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摘要:
一、1993年地方财政收支概况
1993年地方财政决算收入为3391.44亿元(不包括中央补助收入、调入资金),完成预算的129.3%,比上年增加969.57亿元,增长40%;决算支出为3330.24亿元(不包括上解中央支出),完成预算的210%,比上年增加758.45亿元,增长29.5%。
(一)地方财政收入完成情况。1993年地方财政收入中,主要收入项目的完成情况是:各项税收3371.32亿元,比上年增长38.0%;企业收入32.43亿元,比上年下降9.4%;企业亏损补贴312.75亿元,比上年增亏13%;教育费附加收入43.46亿元,比上年增长40.1%;其他收入174.73亿元,比上年增长82.9%;国家能源交通重点建设基金19.93亿元,比上年下降27.2%;国家预算调节基金23.55亿元,比上年下降31.9%。
(二)地方财政支出完成情况。1993年地方财政支出中,主要支出项目的完成情况是:基本建设支出286.58亿元,比上年增长28.1%;挖潜改造和新产品试制费320.93亿元,比上年增长113.9%;支援农村生产支出和各项农林水气象事业费支出291.10亿元,比上年增长20.5%;文教科学卫生事业费854.22亿元,比上年增长21.7%;工业交通商业等部门的事业费52.17亿元,比上年增长18.1%;行政管理费支出491.76亿元,比上年...
一、1993年地方财政收支概况
1993年地方财政决算收入为3391.44亿元(不包括中央补助收入、调入资金),完成预算的129.3%,比上年增加969.57亿元,增长40%;决算支出为3330.24亿元(不包括上解中央支出),完成预算的210%,比上年增加758.45亿元,增长29.5%。
(一)地方财政收入完成情况。1993年地方财政收入中,主要收入项目的完成情况是:各项税收3371.32亿元,比上年增长38.0%;企业收入32.43亿元,比上年下降9.4%;企业亏损补贴312.75亿元,比上年增亏13%;教育费附加收入43.46亿元,比上年增长40.1%;其他收入174.73亿元,比上年增长82.9%;国家能源交通重点建设基金19.93亿元,比上年下降27.2%;国家预算调节基金23.55亿元,比上年下降31.9%。
(二)地方财政支出完成情况。1993年地方财政支出中,主要支出项目的完成情况是:基本建设支出286.58亿元,比上年增长28.1%;挖潜改造和新产品试制费320.93亿元,比上年增长113.9%;支援农村生产支出和各项农林水气象事业费支出291.10亿元,比上年增长20.5%;文教科学卫生事业费854.22亿元,比上年增长21.7%;工业交通商业等部门的事业费52.17亿元,比上年增长18.1%;行政管理费支出491.76亿元,比上年增长26.6%;价格补贴支出222.1亿元,比上年下降16.9%;其他支出464.12亿元,比上年增长66.1%。
(三)地方财政收支平衡情况。1993年,地方财政收入为3936.0亿元(包括中央补助收入544.63亿元),完成预算的119.4%,比上年增长26.9%;地方财政支出为3936.07亿元(包括上解中央支出600.31亿元),完成预算的119.4%,比上年增长25.6%。收支相抵,财政结余5.52亿元。
二、分税制财政管理体制改革情况
根据党的十四大提出的建立社会主义市场经济体制的总体要求和国务院关于财政、金融等方面改革的部署,将于1994年1月1日起,在全国范围内全面实行分税制财政体制改革。从1993年5月份起,围绕分税制财政体制改革方案的研究、调整和确定,财政部、国家税务总局、中央有关部委以及地方各级有关领导和同志,做了大量工作。现将分税制财政体制改革情况综述如下:
(一)关于分税制财政体制改革方案的确定。从1993年5月份财政部开始着手分税制改革方案的设计研究和数据测算,工作大体上分为三个阶段:
1.分税制财政体制改革方案的初步设计。1993年6月初提出了分税制改革的初步思路,6月下旬,由财政部组织,在北京召开了“财政体制改革座谈会”,会议主要有两个内容,一是分税制试点地区座谈分税制试点情况及今后进一步改革的思路,二是就建立社会主义市场经济体制,研讨进一步深化财政体制改革问题。参加座谈会的有部分省市的财政厅(局)长和中央有关部门的同志,大家在总结分税制财政体制改革试点经验的基础上,根据建立社会主义市场经济的总体要求,对下一步分税制改革提出了不少好的建议。会议结束后,6—7月份,财政部有关司局根据分税制改革的总体思路和地方提出的有关意见,进行了分税制改革方案的具体设计,根据各省的财政情况进行了多次的数据测算。在7月份召开的全国财政工作会议上,财政部提出了《关于建立分税制分级财政体制的设想》,供会议讨论。会议讨论后,又对方案作了多次修改。8月份,朱镕基副总理召集有关部门在北戴河集中研究几大改革问题,三次听取财政体制改革方案的汇报,并对财政体制改革方案作了许多重要指示。之后,经党中央、国务院批准,先后成立了财税改革领导小组和财税改革专题调研小组。在反复研讨和广泛征求专家和有关部门领导同志意见的基础上,对分税制改革方案进行了反复的修改和完善。8月底、9月初,国务院和中央政治局常委原则通过分税制改革方案。
2.将分税制改革方案与地方见面,征求地方意见。9月和10月,朱镕基副总理带领中央有关部门的同志,先后到广东、海南、新疆、辽宁、山东、江苏、上海、浙江、天津、北京、内蒙古、河北等地,向当地领导和干部传达党中央、国务院关于1994年开始实施的各项改革措施,其中,重点介绍了分税制财政体制改革方案,并就此与地方同志交换了意见。10月底,财政部又召集未传达到的省市同志开座谈会,进一步征求对分税制改革方案的意见。根据各地反映的意见,财政部对分税制方案又做了进一步的研究,根据地方提出的一些合理意见,对方案再次作了适当调整和完善。
3.分税制改革方案确定阶段。在党的十四届三中全会上,分税制改革方案得到肯定。在全国经济工作会议上,与会代表对分税制改革方案进行了讨论。1993年12月15日,国务院下发了《关于实行分税制财政管理体制的决定》,12月18日,财政部下发了《实行“分税制”财政体制后有关预算管理问题的暂行规定》,12月25日,财政部核定了各地的消费税和增值税的资金留用比例。从1994年1月1日起,分税制财政体制在全国推行。
(二)为什么进行分税制财政体制改革?财政体制改革是财税改革乃至整个经济体制改革的重要内容。建立分税分级财政管理体制是发展社会主义市场经济的基本要求,也是加强宏观经济调控的重要措施。实行分税制财政体制是因为:
1.财政包干体制存在一系列问题,不能适应社会主义市场经济的要求。从1988年起实行的财政包干体制,适应了当时社会经济发展的客观需要,调动了地方各级政府组织收入的积极性,促进了国民经济的发展。但是,财政包干体制毕竟不是一种科学、合理、规范的方法;也不适应建立社会主义市场经济体制的要求,其固有的缺陷随着社会经济的发展和改革的深入日渐显露出来。财政包干体制的缺陷主要表现为:(1)削弱了中央财政的宏观调控能力。财政包干体制的实行,使得中央财政收入占全国财政收入的比重不断降低。包干的最大问题就是把地方政府应上缴中央财政的收入包死了,地方增加的收入中,除按规定比例上缴中央外,其余全部留给地方,中央财政分得很少,地方财政留得很多,中央财政收入的增长缺乏弹性。同时,由于税收征管制度不严,漏洞较多,造成中央政府应当收的税收大量流失。这样的结果,1992年中央政府直接组织收入(不含债务)仅占全国财政收入的28.7%,中央政府掌握的财力与其担当的使命极不相称,导致中央政府宏观调控能力减弱。(2)强化了地方利益机制,在一定程度上助长了地区封锁和盲目建设,不利于国家产业结构的调整。财政包干体制是按企业隶属关系划分企业所得税,按属地征收原则划分流转税,把工商企业的税收状况同地方政府财政收入紧密地联系起来。这样,各地区为了本地利益,扩大自己的财源,往往以本地区财政收益为目标,竞相发展见效快、税高利大的项目,保护本地产品的销售,并盲目扩大产量,不仅造成重复建设、产业结构趋同,还妨碍了国内统一市场的形成,不利于资源的有效配置和合理运用。(3)财政包干体制类型过多,不够规范。财政包干体制是中央政府通过与各省、自治区、直辖市一对一谈判确定的,讨价还价的因素较多,政策不统一,体制不规范,缺乏法制约束。这与建立社会主义市场经济体制,体现法制化、公开化、制度化的要求很不适应。
2.参考许多市场经济国家的通行作法,分税制财政体制是市场经济国家的必然选择。发达国家如美国、英国、法国、日本等,发展中国家如印度等,都采用了分税制。从这些国家的实践看,由于国情不同,各国的分税在具体操作上各有特色,同时又具有某些普遍特征:按税种划分收入;中央集中必要的财力实施宏观调控;中央和地方分设税务机构,分别征税;建立统一、科学、完整的中央对地方收入转移支付制度。国外实施分税制的经验,有的可以直接借鉴,有的可以从中得到有益的启示。
3.党的十四大的召开,社会主义市场经济体制目标的确立,为分税制财政管理体制改革提供了前提条件。随着市场经济的发展,与分税制相关的各项改革,如税收管理体制改革、国有企业分配制度的改革、国有资产管理体制的改革、金融体制改革以及投资体制改革等相继出台,为分税制财政体制的顺利实施提供了十分有利的时机。另外,从1992年起,我国在辽宁、沈阳、大连、武汉、青岛、天津、重庆、新疆和浙江9个地区实行分税制试点,也为分税制的实施积累了一定的经验。
(三)分税制改革的指导思想和主要内容。根据发展社会主义市场经济的总体要求,总结我国财政体制变革的历史经验,借鉴外国的一些成功做法,要理顺中央与地方财政的分配关系,建立分税制财政管理体制是现阶段我国财政管理体制改革的必然选择。分税制改革的指导思想是:
1.正确处理中央与地方的分配关系,在调动两个积极性的基础上逐步提高中央财政收入所占的比重。既要考虑地方利益,调动地方发展经济、增收节支的积极性,又要适当增加中央财力,增强中央政府的宏观调控能力。
2.合理调节地区之间财力分配。既要有利于经济发达地区继续保持较快的发展势头,又要通过中央财政对地方的税收返还和转移支付制度,扶植经济不发达地区的发展和老工业基地的改造。同时,促使地方加强对财政支出的约束。
3.坚持统一政策与分级管理相结合的原则。中央税、共享税以及一些重要的地方税的立法权都要集中在中央,以保证中央政令统一,维护全国统一市场和企业平等竞争。同时,依法赋予地方适当的地方税收立法权和支出调剂权。税收实行分级征管,中央税和共享税由中央税务机构负责征收,地方税由地方税务机构负责征收。
4.坚持整体设计与逐步推进相结合的原则。分税制改革既要借鉴国外经验,又要从本国实际出发。在明确改革目标的基础上,办法力求规范化,但必须抓住重点,分步实施,逐步完善。
根据上述指导思想,分税制财政体制改革的主要内容有三点:
1.根据事权划分税种。根据现在中央政府与地方政府事权的划分,中央财政主要承担国家安全、外交和中央国家机关运转所需经费,调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控所必需的支出以及由中央直接管理的事业发展支出。从目前情况看,中央主要掌管国防、武警、重点建设、事业经费、职工工资五大类,具体包括:中央统管的基本建设投资,中央直属企业的技术改造和新产品试制费,地质勘探费,由中央财政安排的支农支出,国防费,武警经费,外交和援外支出,中央级行政管理费,以及应由中央负担的国内外债务的还本付息支出、公检法支出和文化、教育、卫生、科学等各项事业费支出。地方财政主要承担本地区政权机关运转所需支出以及本地区经济、事业发展所需支出。包括地方统筹的基本建设投资,地方企业的技术改造和新产品试制经费,支农支出,城市维护和建设经费,地方文化、教育、卫生等各项事业费和行政管理费,公检法支出,部分武警经费,民兵事业费,价格补贴支出以及其他支出。
根据中央和地方的事权,按税种划分中央与地方的收入。将维护国家权益、实施宏观调控所必需的税种划为中央税;将适合地方征管的税种划为地方税,并充实地方税种,增加地方税收入;将同经济发展直接相关的主要税种划为中央与地方共享税种;具体划分如下:
中央固定收入包括:关税,海关代征消费税和增值税,消费税,中央企业所得税,非银行金融企业所得税,铁道、银行总行、保险总公司等部门集中缴纳的收入(包括营业税、所得税、利润和城市维护建设税),中央企业上缴利润等。
地方固定收入包括:营业税(不含银行总行、铁道、保险总公司的营业税),地方企业所得税(不含上述非银行金融企业所得税),地方企业上缴利润,个人所得税,城镇土地使用税,固定资产投资方向调节税,城市维护建设税(不含银行总行、铁道、保险总公司集中缴纳的部分),房产税,车船使用税,印花税,屠宰税,农牧业税,耕地占用税,契税,遗产和赠与税,房地产增值税,国有土地有偿使用收入等。
中央与地方共享收入包括:增值税、资源税、证券交易税。增值税中央分享75%,地方分享25%。资源税按不同的资源品种划分,其他资源税作为地方收入,海洋石油资源税作为中央收入。证券交易税,中央地方各分享50%。
2.中央、地方分设税务局征税。以前我国只有一个税务局,中央税收主要依靠地方税务局征收。这样做不利于保障中央财政收入,也不利于地方政府征收地方税的积极性。这次分税制改革吸收了世界各国的通常做法,就是中央、地方分设税务局征税,这是这次分税制改革的一个重要特点,也是一个很大的优点。属于中央固定收入、中央与地方共享收入的,由国家税务局和海关征收(资源税主要由地方税务局征收,海洋石油资源税由国家税务局征收),地方固定收入由地方税务局征收。中央、地方分设税务局征税,有利于中央财政和地方财政收入的稳定增长。
3.中央财政从今后的收入增量中适当集中财力。根据许多国家的情况,中央财政收入一般占全国财政收入的60%左右。我国这次通过分税制改革,调整中央与地方的收入划分,中央财政收入的比重可以提高到57%左右。按1992年数字计算,提高部分的收入有1000多亿元,划上来以后,可以满足中央财政支出的需要,但是,地方财政原来的支出就没有保障了。在当前的财政状况下,这样的改革是行不通的。因此,制定了保证地方1993年既得财力,中央从收入增量中多分一些的办法。以1993年为基数,从1994年起,中央对地方实行税收返还办法,按1993年基数计算净上划中央的数额全部返还地方,1994年以后的收入增长中,中央多拿一些。即按照1993年中央从地方净上划的收入数额作为中央对地方税收返还基数,1994年以后,税收返还额在1993年基数上逐年递增,递增率按全国增值税和消费税增长率的1:0.3系数确定,即全国增值税和消费税每增长1%,中央财政对地方的税收返还增长0.3%。
为顺利推行分税制改革,实行分税制以后,原体制的分配格局暂时不变,过渡一段时间以后,再逐步规范化。原体制中央对地方的补助继续按规定补助。原体制地方上解收入仍按不同体制类型执行:实行递增上解的地区,按原规定继续递增上解;实行定额上解的地区,按原确定的上解额,继续定额上解;实行总额分成地区和原分税制试点地区,暂按递增上解办法,即:按1993年实际上解数和核定递增率,每年递增上解。
(四)分税制财政体制对预算执行的影响。分税制财政体制对中央和地方的收入划分作了适当调整,使中央财政和地方财政的收支规模、预算执行情况都发生了一些变化。实行分税制后,地方预算收入包括:地方预算固定收入、中央与地方共享收入中地方分享部分、中央对地方税收返还收入、按体制规定中央财政补助的收入、中央财政专项拨款及特殊拨款补助收入。地方预算支出包括:按分税制体制规定应由地方财政承担的地方本级各项支出、按体制规定上解中央财政的支出等。与以前年度相比,中央和地方的预算执行方面的变化主要有:
1.在收入规模方面,相当部分的地方收入转到了中央,中央收入规模扩大,地方收入规模缩小。
2.中央对地方的补助又增加了税收返还的因素。实行分税制以后,中央对地方除原来已有的定额补助、专项补助、结算补助等以外,又增加了税收返还的因素。
3.在中央与地方的资金调度方面,采取核定地方资金调度比例,地方直接从中央收入中预抵税收返还的办法,减少了上下级财政之间的资金往返流动。实行分税制后,中央对地方的税收返还数额较大。为避免资金的往返划拨,保证地方财政资金及时到位,采取了核定地方资金调度比例的办法,即:在预算执行过程中,根据中央对地方的税收返还抵扣地方的原体制上解数后占当年中央消费税和增值税的比例,分地区核定消费税和增值税的“资金调度比例”,各省级金库根据此比例每日将中央库实际收到的消费税和增值税75%的预算资金划转到地方库,保证地方财政用款需要。原体制中央应拨给地方的体制补助、各项专款等,仍由中央财政每月均衡拨付,年终进行清算。
三、地方财政有偿使用资金的发展和制度建设
(一)地方财政有偿使用资金的发展。根据1993年地方财政决算统计,地方财政有偿使用资金总额为938.68亿元,比1992年增加224.68亿元,增长31.5%。按级次划分,省级财政掌握的财政有偿使用资金421.12亿元,占44.9%,比1992年增加94.12亿元,增长28.8%;地、市、县级财政掌握的有偿使用资金为517.56亿元,占55.1%,比1992年增加130.56亿元,增长33.7%。按部门划分,实行“集中型”管理,由财政有偿使用资金专设机构管理的为227.55亿元,占24.2%;实行“分散型”管理,由财政部门内部机构管理的为711.13亿元,占75.8%。在财政部门内部,农业财务机构用于支农方面的有偿使用资金共计222.18亿元,占各内部机构有偿使用资金总额的31.2%;工业企业财务机构用于技术改造方面的有偿使用资金为160.38亿元,占22.6%;商业、文教、综合等业务机构掌握的有偿使用资金为328.57亿元,占46.2%。
在30个省、自治区、直辖市中,1993年的财政有偿使用资金规模不断扩大,有73%的地区资金规模超过20亿元,财政有偿使用资金规模在30亿元以上的地区有12个,其中有8个地区规模在40亿元以上。广东以148.4亿元位居榜首,其次是:浙江70.46亿元、江苏64.7亿元、山东54.61亿元、福建53.7亿元、湖南53.23亿元、辽宁53.03亿元、四川41.42亿元。
(二)地方财政有偿使用资金的制度建设。为了适应社会主义市场经济的发展和财政职能转变的需要,使地方财政有偿使用资金管理和监督规范化、制度化,进一步提高财政资金使用效益。财政部在进行大量调查研究、广泛征求意见的基础上,于1993年初开始着手起草《地方财政有偿使用资金管理办法》(试行)经过讨论修改后于1993年11月19日正式下发了《地方财政有偿使用资金管理办法》(试行)。这个“办法”规定了财政有偿使用资金的性质、管理原则、资金的用途、占用费的收取和使用,对日常的监督和管理也作了必要的规范,为财政有偿使用资金的健康发展,在制度方面提供了必要的保证。
四、乡镇财政管理
1993年乡镇财政紧紧抓住改革机遇,大力发展农村经济,强化财税征管,各地在抓财源建设和乡镇财政收入的基础上,注重乡镇财政职能的转变,持续保持乡镇财政收入快速增长态势。
(一)乡镇财政各项收支全面增长。1993年全国乡镇财政总收入完成878.3亿元,比上年增收218亿元,增长33%;总支出完成681.2亿元,比上年增支150.7亿元,增长28.4%。其中:预算内收入完成647.8亿元,完成年度预算的113.5%,比上年增长37.2%,占县乡两级财政收入的47.2%;预算内支出完成460.7亿元,完成年度预算的101.1%,比上年增长了31.7%,占县乡两级财政支出的31.6%。预算外收入完成56.7亿元,比上年增长21.4%;预算外支出完成47.6亿元,比上年增长17.8%。自筹资金收入完成173.7亿元,比上年增长22.5%;自筹资金支出完成172.9亿元,比上年增长17.8%。乡镇财政收支的全面增长,反映出近年来财政部门在狠抓财源建设,加强税收征管等方面已取得初步成效。同时,乡镇财政的不断发展,进一步促进了乡镇各项事业的发展。
(二)乡镇财政建设方兴未艾。
1.乡镇机构得到调整。1993年全国共有建制乡镇48165个,其中乡镇财政所46599个,占全国乡镇数的96.7%,由于乡镇进行撤区扩镇并乡机构改革,当年全国乡镇数和乡镇财政所分别比上年减少384个和54个。目前,除西藏自治区外,全国已普遍建立了乡镇财政所。随着乡镇财政收入的增长,乡镇国库建设进一步发展。1993年全国已建立乡镇国库12592个,比上年增加2854个,建库面达27%。河南、河北、安徽等省积极做好乡镇国库的推广工作,建库面比上年有较大增长。乡镇国库的逐步建立,充分调动了乡镇政府当家理财的积极性,提高了资金的使用效益,使乡镇财政进一步得到完善。
2.乡镇财政收入不断迈向新台阶。1993年全国部分省份纷纷开展收入达标晋级活动,65%的乡镇财政收入当年实现增收。1993年乡镇财政收入超千万元的乡镇共有936个,比上年增加498个,其中有6个乡镇财政收入突破亿元大关。广东省顺德市容奇镇财政收入达1.6亿元,荣登亿元镇榜首。
3.乡镇财政干部队伍素质得到提高。乡镇财政经过十年的建设发展,目前已拥有25.3万人的干部队伍,比上年增长4%。为了适应改革的需要,各地注重加强对乡镇财政干部的培训工作,当年共举办各种类型的培训班1万多期,培训人员达21.6万人次,大大提高了乡镇财政干部的整体素质。
(三)乡镇财政大力扶持各项事业的发展。
1.增加对教育的投入。乡镇财政部门在发展各项事业过程中,首先把发展教育放在首位。1993年乡镇财政用于文教卫生事业支出达247.4亿元,比上年增长26.3%,占预算内支出的53.7%。其中:教育事业支出216.8亿元,比上年增长26.4%,占文教卫生事业支出的87.6%。
2.增加对农业的投入。为了贯彻国家产业政策,乡镇财政积极筹措资金,增加对农业的投入。1993年乡镇财政为发展农业生产共投入资金66.6亿元,其中支援农村生产支出47.1亿元,比上年增长41.4%。在支农生产支出中,乡镇财政重点加强农业基础设施建设,保证对农村产业结构的合理化调整,实现农业综合性开发。
3.增加对乡镇企业的投入。在企业由计划经济向市场经济转轨过程中,乡镇财政注重在资金、政策上引导乡镇企业走向市场。据统计:1993年乡镇财政用于扶持乡村企业、联合体和农户的资金达78亿元,新增国家税收19亿元,纯收入增加27亿元。此外,乡镇财政用三项资金增设周转金1.1亿元,同时采取集资、吸引外资等多种资金筹措手段,促进乡镇企业的发展。据有关部门统计:1993年乡镇企业经营销售收入达21000亿元,利税总额达2300亿元。
五、全国财政收入超亿元县达349个
1993年全国财政收入超亿元县、市、区(以下简称亿元县)已达349个,比1992年增加152个。其中,38个县超过3亿元,20个县超过4亿元,13个县超过5亿元,6个县超过6亿元,广东顺德市、南海市超过10亿元。349个亿元县占全国县级预算单位总数的14%,实现的财政收入达635亿元,占县级财政收入的46%,平均每个县的财政收入为1.82亿元,是全国县级财政收入平均水平的3.25倍,人均财政收入是县级人均财政收入的1.92倍。
财政收入位于前十名的县依次是广东省顺德市11.18亿元、南海市10.04亿元、江苏省无锡县7.3亿元、常熟市6.44亿元、江阴市6.29亿元、浙江省萧山市6.13亿元、江苏省武进县5.53亿元、福建省龙岩市5.36亿元、浙江省绍兴市5.34亿元、广东省番禺市5.29亿元。
人均财政收入前十名的县依次是大连市开发区、山东省烟台经济开发区、云南省安宁县、昆明五华区、福建省龙岩市、江苏省泰州市、贵州省遵义市、广东省顺德市、吉林省延吉市、广东省南海市。
在全国30个省、自治区、直辖市中除西藏、青海、宁夏外都拥有不同数量的亿元县,其中:浙江42个,山东38个,四川36个,江苏35个,广东30个,辽宁24个,湖南15个,福建13个,云南12个,广西11个,江西10个,河北、河南、湖北各9个,北京7个,吉林、上海、山西各6个,黑龙江、陕西各5个,安徽4个,天津、贵州、甘肃、新疆、内蒙古各3个,海南2个。
(财政部地方司供稿,张健、许宏才、王宏、周娅、王玲执笔)
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