一

党的十四大把建立社会主义市场经济体制作为我国经济体制改革的目标模式，是我国经济理论和改革理论的又一次具有决定性意义的突破。这一目标模式的确立，一举解决了改革开放以来在理论和实践中存在的许多重大的疑难问题，必将成为把我们经济体制改革进一步推向前进的巨大动力。这一理论的重大意义，主要表现在以下几个方面：

（一）它解决了长期以来在市场取向的改革过程中，对计划和市场的处理问题上的反复摇摆，确立了市场经济在资源配置中的基础性、主导性地位，把国家的宏观调控和计划指导放到市场经济的基础上，使我们可以一股肠子按市场经济的要求来深化改革。

（二）它克服了“有计划的商品经济”提法的历史局限性，使经济活动的商品化、货币化、市场化、信用化、国际化，成为合理合法的事情，可以使我们按市场经济条件下商品普遍化、全要素商品化的要求来深化改革，避免在什么是商品、什么不是商品、什么能买卖、什么不能买卖这一类的问题上枉费周折。

（三）它确立了市场经济属于中性范畴、不具有制度属性的观点，使我们可以放手大胆地引进、学习、借鉴、吸收一切搞市场经济的国家那些多年来行之有效的理论观点、政策主张、规章制度和实际做法，避免事无巨细，都在符合国情还是不符合国情、有中国特色还是没有中国特色这一类涉及社会基本制度范畴的问题上，费大的心机。

我认为，我国最大的国情和最大的特色，就是既坚持社会主义基本制度，又发展社会主义条件下的市场经济。除此以外，都属于枝节问题，不应该斤斤计较。

当然，在重大的理论突破和历史转折面前，必然会发生各种不同的认识，这是很自然的，不奇怪的。关键是要通过十四大文件的学习，及早更新观念，统一认识，跟上时代前进的步伐，沿着十四大指引的方向，把我们的各项事业推向前进。

二

建立社会主义市场经济体制，必然要求传统的财政理论和在这一理论指导下的财政工作实现总体转轨。为什么？这是因为我们过去的财政理论基本上是建立在计划经济的基础上，财政活动是从属于国家计划的。尽管改革开放以来，我们的财政理论和财政工作都按照市场取向改革的要求，进行了一系列的改革、创新和探索，但其基本格局仍然是属于计划经济体系的。在社会主义市场经济条件下，财政活动同其它一切经济活动一样，要以市场为基础，这是一个根本性的转变，按照这一转变的要求来衡量，我国传统的财政理论和在这一理论指导下的财政工作，不同程度地存在着“先天不足”和后天“营养不良”的问题。因为：（1）过去我们学习马克思主义财政经济理论，侧重于阶级分析，致力于揭露剩余价值剥削的秘密，剖析资本主义制度下阶级对立和生产无政府状态等方面的研究，忽视对其中包含的商品经济运行机制方面的丰富内容的学习，这就使我们对商品经济、市场经济的知识较为浅薄。（2）我们所继承的是老革命根据地商品经济不发达条件下的理财经验，其中有些还继续有用，有的已经过时。（3）我国的财政理论和实践，基本上是向苏联学习的，他们在高度集中的计划经济体制下的一些理论观点和实际做法，已不符合发展社会主义市场经济的要求。（4）长期以来，我们对旧中国和西方国家搞市场经济的经验，基本上采取否定、批判和排斥的态度，拒绝吸收和借鉴其合理的成分。（5）我们正处于生产力发展水平较低、商品经济不发达、缺乏市场经济实践的环境中，要形成符合市场经济要求的财政观点还缺乏实践基础。在以上条件下形成的某些财政理论观点和政策主张，不适应或不完全适应市场经济的要求，是很自然的。我们的任务是要自觉地、积极地进行理论探索和改革、试验，力求跟上时代前进的步伐。

三

探索适应市场经济要求的财政经济理论，必须突破若干理论难点。我认为，要实现这一突破，应该从两个方面着手。

一是从分配理论人手。主要包括：

（一）按市场经济要求，把经济分配、财政分配、信用分配三种不同性质的分配区分清楚。

在市场经济条件下，社会总产品价值形态的分配，大体上可以划分为三种性质，体现为三个层次。

第一种分配关系是经济分配。这是在生产、流通领域的初次分配，也叫原始分配。这是分配的第一个层次，是企业财务活动的主要内容。在原始分配中所形成的分配关系的重要特点，是以生产资料占有和人们在生产中的地位为前提的。换句话说，这是在不同生产要素的所有者之间所进行的分配，因而这种分配是一种市场化的分配，带有要素交换的性质，是通过要素价格来体现的，要素的交换过程同分配过程是结合在一起的。因此，经济分配是所有权的形态变换，而不是所有权的永久性转移，它是市场经济条件下的基础性、主导性的分配形式。

第二种分配关系是财政分配。这是在国民收入已经分配为工资、利润、利息、地租的前提下，通常是在生产、流通领域以外，不是依靠生产要素的占有，而是凭借国家权力所进行的带有强制性、无偿性的分配（财政信用除外），它是要素所有权的永久性转移。这就是人们所说的再分配或进一步分配。这是分配的第二个层次。从我国的情况来说，对于非全民所有制的经济成分，财政分配同样是在生产、流通领域之外进行的再分配。对于全民所有制经济来说，由于生产资料归国家所有，国家财政不仅凭借政治权力进行财政再分配，而且还以全民所有制生产资料所有者代表的身份参与初次分配。因而，我国的财政分配与经济分配在国有经济范围内有适当的交叉。

第三种分配关系是信用分配。在我国主要是银行信用（包括信用合作社）分配。它是在经济分配和财政分配的基础上所进行的更进一步的分配。这是分配的第三个层次。信用分配是以偿还为条件的资金分配形式，主要是将已经分配过尚未用出去的或尚未分配出去的暂时闲置资金集中起来，按照有借有还的原则借给生产、流通领域作临时性的资金调剂和短期周转。因而信用分配是资金使用权的暂时让渡，它具有偿还、短期、付息的特点。

以上三种性质的分配，既有区别，又有联系，还在一定条件下相互转化。经济分配是财政分配的基础，经济分配和财政分配又是信用分配的基础。由于经济分配是所有权的形态变换，财政分配是所有权的永久性转移，信用分配只是使用权的暂时让渡，三种性质分配的区别是清楚的。财政分配和信用分配的共同点在于两者都是集中性分配。但是，相互之间还存在着某些交叉点、接合部、“拉锯地带”，呈现出比较复杂的矛盾运动。在社会主义市场经济条件下，三种不同性质的分配在实践中可能有交叉，但是，在理论上我们必须认识清楚，不能相互混淆。

区别分配的三种性质，是认识市场经济条件下的财政职能和财政分配，从而据此深化财政改革的重要理论前提。

（二）按资分配、按劳分配，按需分配三种分配原则的转换。

在社会主义分配问题上，过去我们受一个传统的理论观点影响较深，认为在社会主义这个相当长的历史阶段中，资本主义因素和共产主义因素同时共存，相互斗争，谁战胜谁的斗争异常尖锐。这样一个观点引伸到分配领域，就是不允许按资分配；按劳分配属于资产阶级法权，要在无产阶级专政条件下适当加以限制；按需分配是共产主义因素，应当尽可能地扩大和发展。在这种理论指导下，按资分配原则被根本否定，按劳分配受到不应有的限制，按需分配得以扩大和蔓延。在财政实践中，为什么财政包袱长期以来难以摆脱？就是因为在这种理论观点指导下所形成的分配格局一下子扭转不过来。现行的财政分配中存在着大量福利性、政策性按需分配的因素，如低房租、低工资加其它福利。这些年来，职工福利还发展到包揽交通费、计划生育费、洗理费等。长期以来，我们把这种按需分配视为历史的进步。这种理论观点，根本不适应市场经济要求，是一种“左”的思想表现，是“文革”时期无产阶级专政条件下继续革命的理论的一些“左”的理论观点的遗留。

发展社会主义市场经济，可以适当限制按资分配，但不能取消按资分配，否则，我们的生产资料和资金就无法充分运用。

按劳分配究竟能实现到哪种程度？这是一个需要认真探讨的问题。过去我们搞了多年的所谓按劳分配，事实上，在产品经济、计划经济条件下，还没有找到一种真正能够体现按劳分配原则的较好的实现形式，工资制度改来改去，还是难以符合按劳分配的原则，甚至很难总结出一个按劳分配的经验模式。应该说，按劳分配只是一个理想的模式，究竟怎样实现按劳分配的原则，还需要付出很大的努力。但是，这个原则我们不能放弃，而且按劳分配也应占主导地位。

按需分配应适当限制其范围。原来所搞的按需分配，把本应通过市场交换解决的问题也纳入财政分配的视野，超越了我国现实的生产力发展水平。从量上讲，我国按需分配的量，比一些发达的资本主义国家特别是福利国家还是低的，然而，资本主义国家的福利性按需分配是与其生产力的发展水平基本上相适应的，否则就会成为经济发展的羁绊。我国的某些按需分配因超越了生产力发展水平而成为经济发展中的包袱。因此，要保证适度、合理的按需分配范围，就应该对目前按需分配的因素进行清理、改革，该保留的保留，该取消的取消，该转由市场解决的就交由市场解决。为此，我们要尽快推进住房制度、医疗制度、社会保障制度和工资、价格制度的改革。否则，我们的经济发展就很难迈向社会主义市场经济轨道。

与分配结构相对应的是权力结构。在社会主义市场经济条件下，有三种权力，即财产权力、劳动权力、生存权力。与这三种权力相对应的分配，就是按资分配、按劳分配、按需分配。那么，在社会主义市场经济条件下，这三种权力各应在多大程度上发挥作用，哪种权力应该发挥到什么程度，保障到什么程度，就成为我们研究分配问题，尤其是研究财政分配问题所不能忽略的重点。因此，在社会主义市场经济条件下，需要认真探讨按资分配、按劳分配、按需分配怎样体现和如何维护这三种权力，哪些要保护，哪些要限制，哪些要扩大和发展等等。

（三）“先扣除、后分配”和“先分配、后征税”两种分配顺序的改变。

我们的分配理论的基石，是马克思在《哥达纲领批判》中的三大基金和六项扣除理论。我们的社会总产品分配是这样，财政分配尤其是这样。关于社会主义的社会总产品分配，马克思在《哥达纲领批判》一文中说，在向劳动者个人分配之前，社会应该扣除：

第一，用来补偿消耗掉的生产资料部分。

第二，用来扩大生产的追加部分。

第三，用来应付不幸事故、自然灾害的后备基金或保险基金。

在上述扣除后的总产品中其他部分是用来作为消费资料的。在把这部分进行个人分配之前，还得从里面扣除：

第一，和生产没有直接关系的一般管理费用。

第二，用来满足共同需要的部分，如学校、保健设施等。

第三，为丧失劳动能力的人等设立的基金。

在进行上述两个层次、六项扣除之后，才是劳动者个人的消费基金。只有在此前提下，才能按照劳动的质量、数量分配给个人。这就是《哥达纲领批判》中所讲的分配原则。在产品经济、计划经济条件下，全社会类似于一个大工厂，财政部是一个总的后勤分配部门，这些社会基金都由财政部门来分配，也就是全社会范围的统收统支，即供给制财政，至于财政部门在哪个环节分配，采取什么形式分配，对个人消费总量都没有什么影响，因为这里遵循的根本原则是，进行六项扣除后剩余的部分才是个人消费基金。因而，对个人而言，并不关心在哪个环节扣除，采取什么形式分配，而只关心扣除后剩余的部分即个人消费部分中个人所得的份额。在上述条件下，过去我们在国民收入分配中，一直采用的是“先扣除，后分配”的顺序，在计划经济条件下，这是一种简捷、有效、顺理成章的分配方法。而在社会主义市场经济条件下，这种分配顺序显然已经行不通。这是因为在市场经济条件下，分配首先是在经济领域进行的经济分配，是商品交换过程中的分配。特别是在多种经济成分和多种分配方式并存的条件下，如果还按“先扣除，后分配”的顺序进行，不仅无法操作，而且越来越脱离经济活动的实际，违背市场经济的交换法则，既不利于经济效率的提高，也有损于经济公平和社会公平的实现，这正是在目前分配领域中出现秩序混乱、各种不同形式的“分配不公”现象繁衍的症结所在。因此，分配顺序应该按照市场经济的运行规则转换过来，即变“先扣除，后分配”为“先分配，后征税”，也就是在经济分配的基础上再进行财政分配，这是客观必然的趋势，应成为我们改革分配制度的目标。具体来说，该分配给个人的，先分配给个人，尔后从分配给个人的含税收入中征税。而这又涉及到对我国税制结构现状的客观认识以及今后税制改革如何设计的问题。

当前，我国以流转税和企业所得税为主要税种，这种税制结构比较适应当前的情况，而且在当前和今后相当长的时间内可能仍会维持这样的格局。但从发展趋势来看，随着市场经济的发展，伴随着分配顺序的转换和分配格局的调整，个人所得税势必要上升为主要税种。

由于分配顺序的转换不可避免，因此，财政分配理论、税收理论都要探索如何转变的问题。这个转变既不可能过急过快，但也不能过缓过慢，更不能因循守成。只有财政分配、税收分配顺序进行了转变，大的分配关系理顺了之后，分配关系才能适应生产力发展的要求。

目前社会经济生活中好多扭曲现象是由于分配顺序的不合理所造成的。如果分配顺序能够改变，工资关系、价格关系亦可以随之逐步理顺，国家税基也能渐进扩大，财政状况也会有所好转，财政也有条件在此基础上调节收入水平，体现效率与公平的统一。如果低工资、“先扣后分”的胶着状态改变不了，那么通过分配手段调动积极性、克服平均主义、拉开收入档次、发展第三产业、促进市场经济发展、增强居民的纳税意识等改革目标就难以达到。显然，分配顺序的转换已经势在必行。

通过以上分析，可以看出，要适应市场经济运行的要求，在分配问题上，至少要解决三个问题，就是经济分配、财政分配和信用分配三种分配性质的划分问题；按资分配、按劳分配，按需分配三种分配原则的调整问题；“先扣除，后分配”和“先分配，后征税”两种分配顺序的转换问题。只有将大的分配格局调整清楚了，作为分配枢纽的一个主要部分——财政分配才能够适应市场经济的要求，纳入市场经济的运行轨道。

二是从财政理论入手。目前财政理论中值得探讨的问题很多，我认为最关键的问题有以下几个。

（一）加强综合财政管理问题。

马克思的社会总产品分配理论，是我们进行分配，尤其是进行财政分配的理论基础。财政分配，必须着眼于全社会的总财力来合理地调节地区、部门、产业、企业和个人的收入，优化资源配置，绝不能就财政论财政。但是，加强综合财政管理并不等于把综合财政同国家财政混同。应该看到，综合财政同国家财政是不同的经济范畴，不是同一的经济范畴。只有把综合财政同国家财政的性质区别清楚，我们才能有针对性地强化财政职能。

（二）摒弃统收统支的供给制财政观点问题。

（三）正确地处理公共财政与建设财政的关系问题。

我国财政，实际上是由公共财政和国有经济两部分组成。财政部门实际上具有四个方面的职能：宏观调控职能、社会管理职能、国有资产所有者职能、债权债务人职能。财政部门职能转变的实质是只搞公共财政，还是也搞国有经济。市场经济条件下的公共财政，是在市场失灵的领域发挥作用的，它要解决的是通过市场解决不了的问题。换句话说，凡是通过市场交易能够解决的问题，没有必要通过财政解决。这也是西方国家把财政叫“公共财政”的原因。

公共财政的任务是：（1）保证国家机器正常运转和国防建设（军政费用）的资金需要；（2）社会基础设施和公用事业建设的资金需要；（3）社会性的共同需要，如教育、卫生、科研、文化等；（4）社会保障需要；（5）国家的战略储备和经济后备；（6）政策性补贴；（7）援外支出。

资金来源主要靠税收，也可适度地以债务收入来补充税收的不足。

国有经济部分包括：（1）垄断性的行业，如煤炭、石油、电力、铁路、航空等。这些行业在一定时期内要保持一定比例的计划调节，盈利性较差。（2）一部分投资需要多、建设周期长、资金回收慢、盈利少的竞争性项目，非国有部门无力投资和不愿投资，又确属经济建设所必需的，也要由国家投资，以弥补市场投资的不足。（3）一般的盈利性竞争项目。这些行业国有部门尽可能不搞或少搞。

现在的问题是理论界有人主张：我国在市场经济条件下只搞公共财政，应该把国有经济排除于国家财政之外。另外，也有人认为，我国的国有经济占相当大的比重，它在国家宏观调控中具有重要作用，在整个工作以经济建设为中心的条件下，国有经济应该成为国家财政的重要组成部分，我国的财政应该具有生产建设性特征。我本人倾向于后一种意见。至于对国有经济如何管理，那是另一种性质的问题，不能同财政类型的划分混为一谈。事实上，我国财政如何处理好与国有经济的关系问题，是建设有中国特色的财政理论的重点。目前财政面临的困难，主要导源于国有经济。国有经济既是财源的基础，又在一定程度上成了财政的拖累，必须认真对待。

四

按市场经济的要求来深化财政改革，是摆在我们面前的重要课题。为此，首先必须搞清楚市场对财政改革的要求。

市场经济的基本特征是：产权明晰化，商品普遍化，交易自由化，竞争平等化，调控间接化，管理法制化。这些特征决定了它对财政部门的要求。

市场经济要求政府各部门，尤其是财政税务部门提供以下条件：

1.要有利于比较稳定而宽松的宏观经济环境的形成，避免社会总供给与社会总需求的严重失衡和结构失调。

2.要有利于全国范围内统一的开放性的竞争性市场体系的形成，打破地区或部门的封锁和割据。

3.要有利于企业在市场上平等竞争环境的形成，反对垄断，避免对市场活动主体实行优惠保护和政策歧视。

4.要有利于资源的合理流动和优化配置及优胜劣汰机制的形成，避免保护落后，或者用不正当竞争的方式打击先进。

5.要向市场经济的国际惯例靠拢，以利于扩大开放，加强国际经济合作，更好地吸引外资，促进我国企业积极参与国际市场的竞争。

6.要有利于法制环境的形成和干部、群众法制观念的加强。

7.要加快社会化服务监督体系建立与健全的过程，对国有企业实现由直接管理向间接管理过渡。

8.要有利于最大限度的实现效率与公平的统一。

按照以上要求来衡量我们现行的方针、政策、规章制度、管理办法，就可以找出进一步深化改革的途径。

深化财政改革，应该确定两个目标。一是通过财政改革，促进整个经济改革转向市场经济轨道。这是因为财政是国民经济的综合反映。只有各项改革能够大体配套运行，财政改革才能真正到位。过去财政改革孤军深入，其他改革严重滞后，是形成目前财政困境的重要原因。在这个方面，我们应该争取主动，积极促进，不应被动应付，更不能成为妨碍推进配套改革的阻力。二是财政自身要着力于按市场经济的要求来理顺分配关系，强化财政职能，努力实现财政经济状况的根本好转。这两项目标，前者应放在首位。

目前，促进经济体制模式转换的重点是：

1.推动广义价格改革，适当加快改革步伐。广义价格包括工资、收费、租金、利率、汇率等。只有价格形成机制基本上市场化，国有资源补偿缺位和国有资产收益过低甚至亏损的问题，能够通过价格改革合理解决，财政上每年几百亿元的价格补贴包袱才能卸掉，市场机制才能正常运行。

2.深化国有企业改革，转换企业经营机制。除了少数公用性和垄断性企业外，一切竞争性企业，都应进入市场，平等竞争，充分发挥优胜劣汰机制的作用。企业改革包括政府的社会管理职能与资产所有者职能分离，国有资产的法律所有权（终极所有权）与经济所有权（法人所有权）分离，政（社会目标）企（经济目标）职责分离，所有权与经营权分离，贷款与投资分离（取消“拨改贷”改行资本金制度），税（企业所得税）利（纳税后的利润）分离，政策性补贴与经营性补贴（取消亏损补贴）分离等内容，使企业成为名副其实的独立商品生产者和经营者。企业改革到位以后，破产法即可认真执行，财政上每年500多亿元的企业亏损补贴（还不包括潜亏和在企业内部用盈利产品的利润直接弥补亏损产品的亏损数额）的包袱就可以卸掉，国有企业也能够在市场上同其他各种类型的企业平等竞争。

3.加速社会保障制度的改革。应尽快将医疗、失业、养老等社会保障制度建立健全起来，为企业破产、工人失业、社会安定，构筑最后一道防线。社会保障的资金来源，可以社会统筹，也可以通过征收社会保险税的办法解决。从目前情况看，要想加强社会保障基金管理，通过征收社会保险税的办法，可能更好一些。

关于深化财政改革的基本思路，我们仍然应该坚持1992年7月全国财政工作会议确定的六项改革措施。这些改革措施，基本上是按市场取向改革的要求设计的，没有必要做大的改变，或者另搞一套，但内容和重点应进一步充实、调整。

（一）推行税利分流、税后还贷、税后分利的办法，改善国家同国有企业的分配关系。实行税利分流是为了有利于实现政企职责分开和所有权与经营权分离，使企业成为名副其实的经济实体。国家凭借行政权力向企业收取所得税，各类企业一视同仁；国家凭借财产权力参与国有企业的税后利润分配，实现所有权的收益，这是完全符合市场经济原则和国际惯例的。用税后利润还贷，也是国际上的通行做法，这样做，就可以把国家同国有企业的分配关系理顺，为企业创造自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的条件。针对试点中的困难，可以考虑采取一些更灵活的措施。1.所得税税率适当降低一点，或实行三档税率（33%、24%、15%），只要各类企业和国内外企业，能够大体平衡下来，各方面能够接受，就应该定下来。2.税后还贷要坚决。老贷款的处理，难度较大，可以区别不同情况分别处理，但不能久拖不决。（1）拨改贷部分，可以转为国家投资；（2）投资失败，确实没有还贷能力的，由银行用呆帐准备金核销一部分；（3）通过减免两金等优惠政策，在两、三年内能够税后还清的，可以税后还，不留税前还贷的口子；（4）短期内无力税后还贷的，对企业可把贷款转为国家投资，对银行转为特种国债，协商计息，财政负责归还。3.税后分利，对非股份制企业，可以先普遍征收6%的资金占用费，无力交纳的。暂时挂欠，而后70%左右的企业五年内不再上交税后利润，由企业自己留用。其余30%左右的企业，再分别情况处理。长线的或剩余利润过多的企业，国家可以适当抽取一部分多余利润；短线的或资金短缺的企业，国家可以注入资金，追加投资。这样做，既有利于“解放”大多数，缓解企业的困难，又有利于合理地体现产业政策的要求。4.企业的税后利润属于资产收益，资金占用费和多余利润的收取和再投入，应由国有资产管理部门负责组织，近期内财政上不在这方面打主意，在复式预算的建设（资本）预算部分，可以分别列收列支，如实反映。

（二）改革完善税制。税制改革的基本任务是要在保证完成财政收入任务的同时，建立有利于企业平等竞争的税收环境。目前由于企业平等竞争的外部条件还没有完全形成，企业利润水平苦乐不均的现象比较严重。由于价格体系不合理，企业技术装备和资金拥有量不同，企业所处的地理位置、交通运输条件、离原料产地和销售市场的远近及协作条件不同，对企业的成本和利润都有较大的影响，所有这些，都属于外部因素，同企业经营得好坏没有关系，因此造成的对企业利润的影响，应该通过适当的措施加以消除。税制改革，首先应该着眼于企业平等竞争环境的形成。目前应根据国家产业政策和消费政策的要求，适当调整某些行业的流转税率，逐步扩大增值税的征收范围，少数产品再征收一道产品税（或消费税），进行双重调节。对“三资”企业的工商统一税要按现行流转税制征税。要统一国内不同所有制企业的所得税税率，进一步再统一内外资企业的所得税税率。将目前对国内居民征收的个人收入调节税和对外国人征收的个人所得税，合并为统一的个人所得税。同时，要扩大资源税和耕地占用税的征收范围，调整农业税负担。值得注意的问题是：1.在税制改革的指导思想上，首先应该明确两点。一是税收调节经济的作用，在计划经济条件下和在市场经济条件下是不同的。税收要适应市场经济的要求，重在实现税负公平化、政策中性化、征管法制化。这样才有利于企业在市场上平等竞争条件的形成。二是税制改革要考虑到国民收入分配顺序由“先扣除，后分配”向“先分配，后征税”转变的必然性，预计到个人所得税将逐步成为主体税种这一前景。目前的改革，应瞻前顾后，既要有利于促进这一分配顺序的转化，又要避免为进一步的改革设置障碍。2.整顿减免、优惠，建立税式支出预算管理制度，应该提到议事日程上来。过多过滥的税收优惠，必然带来保护落后、打击先进的不良后果，不符合平等竞争的要求，也减少了国家的大量收入。应通过税式支出预算，进行总额控制，逐步把税式支出压缩到合理的水平。3.尽快完善地方税体系。通过资源税、财产税、城镇维护建设税、社会保险税和教育税的征收，增加地方税收入，完善地方税体系。4.实行税政管理与征收管理分离的办法和征收与减免分离的办法，使税务部门能够集中精力，按照税法，做到应收尽收。5.实行中央税与地方税分管的办法。除了全国统一的地方税种以外，地方税的立法权，应该归地方。税收征管，应该机构分设。

（三）实行以分税制为基础的分级财政管理体制，理顺中央与地方的分配关系，要按照中央与地方的事权分工和调动两个积极性的原则，重新划分中央财政、地方财政的固定收入和共享收入，核定支出基数，合理确定上解和补助数额。分税制的实质，是由按隶属关系实行财政包干的行政性分权体制转为按国际上通行的分税制办法来处理中央与地方的财政关系，主要目的是为了促进全国统一市场的形成和市场机制的顺利运行。现在实行的财政包干体制在调动地方增收节支、平衡预算的积极性的同时，也强化了各级政府对所属企业的行政干预，不利于搞活企业；助长了市场割据和地区封锁，导致各种争夺原料封锁市场的“大战”不断；地方追求自成体系的意识增强，基本建设战线越拉越长，重复引进，重复布点、重复建设，“小而全”、“同构化”、“轻型化”的倾向越来越严重。这种状况不利于按照商品经济原则在全国范围内优化资源配置，必然影响宏观经济效益的提高。不切断企业的行政隶属关系及其同财政收入的联系，势必影响全国统一市场的形成，不利于公平竞争。所以应该借鉴世界上搞市场经济国家的通行做法，实行以分税制为基础的分级财政体制。但是，实行规范化的分税制必须具备一定的条件。主要是：1.明确事权划分；2.打破按企业隶属关系划分收入的格局；3.实行科学的收支基数因素核定法；4.有比较完善的地方税体系；5.实行中央税与地方税分管分征的办法。目标在于使中央与地方的财政分配关系合理化、合法化、公开化。目前，以上条件还不具备，扩大试点范围没有多大实际意义。最好是组织一个班子，借鉴澳大利亚的经验，着手研究制定按因素核定收支基数的科学方法，为实行规范化的分税制改革作好准备。

（四）实行复式预算制度。实行复式预算的着眼点，不在于算账方法的改变，也不在能否解决当前的财政困难，而应从理顺分配关系、强化财政管理职能的角度来认识。财政部门实际上具有的社会管理职能、宏观调控职能、国有资产所有者代表职能和债权债务人的职能，应适当分离，不应该混在一起，以利发挥分工效能。同时，也不能忽视分工基础上的结合，以维护国家预算的统一性、完整性，并发挥协作效能。复式预算就是各种财政职能既分工又结合的比较有效的体现形式。我们应该利用实行复式预算的有利时机，分离并强化各项财政职能。宏观调控职能，主要通过复式预算的安排和执行来体现。它是国家财政与宏观经济和微观经济的联结点，既关系到宏观经济的总量和结构的合理与否，也关系对企业和个人收入的调节程度。经常性收支是社会管理职能的体现，一定要实行规范化、法制化的严格管理，不能再继续软化。建设性预算（按西方口径是资本预算），是国有资产管理者职能和债权债务人职能的体现，应强调其经营性和效益性，允许适当灵活。实践证明，经济活动搞死了是灾难，国家财政的经常性收支搞活了也是灾难，如果把两种职能混在一起，必然带来整体职能的弱化。

对财政平衡政策，应该重新认识。我们历来坚持的“当年收支平衡略有结余”的方针，是计划经济条件下的财政平衡原则，这在道理上讲得通，实践上也行得通。在市场经济条件下，财政平衡是在市场均衡基础上进行的调节性平衡，它应该纳入社会总供给和总需求平衡的轨道通盘考虑，作为弥补总供需平衡缺口的砝码来运用。我国传统的赤字计算口径，也应该按国际上的通行办法来调整，把债务不是作为收入，而是作为弥补赤字的手段处理。要尽量避免赤字“货币化”，以免因赤字发行引致通货膨胀。财财赤字债务化，在一般条件下，是社会购买力的结构性调整，只要规模适当，没有什么危害，应该成为一定时期内财政平衡的政策目标，而且将呈现扩大化、长期化、合法化、公开化趋势。关键在于债务结构和规模的合理化和债务使用的效益化。

在分级财政体制确立以后，也应有控制地允许地方政府经过批准适当举债。

在实行复式预算的同时，应加强预算外资金和各项基金的管理，应当纳入预算的收支都要纳入预算管理，以维护预算的统一性和完整性。国家的汇总预算应该是各级人民代表大会通过的合法预算的加总，而不应由中央财政部门代编地方预算。各级预算的收支内容，不必强求一致。各地在执行统一的预算管理办法、预算科目和汇总项目，不妨碍政策统一和中央汇总的前提下，应该允许增列若干适合地方需要的项目，如乡自筹等，以利各级地方预算的完整。

（五）推进国有资产管理体制和投资体制改革。国有资产管理是财政管理工作的有机组成部分。应根据政企分开和政府部门的社会管理者职能与国有资产所有者代表职能分开的原则，强化对国有资产的专职管理。要结合税利分流、投资体制和企业管理制度的改革，逐步建立从国家资本金投入、保全、流动、增值到企业税后利润分配和再投入全过程管理制度。要改革预算内基本建设投资管理体制和流动资金供应体制。对经营性投资，要改变现行的“拨改贷”办法，建立包括固定资产和流动资金在内的注册资本金制度。改全额投资为限额投资，按企业的特点和面向社会筹资的难易程度，确定国家的投资比例，使国家有限的资金，尽可能扩大投资覆盖面，在引导投资方向方面发挥更大的作用。同时，把目前国家对国有企业承担无限责任、长期进行亏损补贴的办法，改为只承担投入的资本金范围内的有限责任，停止企业亏损补贴，直到企业破产为止。对因执行国家政策和计划而受损失的企业，另按单行办法给予政策性补偿，列经常性支出。非经营性投资改为财政拨款。对经营性企业的考核，增加注册资本金利润率指标。

（六）优化支出结构，加强支出管理。优化支出结构的着眼点，一是要改变国家财政大包大揽的供给制财政现状，把凡是应该按市场化原则处理的一些补贴性、福利性的开支，逐步转为按等价交换的原则处理。要通过价格改革、住房制度改革和工资改革，逐步促其实现；二是按照企业的社会性目标和盈利性目标逐步分离的原则，把一些应该由政府按照社会化原则处理的开支，由企业支出中逐步分离出来，交由政府的专职部门管理，使经营性企业逐步改为以追求经济效益最大化为主要目标，改变企业办社会的现象。如医院、托儿所、幼儿园等等，应通过发展第三产业，扩大社会化服务来解决；失业、养老保险等等，应改为由社会统筹；坚决制止乱摊派、乱罚款、乱收费，为企业转换经营机制创造必要条件。三是对那些有条件的事业单位，要促进他们按政策积极组织收入，逐步由全额预算管理向差额预算管理过渡，从差额预算管理向自收自支过渡。四是结合转变政府职能，大力精兵简政，减少多余的机构和人员，紧缩行政事业费开支。五是加强廉政建设，坚决刹住用公款请客、送礼、旅游、发纪念品和滥发奖金、实物、补贴以及滥着装等不正之风，减少各种挥霍性、浪费性的开支。与此同时，要取消那些不必要的列收列支项目，控制和减少事前规定其增长速度和占财政总支出一定比重的项目。只有这样，才能压缩一般性的和不合理的开支，保证农业、科技、教育、基础设施、基础原材料等重点项目支出，并适当增加国防费，逐步加强国防力量。

（七）积极发展财政信用，建立政府长期投融资体系。要适应商品、信用经济和国有资产管理体制、投资体制改革的需要，借鉴日本等国的成熟经验，总结我国发展财政信用的实践经验，打破由银行一家搞信用垄断的传统模式，在多种信用形式并存的格局中，争取财政信用的合法地位，充分发挥财政信用的积极作用。商业性金融和政策性金融分离，是一种客观必然趋势，商品经济越发展，它的必要性和重要性越明显。发展政策性金融，是政府进行宏观调控、弥补市场调节之不足的一种重要手段。只有实行政策性金融同商业性金融分离，才有利于各专业银行实行企业化经营，也才有利于财政职能的充分发挥。应该以原由财政部门领导的建设银行为依托，或者以现有的各级财政信用机构为依托，建立由财政部门领导的政府长期政策性投融资体系，全面发展筹资、融资、投资信用，促进经济发展。邮政储蓄存款和社会保险基金、保险公司基金的结余，应作为财政信用资金的重要来源。必要时，也可规定从专业银行存款中，划出一定比例，按国家的政策要求和指定用途发放（如支援农业、科技开发等）。所有的外债，应由财政部门统管。证券市场，应由财政部门管理或参与管理。

（八）改革财务会计制度，建立健全社会服务监督体系。随着改革开放的逐步深入，现行的基本上是建立在产品经济基础上的财务会计制度，越来越不适应商品经济发展和对外开放的需要。如我们原来的“资金占用=资金来源”的会计平衡准则和划分固定资金、流动资金、专项资金并实行专款专用、专户存储等财务管理方式，是适应国家对企业财务实行直接管理的需要而设置的，既复杂、繁琐，不利于企业自主地灵活地运用各项资金，也造成资金闲置和增加贷款并存的现象，企业加重了利息负担，银行扩大了贷款规模，还容易形成资产和收益的混淆。这种做法，不能同国际上通用的财务会计准则相衔接，也无法进行准确的比较分析，不利于引进外资，发展国际经济交流。我们应该按照市场经济原则和国际惯例，结合我国情况，改革财务会计制度，制定新的财务会计准则。还要逐步转变财政职能，在减少对企业的直接管理的同时，大力发展会计咨询业，建立和完善会计师事务所和注册会计师制度，逐步形成社会化的财务会计服务监督体系。

江泽民同志在《在中国共产党第十四次全国代表大会上的报告》中指出：“建立和完善社会主义市场经济体制，是一个长期发展的过程，是一项艰巨复杂的社会系统工程。既要做持久的努力，又要有紧迫感；既要坚定方向，又要从实际出发，区别不同情况，积极推进”。他又说：“建立社会主义市场经济体制、涉及到我国经济基础和上层建筑的许多领域，需要一系列相应的体制改革和政策调整，必须抓紧制定总体规划，有计划、有步骤地实施”。财政部门是一个综合性较强的部门，财政改革，涉及各个方面，许多问题都有赖于配套改革能及早取得实质性的进展。我们应该按照江泽民同志的指示精神，从推动整个经济体制的配套改革着眼，抓紧制定总体规划和分步实施计划，把各项改革稳步地推向前进。

（原载《财政研究》1992年第12期）