1992年，各级财政部门认真贯彻党的十四大和邓小平同志南巡重要谈话精神，按照1991年全国农财工作会议提出的各项工作任务和要求，积极探索新时期财政支农和农业财务工作的新路子，开展各项业务工作，为支持农村改革，促进农业和农村经济发展发挥了积极的作用。

一、增加农业投入，加强预算执行的督促检查

较大幅度地增加农业投入，是《中共中央关于加强农业和农村工作的决定》中提出的重要措施。1992年，各级财政部门把增加农业投入作为当年的主要工作来抓。全国财政支援农村生产和农林水利气象等各项事业费支出269.04亿元，比1991年增加了25.49亿元，增长10.5%，增长幅度比1991年高出0.7个百分点。为了较好地完成支出预算，各级财政部门采取了以下措施：

（一）坚持逐月分析支农支出的预算执行情况。通过预算执行情况分析，对抓紧落实支出预算的好办法、好经验，及时予以推广，对预算执行中出现的问题，及时查找原因，提出对策。特别是对一些支农支出进度较慢的地区，则派人深入实际，与有关部门探讨切实可行的对策，督促各地加快支农支出的进度。

（二）及时拨付农业发展专项资金。1992年，中央财政对已定的农业综合开发项目都及时办理拨款手续，到6月底，中央级农业发展专项资金支出已达6.98亿元，基本完成了中央预算拨款任务。由于中央财政拨付进度加快，推动了地方各级财政部门对农业发展专项资金的拨付。截至11月底，全国农业发展专项资金支出达35.1亿元，比1991年同期增长10.99%，保证了农业综合开发工作按计划进行。

（三）抓紧落实发展粮食生产专项资金。1991年部分地区发展粮食生产专项资金支出进度较慢，年终结转的数额较大。1992年中央财政抓紧发展粮食生产专项资金的拨款，地方各级财政也积极落实配套资金，使这项资金拨付使用进度加快。截至11月底，这项资金支出达8.31亿元，比1991年同期增长82.93%，较好地支持了粮食生产的发展。

（四）积极支持抗旱救灾。1992年全国大部分夏粮主产省持续干旱，各级财政部门积极筹集资金，安排经费，支持抗旱救灾。第一季度，中央财政安排抗旱经费4500万元，比1991年同期增加3500万元；1992年安排全国小型农田水利费1.44亿元，到11月底，这项支出达到29.68亿元，有力地支持了抗旱救灾。此外，1992年各级财政部门还集中一部分资金重点支持乡镇企业和农业社会化服务体系建设。其中，全国财政预算内用于乡镇企业的资金为17.65亿元，比1991年增长28.10%；回收再放的财政支农周转金约40亿元，也用于支持乡镇企业。

二、开展支持产粮大县财源建设试点

粮食是一种关系国计民生的重要战略物资。然而，由于种种原因，产粮大县往往是财政穷县，粮食成为产粮地区财政的沉重包袱，影响了地方政府进一步发展粮食生产的积极性。为了稳定地发展粮食生产，扭转“产粮大县财政穷县”的状况，财政部从1990年开始，选定13个粮食产量高、对国家贡献大的县（市），进行产粮大县财源建设试点；1991年全国农业财务工作会议上又提出，从1992年开始在全国范围内开展财政支持产粮大县财源建设试点。

财政部选定的13个县（市）是黑龙江省的双城市，辽宁省的昌图县，吉林省的扶余市、榆树市、公主岭市，河南省的太康县、邓州市，安徽省的濉溪县、来安县，江西省的奉新县、吉水县和四川省的仁寿县、泸县。中央财政每年向每个试点县（市）投入支农周转金200万元，省级和县级财政分别对等投入相同数量的资金，连续投放二年。这些资金，主要用于支持乡镇企业的建设和技改，用于发展优质高效农业。这13个县（市）的试点工作已经取得明显成效。一是转化了大量的剩余粮食。据双城、公主岭、奉新、扶余、太康、来安、濉溪等7个试点县（市）的统计，利用试点资金支持粮食深加工项目115个，转化粮食65万吨，提高了粮食的附加值。二是发展了乡镇企业。13个试点县（市）把80%以上的试点资金投入乡镇企业建设，累计新建和改造乡镇企业107家，这些企业已经或正在成为县级财政收入的稳定来源。三是增加了财政收入。1992年，13个产粮大县财政收入平均达到6021万元，比试点前增长36%。四是增加了农民收入。江西省奉新县根据当地资源优势，利用试点资金240万元发展竹编工艺，产品行销国内外，仅此一项，农民获得收入1.35亿元，人均500元；吉水县支持农民种桑养蚕，走多种经营的路子，1992年全县经济作物产值达1870万元，农民人均纯收入810元，分别比试点前增长1.1倍和50%。1992年各省、自治区、直辖市财政部门支持产粮大县财源建设试点工作已在近百个县展开，试点工作进展顺利。

三、开展支持农业社会化服务体系建设试点

1992年各级财政部门根据国务院关于加强农业社会化服务体系建设的通知精神和1991年全国农业财务工作会议的部署，在全国80多个县（市）、200多个乡（镇）和500多个行政村进行了支持农业社会化服务体系建设的试点。

（一）因地制宜地选择支持重点。试点地区根据各自的自然条件、生产结构、经济发展水平以及农民对农业社会化服务的需要，因地制宜地确定了支持的重点。归纳起来，一是支持县、乡两级服务组织完善基础设施和服务手段，发挥原有农技推广服务组织的主导作用。如河南省邓州市财政投入资金100多万元，支持市植保站购置喷雾机具，组建植保服务公司，成立病虫害机防大队8个，10天内就可以为全市150多万亩小麦进行一次统一防治。二是支持县、乡两级农口事业单位围绕服务办实体，办好实体促服务。如山东省寿光县财政部门支持农口事业单位兴办服务实体296个，其中围绕农牧业生产的103个，蔬菜生产的107个。仅农业系统兴办的实体，每年就可为农业生产提供化肥6.3万吨，购销农产品6200吨，有效地弥补了该地区供销主渠道的不足。三是支持村级服务组织发挥其在农业生产环节上提供服务的主体地位作用。如山东省诸城市财政部门以邱家吉村为试点，投放资金120万元扶持该村购买小麦播种机、拖拉机、收割机等农机具，帮助建立起种子库、农机库等配套服务设施，使该村1560亩耕地全部实行了统一耕种、统一供种、统一浇水、统一农作物布局、统一植保的“五个统一”服务。四是支持产供销一体化、贸工农相结合的服务组织建设。如河南省新郑县财政部门围绕植桑养蚕支柱产业，投资60万元支持成立以县农业局丝绸公司为龙头的服务体系，到1992年底全县种桑1.1万亩、养蚕1.43万张、产茧8000担，产值达1000多万元，蚕农直接经济收入360万元。五是大部分试点地区在抓好产前、产中服务的同时，支持产后服务环节的延伸扩展。如帮助试点县（市）购置农副产品收购贮藏设备、设施，建立农副产品批发市场等，取得了很好的效果。

（二）多渠道筹措资金，增加社会化服务体系建设的投入。各级财政部门为确保试点工作的顺利开展，不仅增加了财政资金投入，还积极参与试点地区的资金筹措。据不完全统计，1992年全国财政部门投入试点地区的资金累计达2.6亿多元，其中中央财政投入4000万元。在筹资过程中，各地坚持了财政拨一点、银行贷一点、单位拿一点、乡村和群众自筹一点的办法，加大了对试点地区的资金投入量，较好地解决了试点中资金短缺的困难。

（三）试点工作取得成效。一是在试点地区各具特色的农业社会化服务网络已初步形成。如湖南省宁乡县经过试点，全县县、乡（镇）各类服务组织已达498个，其中综合性服务组织140个，形成了一个能为农业提供产前、产中、产后各种服务的网络。河南省临颖县在财政部门支持下，先后建立起由县农口和涉农部门牵头或参与的9个服务体系，推动了全县农村经济的发展。山东省蓬莱市建立各类生产服务组织，农业机械化有了很大进展，全市机耕面积占60%，机收面积占45%，脱粒全面实现机械化，农田有效灌溉面积达62%，1992年全市粮食平均亩产达618公斤，在山东同类地区已趋前列。二是增加了农民收入。试点地区农村经济的发展，农民普遍受益，收入明显提高。如湖南省湘潭和宁乡两县农民纯收入1992年分别比1991年增加了35元、75元，其中试点乡农民纯收入则分别增加了60元和94元。

四、开展发展粮食生产专项资金项目管理试点

按照1991年全国农业财务工作会议关于建立支农资金管理效益机制的要求，1992年各级财政部门开展了支农资金特别是发展粮食生产专项资金项目管理的试点。试点工作在中央和省、自治区、直辖市多层次展开。中央财政确定江西全省，山东荷泽地区，大连庄河市为全国的试点单位。全国除西藏外，各省、自治区、直辖市都确定1—3个试点县。初步统计，中央和地方共确定试点县110个。各地在试点工作中，进行了以下探索：

（一）以科学的依据指导立项工作。试点工作中，各地都确定了选择项目县、项目区和项目的标准，从而为实现立项科学化、合理化提供了依据。选择项目县的标准是：粮食生产潜力大，能获得最大的边际投入报酬率；政府重视发展粮食生产，群众种粮积极性高，以便于落实配套和筹集自筹资金，财政部门干部素质较高，业务部门协调配合好。选择项目区的标准是：中低产田面积集中，制约粮食生产矛盾突出的连片乡（镇），以便于集中投入，保证建设的时间效益和整体效益。选择项目的标准是：以提高项目区内的粮食综合生产能力为中心目标，在严格控制资金使用范围的前提下，上最需要上的项目。

（二）划分权限，分层次进行评估论证。项目县的评估论证权集中到省、自治区、直辖市，项目县的评估论证报告由地（市）向省（市、区）提交；项目区的评估论证权集中到地（市），评估报告由项目县提交，省、自治区、直辖市只对跨县的大项目区进行评估论证。对项目的评估论证，则按投资数额划分级次。

（三）建立专门帐户，落实配套资金。为了落实配套资金，要求各级财政部门将应配套的资金数额明确写进逐级签订的承包合同中去，并在年初安排预算盘子时，将配套资金列入预算，然后一次转入农财机构开设的粮食专项资金专门帐户，并在各级财政预算说明中单独列述粮食专项资金的安排情况，使粮食专项资金安排做到透明化，避免以往“一女多嫁”等配套资金不落实的现象发生。一些地区还加强了宣传工作，以增强农民群众筹集资金，投工投劳，参加粮食专项资金项目建设的自觉性。

（四）健全和完善管理制度，确保项目建设质量。粮食专项资金项目是以项目区为单位、以农业、水利、农机项目的综合配套建设来进行的。为了提高项目建设质量，建立了四项管理制度。一是分期拨款制度。在建设过程中，先拨付总投资额的80%—90%，项目区和项目建设竣工验收合格后，再拨付10%—20%的资金。如果竣工验收不合格，不但要扣减资金指标，而且责令其返工重建。二是招标制度。凡中标的单位必须与招标单位签订合同，并按投资总额的10%交纳风险金。三是检查验收制度。四是固定资产登记和档案管理制度。

（五）明确分工，充分发挥主管部门的作用。粮食专项资金项目管理是由财政部门牵头的，但是财政部门不能取代主管部门的作用，如立项过程中技术指标的评估论证，项目建设过程中的技术和工程质量监督，竣工验收和效益考核等等重要的管理环节，都离不开主管部门的参与和配合。试点中的经验是一要合理分工，明确责任；二要充分尊重和吸收主管部门的意见，同主管部门密切合作，共同搞好项目管理工作。

各地实行粮食专项资金项目管理的试点，已经取得了一些较为明显的效果。一是投入集中，重点突出，提高了资金使用的规模效益和时间效益。如河南省“八五”前三年确定52个项目县，110个项目区，平均每县2个项目区，使项目区建设做到了“四集中”——投资集中、领导精力集中、施工力量集中、管理措施集中，从而实现了“两快”——施工进展快、项目见效快。二是严格评估论证，项目标图定位，保证专款专用，控制了非生产性支出，基本解决了违纪使用资金的问题。三是项目配套，建一片成一片，提高了粮食综合生产能力。

五、开展财政支农周转金的清理检查

1991年底财政部发出关于在全国范围内开展财政支农周转金清理检查的通知，要求各级财政部门对1981年至1991年11年间的财政支农周转金的发放、使用、回收、效益等情况进行为期一年的全面、系统的清理检查。通知发出后，各级财政部门十分重视，采取了一系列有效措施贯彻执行。一是领导亲自挂帅。各省、区、市财政厅（局）大都成立了由主管厅（局）长挂帅的清理检查领导小组。辽宁、浙江、河南、沈阳、重庆、甘肃等地的农财机构还和财政监察机构密切配合、齐抓共管。二是层层动员。各地以会议、文件或培训等多种形式把清查工作布置落实到乡一级财政部门。浙江省的许多地方还利用有线广播、幻灯片、黑板报等宣传财政支农周转金清理检查的目的和意义，创造了良好的舆论环境。三是先自查后抽查。全国自查面大体为100%，抽查面为25—30%。

根据清查结果，截至1991年底，全国累计拥有财政支农周转金基金100多亿元，其中大部分属于省、地、县三级，中央级只有1.73亿元，乡级9.11亿元，呈两头小、中间大的状况。11年来，这些资金以支持农业生产，发展农村经济为宗旨，采取又发放、又回收，滚动使用的办法，累计投放额达477.2亿元。其中，投放农村集体经济组织328.1亿元，占投放总额的69%；投放国有农垦、畜牧、水产等农业企业71.8亿元，占投放总额的15%；投放国有农业、畜牧、林业、水利、水产等农业事业68.1亿元，占投放总额的14%；投放联营单位9.2亿元，占投放总额的2%。累计扶持项目466万个，其中，粮棉油等种植业项目371万个，占扶持项目总数的80%；乡镇企业项目43万个，占扶持总数的9%；猪鱼禽等养殖业项目52万个，占扶持项目总数的11%。被扶持项目累计实现总收入2466.28亿元，上缴国家税金161.9亿元。初步汇总，全国财政支农周转金回收率平均达76%，其中，上海、浙江、河南、江西等省、市，回收率在90%以上。支农周转金滚动使用，已经成为支持农业生产和农村经济发展的一项很重要的资金力量。但在财政支农周转金使用管理中也存在一些问题。一是借“人情钱”、“关系钱”，对项目论证不充分，立项不准的现象还比较严重。11年来，各年度累计到期末回收的财政支农周转金为41.6亿元，属于立项失误造成的8.6亿元，占未回收总额的21%；属于经营管理不善造成的13.4亿元，占未回收总额的32%；属于遭受毁灭性灾害造成的8.1亿元，占未回收总额的19%；属于无法落实债务人造成的10.2亿元，占未回收总额的24%；属于其他方面原因的1.4亿元，占未回收总额的4%。这些资金有些仍可设法回收，有些则形成沉淀，确实无法收回。主要是1985年以前沉淀的资金比较多，1985年以后沉淀率只占5%。二是东西部地区发展不平衡。周转金基金，东部地区占全国总数的43%，西部地区占全国总数的23%；回收率，东部地区为82%，西部地区为63%。三是中央一级周转金基金占全国总数的比例只有1%左右，宏观调控乏力。

针对部分财政支农周转金发生沉淀的情况，财政部制发了《关于财政支农周转金挂帐范围的规定》，强调对沉淀资金要认真分析，查清原因，从严掌握，分类处理。并规定，允许挂帐的支农周转金，原则上仅限于1983年（含1983年）以前借出的部分，个别地区可以宽限到1985年；1985年以后借出的部分一律不允许挂帐。对于遭受特大自然灾害，造成不可挽救的损失而确实无法回收的和因农村经济体制改革，债务人无法落实，从而无法回收的支农周转金，也允许作为挂帐处理。同时明确了支农周转金挂帐的审批权限，规定了挂帐后的财务处理办法。

为了保证国家财产的安全、完整，使支农周转金的管理走向法制化的轨道，在最高人民法院的支持下，财政部制发了《关于财政支农周转金借款合同管理的规定》。各省、自治区、直辖市也相应制定了加强管理的实施细则。如浙江省财政厅建立了财政支农周转金管理的“两公开一监督”制度，其内容包括公开办事、集体讨论、内部制约、结果公开、效益反馈等，提高了财政支农周转金投放的透明度，有效地杜绝了资金使用过程中的违纪行为。

六、深化农口企业财务制度改革

（一）1992年初，财政部按照中央精神，根据农口企业的具体特点，参照国务院关于搞好大中型企业的政策措施，制定了《关于进一步搞好国营农口企业几项财务规定》。要求继续完善财务包干办法，在核定“八五”期间后三年财务《规定》包干指标时，对有上缴财政利润任务的企业，上缴的利润指标要有所增加；对有亏损补贴的企业，亏损补贴要相应有所减少。要切实加强企业财务管理工作，挖掘潜力，积极处理超亏挂帐和超支挂帐。同时，对企业折旧、流动资金及技术开发费等的管理，提出了更加切合实际的政策措施，为农口企业的发展提供了较为宽松的环境。之后，财政部又派出干部就农口企业减少亏损、提高经济效益等问题，到海南、新疆、黑龙江等垦区进行了系统的调查，针对企业如何走向市场，转换经营机制，提高经济效益等提出了建设性的意见。

（二）制定新的《农业企业财务制度》、《农业企业会计制度》。为配合《企业财务通则》、《企业会计准则》的出台实施，财政部会同农业部并邀请三个直属垦区的财务处长及有关专家，研究制定了新的《农业企业财务制度》和《农业企业会计制度》，于1992年12月31日发布。这一制度的出台，将推动农口企业的财务会计工作走向规范化。

（三）农口企业逐步建立企业、社会、国家共同承担风险的保险机制。1992年，财政部在新疆、广东垦区农业保险试点的基础上，为筹建中国农业企业保险公司做了大量的准备工作。

此外，为了加强森工企业内部经济核算，提高经济效益，财政部门与林业部门配合，继1991年在东北、内蒙古国有林区9个林业局进行林价试点后，1992年又在吉林省森工企业全行业推行内部林价制度，初步理顺了营林与采伐的关系，改变了传统的森林无价、采伐无偿的做法，强化了森林资源的经营管理，提高了营林资金的使用效果，森林资源采伐利用水平有了明显的提高。

七、大力开展课题研究

1992年，财政部组织力量，开展了“我国农业资金积累投入机制”的课题研究。在这个专题研究中，探讨了我国农业资金积累投入机制的运行状况。从未来农业的产业地位、现代农业成长对资金投入的要求，市场经济改革对农业资金积累投入产生的影响入手，提出了我国未来农业资金积累投入机制的目标模式，并且提出了转换农业资金积累机制的基本思路，即农业积累投入活动尽可能地由政府主体转向非政府主体去做。政府只作为调节性的投入主体，主要对市场调节不能有效发挥作用或靠市场调节成本太高的方面进行投入，以对其他主体的投入行为施加有效的调控，保证各投入主体行为与农业发展对资金需求的基本适应。研究报告提出的政策性建议包括五个方面：第一，对农户农业积累投入活动予以保护；第二，创造企业性投入主体增加农业投入的条件；第三，加速培育农村资金市场，制定特殊的农业信贷政策；第四，进一步增强农村集体的积累投入功能；第五，逐步改进政府的农业投入行为，适时调整工农业资金分配关系。

（财政部农业财务司供稿，褚利民、张岩松、吴文智执笔）