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摘要:
一、1993年农业综合开发投资基本情况
(一)总的情况。1993年,国家投资立项的农业综合开发在建项目共69个,其中,纳入农业综合开发计划连续投资的项目(建设期一般为3年)48个,追加投资的项目2个,一次性扶持的项目4个,中央部门(由农业部、林业部、水利部组织实施)的项目15个。当年计划投入(本年加上年结转)这些项目的农业综合开发资金总额为68.61亿元,其中,中央财政资金23.67亿元,地方各级财政配套资金19.71亿元,乡、村集体及群众自筹资金4.89亿元,农业银行专项贷款16.91亿元,国营农场集资1.37亿元,其他资金2.06亿元。据1993年财务决算,全年实际支出农业综合开发资金52.61亿元,其中,中央财政资金17.18亿元,地方各级财政配套资金13.03亿元,乡、村集体及群众自筹资金9.56亿元,农业银行专项贷款9.32亿元,国营农场集资1.69亿元,其他资金1.83亿元。
(二)当年立项投资情况。1993年国家批准山西、陕西、青海、贵州、云南、西藏、广西、福建、河北9个省和自治区,沈阳、青岛、成都、重庆、西安5个计划单列市立项,进行第二期(1993—1995年)农业综合开发。三年计划总投资20亿元,其中,中央财政投入资金6.69亿元,地方各级财政配套资金7.07...
一、1993年农业综合开发投资基本情况
(一)总的情况。1993年,国家投资立项的农业综合开发在建项目共69个,其中,纳入农业综合开发计划连续投资的项目(建设期一般为3年)48个,追加投资的项目2个,一次性扶持的项目4个,中央部门(由农业部、林业部、水利部组织实施)的项目15个。当年计划投入(本年加上年结转)这些项目的农业综合开发资金总额为68.61亿元,其中,中央财政资金23.67亿元,地方各级财政配套资金19.71亿元,乡、村集体及群众自筹资金4.89亿元,农业银行专项贷款16.91亿元,国营农场集资1.37亿元,其他资金2.06亿元。据1993年财务决算,全年实际支出农业综合开发资金52.61亿元,其中,中央财政资金17.18亿元,地方各级财政配套资金13.03亿元,乡、村集体及群众自筹资金9.56亿元,农业银行专项贷款9.32亿元,国营农场集资1.69亿元,其他资金1.83亿元。
(二)当年立项投资情况。1993年国家批准山西、陕西、青海、贵州、云南、西藏、广西、福建、河北9个省和自治区,沈阳、青岛、成都、重庆、西安5个计划单列市立项,进行第二期(1993—1995年)农业综合开发。三年计划总投资20亿元,其中,中央财政投入资金6.69亿元,地方各级财政配套资金7.07亿元,群众自筹资金1.72亿元,农业银行专项贷款4.35亿元,其他资金1700万元。开发任务完成后,主要农副产品新增生产能力要求达到:粮食106万吨,棉花2400吨,油料7.83万吨,糖料132万吨,肉6.89万吨。此外,还批准了内蒙古自治区巴颜淖尔盟河套地区盐碱地开发(1993—1994年)、广东省粤北石灰岩地区开发(1993—1994年)、四川省凉山州农业综合开发(1993—1995年)、青海省草原建设(1993—1995年)4个首次立项的项目,计划总投资1.3亿元,其中,中央财政支持5600万元。
(三)追加投资情况。1993年,国家批准对黑龙江省松嫩平原、吉林省松辽平原两个农业综合开发区追加中央财政资金2400万元,农业银行专项贷款350万元。相应地,增加两省农业综合开发任务为,改造中低产田27.78万亩,开垦宜农荒地4.54万亩,造林4.43万亩,改良草场1.19万亩。地方各级财政配套资金增加1606万元。开发任务完成后,粮食增产指标增加7.73万吨。
(四)一次性扶持项目投资情况。1993年,国家批准一次性扶持的4个农业综合开发项目是:山西省汾河滩区农业综合开发、黑龙江省佳木斯大豆良(原)种基地、吉林省大豆育种基地、黄淮海地区大豆育种及良种繁育。4个项目的总投资为2200万元,其中,中央财政资金750万元,地方各级财政配套资金595万元,群众集资255万元,农业银行专项贷款600万元。项目建设完成后,要求新增生产能力达到:每年粮食1.5万吨,加工大豆种子100万公斤,培育大豆良(原)种或原原种275万公斤。
(五)中央部门项目投资情况。由农业部组织实施的项目有:大中城市菜篮子工程,牧区育草工程,绿色食品工程,秸杆养牛示范项目,良种基地建设,沿海沿黄滩涂渔业开发等,共投资7400万元。由水利部组织实施的项目有:跨省骨干水利工程,长江中上游水土保持重点治理工程,共投资1.68亿元。由林业部组织实施的项目有:长江上游防护林体系建设,名特优经济林高产优质示范项目,干果、药材、调香料高产优质示范项目,油茶低产林改造项目,油桐和林果示范项目,林业花卉示范基地,共投资5450万元。
二、投资情况的分析
(一)投资规模比上年有所增长。1993年,计划投入农业综合开发的资金总额68.61亿元,比1992年增加了7200万元,增长0.1%,其中,中央财政资金23.66亿元,增加1.99亿元,增长0.9%。1993年实际支出的农业综合开发资金52.61亿元,比1992年增加4.41亿元,增长0.9%,其中,中央财政资金,增加2.94亿元,增长20.63%。
(二)投资构成不尽合理。首先,1993年计划总投资中,地方财政配套资金与中央财政资金匹配的比例仅为0.8:1,未达到1:1的要求。地方财政资金未能配足的原因:一是地方各级财政普遍比较困难,二是省、地、县三级财政分担的匹配资金任务不尽合理。后一个原因是最主要的。1993年,省、地、县三级财政配套资金的比例平均为1:0.5:3,有的省级财政承担的配套资金任务还要小。在国家投资比较集中的情况下,按这个比例分摊到县级的配套资金任务比较大,多数县难以全部承受,而省级财力调剂的余地毕竟大一些,因此,适当扩大省级财政配套资金的比重,相应减少地、县两级财政配套资金的比重,是配足、配实资金的根本保证。青海省做得比较好,仅省级财政承担的配套资金就与中央财政的投资持平,加上地县两级匹配的资金,大大超过了1:1的要求。其次,1993年农业综合开发专项贷款计划投入16.90亿元,占计划总投资的24.6%,除去上年结转的计划指标,实际只有10.36亿元,只占人民银行下达的农业综合开发专项贷款指标20亿元的50%;1993年农业综合开发专项贷款实际支出数为9.32亿元,占当年计划数的56%。农业综合开发专项贷款没有充分使用的主要原因:一是实际投放过程中产生了诸如缺乏承贷主体、承贷能力不足等的困难;二是社会主义市场经济条件下货币运作的内在驱动力在农业综合开发中尤显弱小;三是缺少相应的保护政策和措施。调整农业综合开发投资的产业结构,提高农业综合开发项目的承贷能力,并制定切实可行的保护政策和措施,是充分发挥农业综合开发专项贷款效用的保证。
(三)投资结转较多。1993年农业综合开发结转下年的资金为5.08亿元,占当年实际总支出的9.6%。结转资金多的主要原因是:有些农业综合开发工程当年不能完工,工程投资实行按建设进度拨款;资金在途运行的时间较长,少则需3—5个月,多则需6—8个月。
(四)投资结构重点明确。在1993年农业综合开发资金支出总额52.61亿元中,用于水利措施、农业和农机措施、林业措施(不含经济林)、科技措施等改善农业生产条件的支出为41.48亿元,占支出总额的79%;用于发展经济林、水产养殖、畜牧及草场改良的支出为7.37亿元,占支出总额的14%。在上述用于改善农业生产条件的支出41.48亿元中,用于水利措施的支出占67%,用于农业和农机措施的支出占24%,用于林业措施(不含经济林)的支出占6%,用于科技措施的支出占3%。以上投资结构表明:1993年,国家农业综合开发的投资重点仍是从根本上改善项目区农业生产的条件,尤其是水利条件;水利建设中又以改善和配套排灌设施为主;投资的主要目标是发展粮棉油生产,兼顾其他各业,体现了国家投资的产业政策;但投入到林业和科技方面的资金偏少。
(五)优惠产粮大区。1993年,国家对黑龙江省松嫩平原、吉林省松辽平原追加投资,未要求地方财政按1:1配套,群众集资也量力而行,体现了对产粮大区投资的优惠政策。
三、投资的效益
(一)计划指标大多超额完成,主要农副产品产量都有不同程度增长。据1993年财务决算统计,当年全国农业综合开发项目区共改造中低产田2634万亩,开垦宜农荒地250万亩(其中新增耕地179万亩),造林551万亩,改良草场231万亩。1993年项目区新增主要农副产品产量分别为:粮食76.8亿斤,为计划的117%;棉花3.14亿斤,为计划的95%;油料3.44亿斤,为计划的117%;肉4.31亿斤,为计划的182%;糖料176.39亿斤,为计划的416%。通过农业综合开发,项目区粮食平均亩产水平一般提高120公斤,多的达200—300公斤。新开垦的宜农荒地当年平均亩产272公斤。
(二)增加了农业基础设施,增强了排灌和抗灾害能力,为农业增产创造了条件。1993年,在农业综合开发中,共修建小型水库611座,开挖疏浚渠道1.53万公里,修建各类桥闸涵洞31.52万座,修建排灌站4189座,打机电井4.07万眼,架设农电线路6788公里。通过这些工程设施的建设,农业综合开发项目区共增加灌溉面积891万亩,改善灌溉面积908万亩,增加排涝面积340万亩,改善排涝面积662万亩。此外,在良种基地建设中,共修建种子仓库14.63万平方米、晒场34万平方米,良种种植面积达到1939万亩(其中扩大良种种植面积872万亩)。在农机措施中,共购置农业机械1.56万台、配套农机具2.72万台(件),扩大了机耕面积649万亩。
(三)长江上游水保持治理工程取得显著效益。由水利部组织实施的长江上游水土保持重点防治区治理工程,取得了显著的经济、生态和社会综合防治效益。一是该工程五年来通过对现有坡耕地的改造利用,兴建了基本农田295.96万亩。1993年,四川、湖北、云南、贵州、陕西、甘肃、重庆7省、市的治理区共增产粮食4.44亿斤;小流域治理,已实现人均占有1亩基本农田的目标。二是五年来共营造水土保持林1347万亩,到1993年,治理区的植被覆盖度平均每年提高10%,每年减少地表侵蚀量50—70%,既改善了生态环境、调节了农业生产小气候,又提高了梯田蓄水保肥效率,增强了抵御自然灾害的能力。三是治理工程带来了农村土地利用结构的合理调整,产生了较好的投资社会效益。四川省忠县乌杨河小流域,人均栽植黄桃50株、广柑40株,粮食作物播种面积虽然由1989年的占75%下降到1993年的占53%,但是人均产粮却增加了30%,果树栽植面积由占6.46%增加到占29%,林地面积由占6.9%增加到占17%;1993年人均纯收入增加315元。
(四)秸杆养牛取得显著的经济效益和综合效益。1993年,国家投资2000万元,由农业部在全国59个县(市)组织实施秸杆养牛示范项目,当年存栏牛增长16.8%,高出全国平均增长水平13个百分点;出栏牛增长40.5%,高出全国平均增长水平17.6个百分点;牛肉增产57.5%,高出全国平均增长水平一倍。据秸杆养牛示范县的测算,每养一头牛一年可生产8.8吨有机肥,其肥效相当于0.129标准吨化肥,施于农田可增加194公斤粮食;每氨化秸杆1吨,可节约饲料粮400公斤。同时,秸杆养牛过腹还田,可以农牧结合,使农区实现“牛多、肥多、粮多、草(秸杆)多”的良性循环,既可增粮、增肉(皮)、增收,又可净化环境,其投资综合效益是十分显著的。
四、投资项目的验收情况
(一)18个总项目验收合格。1993年8月至12月,国家农业综合开发办公室与有关部门共组成16个验收组,对1992年建设期满的20个农业综合开发总项目进行了验收。这些项目是:广西桂东南糖料基地和粮食开发项目;云南省滇西南、贵州省黔南黔北、青海省河湟地区、陕西省渭北旱原、山西省大同盆地、福建省闽西北、西藏“一江两河”(即雅鲁藏布江、年楚河、拉萨河)等地的农业综合开发项目;河北省坝上生态农业工程项目;西安、成都、重庆、青岛、沈阳、上海6市的农业综合开发项目;陕西省大荔县和河北省邯郸地区的棉花基地建设项目;长江上游水土保持试点——四川省奉节县草堂河流域综合治理项目;林业部油茶低产林改造项目。验收的结果:有18个总项目达到合格标准,西藏“一江两河”项目和河北省邯郸地区棉花基地建设项目暂缓通过。
(二)合格项目完成计划情况。18个合格项目三年共完成农业综合开发总投资23.45亿元,为计划的113%。其中,中央财政投资6.71亿元,为计划的99%;地方各级财政配套资金7.56亿元,为计划的102%;集体和群众自筹资金4.59亿元,为计划的215%;农业银行专项贷款4.17亿元,为计划的95%;其他资金0.42亿元。三年共完成改造中低产田任务1333万亩,为计划的106%;开垦宜农荒地137万亩,为计划的108%;造林444万亩,为计划的111%;改良草场73万亩,为计划的104%。
(三)合格项目的共同点。18个合格项目具有以下共同点:1.领导真抓,群众实干;2.开发治理形式因地制宜,重点突出,有效地解决了当地制约农业生产的主要障碍因素;3.各项开发任务完成较好,工程质量较高;4.多数省(区)在财政比较困难的情况下承担了配套资金的大头(50%以上),保证了配套资金的落实。从总体上来说,青海、云南、山西、沈阳等省市的项目完成较好。
(四)合格项目的投资效益。18个合格项目都取得了较好的投资效益。一是项目区农业生产条件得到改善,抗御自然灾害的能力有所增强。经过治理的项目区,基本做到了旱能浇、涝能排、渍能降,遇灾能保产或少减产有的甚至增产。二是提高了粮食等主要农产品的生产能力和商品率,增加了社会有效供给和农业总产值,改善了项目区农民群众的生活条件。三是中西部地区的水土流失比较严重,但项目区通过采取工程措施和生物措施相结合的办法治理以后,有效地保持了水土、涵养了水源,生态效益十分明显。如四川省奉节县的草堂河流域,治理前植被覆盖率只有19%,加之山高坡陡、暴雨集中,水土流失严重,流失面积占总面积的93%,每年约有214万吨泥土倾入长江、100多亩农田被冲毁。立项投资以后,采取农耕、工程、生物等综合措施,经过三年治理,植被覆盖率上升到60%,土壤侵蚀量减少54%,恢复和新增耕地1600亩,林网、果园、农田、水利工程、建筑物等交相辉映,蔚为壮观。
(五)两个项目未通过验收的原因及处理情况。西藏“一江两河”项目,至验收时,改造中低产田、开垦宜农荒地、造林等开发任务分别只完成国家批复计划的80%、73%、84%;地方财政实际匹配的资金只有1000万元,占应配资金的67%。河北省邯郸地区棉花基地建设项目,国家批复的种棉面积24.5万亩,1992年实种19.5万亩,1993年实种17.5万亩,均未达到国家投资的预期目标;地方财政配套的资金只完成438万元,占应配资金的36%。国家农业综合开发办公室拟于下年度对这两个项目进行复核,若能完成计划,达到合格标准,再通过验收。
五、投资的动态研究
1993年8月至12月,国家农业综合开发办公室共组织5个调查组,先后分赴山东、浙江、河南、黑龙江、江西和湖南等地,就社会主义市场经济条件下农业综合开发投资的有关问题进行调查研究,并分别写出了专题调查报告。归纳起来主要有以下六个方面的问题:
(一)投资来源。国家立项的农业综合开发投资,目前主要由财政资金、银行专项贷款、集体积累和群众集资组成,此外还有农民的劳动积累。在财政资金方面,原来的主渠道是农业发展基金,1993年,在财税改革中农业发展基金原来的渠道有的消失,有的有渠缺水。农业银行专项贷款,虽然指标逐年增加(由1988年的5亿元增至1993年的20亿元),但是到位率和实际发放情况不够理想。因此,稳住现有渠道,广辟新的渠道,多层次、多方面增加农业开发资金投入势在必行。农民投资、投劳、投物搞农业综合开发是农业生产的扩大再生产行为,充分动员农民群众搞开发投入符合我国国情,但要量力而行,不可超越农民的承受能力。
(二)投资的指导思想。调查中发现带有普遍性的思想倾向是:在社会主义市场经济条件下,农业综合开发投资应主要以市场为导向,以获取最大的经济效益为目的。这种思想显然是片面的。国家立项投资的农业综合开发,是用财政和信贷双重调控手段,为保护、支持和发展农业并最终实现农业现代化而采取的一项战略措施,其投资的主要目标是改善农业生产的基本条件,提高粮棉油糖肉等主要农副产品的综合生产能力。对农业综合开发投资的宏观指导和调控离不开市场,同时又要克服市场的盲目性和消极性,以达到合理配置农业资源的目的。
(三)投资行为中的增产与增收。通过对河南、湖南、江西等省的调查发现,项目区的农业生产基本条件改善了,粮棉油等主要农产品的产量也增加了,但农民收入增加不多,有的地方农民收入还出现负增长。其成因主要有三个:一是种植结构和产业结构单一;二是思想观念转变慢,商品意识不强;三是由于资金有限,改善生产条件以后,对项目区的整个农业资源,特别是农产品资源的深度开发无力进行。
(四)投资结构。1988—1993年,农业综合开发投资的结构是,财政资金中,用于改善农业生产基本条件、发展粮棉油等主要农产品的投资占80%,用于项目区多种经营开发的投资占20%;农业银行专项贷款中,前者占50—60%,后者占40—50%。这种投资结构,对于增强农业发展后劲,增加粮棉油的产量,作用显著,但在市场经济条件下,应做适当的调整。
(五)投资的集散程度。从总项目这个层次看,截至1993年底,除了甘肃省以外,全国其他省、自治区、直辖市、计划单列市均有中央级的农业综合开发投资;从分项目看,有中央级农业综合开发投资的县(包括县级单位),占了全国总县数的一半多,有的省开发县数达全省总县数的三分之二多;从项目地块看,平原地区相对集中,但在,丘陵山区,项目区面积较小、较分散,有的几千亩,有的几百亩,有的才几十亩一块。在资金总量有限的情况下,项目区分散,每个项目区得到的投资就少,形不成规模效益。
(六)投资的地区分布。在1988—1993年的农业综合开发投资中,投入到东部地区的资金占42%,中部地区占28%,西部地区占30%,投资集中在东部和中部偏东地区。这种投资的地区分布结构,体现了“先易后难”的原则。但是,从我国农业资源分布特点和全国地区经济发展布局的战略要求来看,还需作些调整。
(国家农业综合开发办公室供稿,赵晓静执笔)
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