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摘要:
一年来,财政科学研究所在组织财经理论研究方面,取得了重大的进展,进一步推动了财政学学科体系的创新和发展,主要研究的问题有:
一、关于社会主义财政职能作用的再认识问题
针对近几年来财政职能被肢解、宏观调控作用弱化的状况,如何正确认识社会主义有计划商品经济条件下财政职能作用问题,便成为一个需要进一步深入研究的重大理论与实践问题。财政科学研究所就这一问题多次召开会议进行专题研究。
(一)如何认识并发挥有计划商品经济条件下财政职能作用。有的同志认为,发展有计划的商品经济,要自觉运用价值规律和发挥市场调节的作用,就要不断缩小国家管理和计划调节的作用,特别要大力压缩国家财政分配规模和宏观调节及管理监督的能力。大多数同志认为,必须从综合管理社会财力的角度来认识有计划商品经济条件下的财政职能作用。财政是国家实现政治职能和经济职能的重要工具,是有计划地实行社会总产品和国民收入分配,执行必要的社会扣除,形成社会再生产三大基金,合理组织和分配社会财力,制约社会总供求平衡,调节各方面经济关系和国民经济重大比例关系的经济手段。财政的职能作用同国家的政治、经济权威是紧密联系在一起的,因此,必须...
一年来,财政科学研究所在组织财经理论研究方面,取得了重大的进展,进一步推动了财政学学科体系的创新和发展,主要研究的问题有:
一、关于社会主义财政职能作用的再认识问题
针对近几年来财政职能被肢解、宏观调控作用弱化的状况,如何正确认识社会主义有计划商品经济条件下财政职能作用问题,便成为一个需要进一步深入研究的重大理论与实践问题。财政科学研究所就这一问题多次召开会议进行专题研究。
(一)如何认识并发挥有计划商品经济条件下财政职能作用。有的同志认为,发展有计划的商品经济,要自觉运用价值规律和发挥市场调节的作用,就要不断缩小国家管理和计划调节的作用,特别要大力压缩国家财政分配规模和宏观调节及管理监督的能力。大多数同志认为,必须从综合管理社会财力的角度来认识有计划商品经济条件下的财政职能作用。财政是国家实现政治职能和经济职能的重要工具,是有计划地实行社会总产品和国民收入分配,执行必要的社会扣除,形成社会再生产三大基金,合理组织和分配社会财力,制约社会总供求平衡,调节各方面经济关系和国民经济重大比例关系的经济手段。财政的职能作用同国家的政治、经济权威是紧密联系在一起的,因此,必须从理论上到实际工作中,确立财政是国家管理分配的综合部门的观念。财政是从财力分配的角度来实现国家职能的。在有计划商品经济条件下,有计划地组织社会财力分配是实现计划经济与市场调节相结合的关键。社会总供给和社会总需求平衡的有效控制,有赖于一个强有力的财政,产业结构的调整及其合理化,很大程度上取决于财政职能的强弱。此外,财政政策和货币政策是政府调控经济的两大基本手段,要提高调控的整体效应,也必须加强财政职能。因此,在改革开放步伐加快、市场作用增强的新形势下,必须健全和强化财政的宏观分配、调节和管理监督职能。国家财政要参与国民生产总值分配的全过程,组织和引导好社会财力的综合平衡,加强对经济和财政运行的管理和监督,综合运用财政税收杠杆,形成直接调控和间接调控有机结合的财政调控体系。
(二)怎样认识社会主义财政的生产建设性。有人认为,随着改革深化,特别是商品经济的发展,财政应该退出社会再生产领域,成为“吃饭财政”。大多数同志认为,具有生产建设的功能仍是社会主义财政的重要特征之一。从国际比较来看,发达国家和发展中国家的财政也都不同程度地具有建设性。虽然投资主体多元化符合有计划商品经济的必然趋势,这并不意味着要财政退出生产建设领域。在新的投资格局下,全部固定资产投资中,财政投资尽管在数量上不居优势,但仍发挥着重要作用。其一,对平衡社会总供求,稳定宏观经济起“最后的砝码”作用;其二,在社会基础设施严重短缺的条件下,它的资金投向,对调节国民经济结构有着特别意义。这就决定了社会主义财政是“吃饭财政”与“建设财政”相互统一的财政,财政的生产建设功能非但不能削弱,反而要加强。
二、关于理顺国家与企业的分配关系,搞活国营大中型企业问题
如何正确处理国家与企业的分配关系,增强国营大中型企业的活力,一直是个理论研究的热点。财政科学研究所多次召开会议进行讨论,并多次组成调查小组深入实际调查研究。
(一)国营企业不活与财政的关系。正确处理国家与国营企业的分配关系是搞好国营企业的重要条件。一些同志认为,造成目前国营企业缺乏活力的原因主要是由于近年来国家财政增加的税费太多,使国营企业负担过重所致,为改善企业状况,国家财政有必要进一步减税让利。多数同志则认为,改革以来,国家财政为深化改革、搞好国营企业提供了巨大财力。判断企业财政负担是否过重,要严格区分名义财政负担和实际财政负担、财政性负担和非财政性负担两种情况。事实是:国营企业的实际财政负担是逐年下降的。国营企业负担过重,主要重在非财政负担上,把国营企业困难归咎于国家财政多拿了的说法是没有事实根据的。国营企业缺乏活力效益不高的主要原因在于企业经营机制不健全,企业外部环境以及宏观调控体系不完善所致。在国营企业经营机制不完善的情况下,一味强调国家财政减税让利,“放水养鱼”,不可能解决国营企业分配行为短期化而造成的资金短缺。要搞好国营大中型企业,关键是转移企业改革战略的重心,从一味放权让利转移到塑造和健全企业经营机制上来。
(二)完善企业承包经营责任制和实行“税利分流、税后还贷、税后承包”问题。有人认为,推行承包制透明度高,利益激励机制直接,基数有灵活性,给企业注入了活力,是符合我国国情的一种经营管理和分配形式,是企业改革应该坚持的方向。多数同志不同意这种看法。认为,承包制是在特定条件下的一种过渡性选择,并不是改革方向。改革方向是实行“税利分流”。税利分流具有承包制所不具备的许多优点,它是实现马克思社会必要扣除理论的较好形式,它兼顾了国家和企业两者的利益,有利于促进生产的发展和经济关系的协调,做到在生产发展的基础上,企业多得、国家多收;有利于矫正现行财政运行机制存在的缺陷,使之富有弹性,做到国家财政收入同企业的收入同步升降,“水涨船高”,从而建立起国家与企业“同甘共苦”的新机制;它还有利于促进政企职责分开,实现所有权和经营权的适当分离和国家的政治权力和财产权力的分离,既能克服企业承包制包死国家一头的弊端,又能够使不同性质的企业在同一起跑线上展开竞争。所以,税利分流是正确处理国家与企业分配关系的好形式,是深化改革的方向。
(三)国营企业自负盈亏问题。有人认为,在深化企业改革中,应当继续放权让利,使企业真正实现自负盈亏,自我积累、自我发展。多数人认为,在有计划的商品经济条件下,国营企业只能是相对独立的商品生产者,所谓自负盈亏,是相对过去由国家统收统支、统负盈亏而言的。实际上企业只能承担有限的盈亏责任。与其要求企业普遍实现自负盈亏,莫如实事求是地确定企业的盈亏责任,实行盈亏责任制。
(四)确保经济补偿问题。针对改革以来经济生活中出现的“吃老本”的严重问题,人们提出,应按照商品经济的要求,实行国有资源、国有资产和国有资金的有偿使用和有偿转让制度,对一切在生产过程中耗费的自然资源,对企业占用的国有资产和国有资金,要收取占用费,以便从根本上保证国有资源和国有资产的及时、足额补偿。
三、关于理顺中央与地方的分配关系,实行分税制问题
中央与地方的分配关系是财政管理体制的重要内容,是关系中央、地方财力、财权以及宏观经济平衡的大问题。对于这个问题,一些同志认为,实行财政包干体制是改革开放十多年来经过几次改进形成的,尽管有其不足的地方,需要进一步完善,但其总的实行效果是好的,应当坚持下去。有的同志认为,就我国目前的政治体制、经济体制和生产力发展现状看,分税制在我国并不是一个理想的分级财政形式,在我国推行分税制将遇到难以跨越的五大障碍。即:各级政府的职能与事权难以明确,因而各级政府的财政财力及其财政支出范围难以确定;产权各级政府分级所有是制约我国实行分税的决定性因素;不具备实行分税制所需的合理的价格体系;现行的税收制度不利于实行分税制;地区经济发展的不平衡及其当前财政的现状不利于实行分税制。因此,尽管分税制确实比其他分级财政形式在处理中央与地方,集权与分权关系方面具有很多优越性,但我国并未具备实行分税制必备的前提条件。多数同志则认为,财政大包干体制虽然有其优点,但它也有很多弊端。这主要表现在:一是改革不配套,各级政府的事权和财权仍不够清晰,“条条”与“块块”之间也出现一些新的矛盾;二是一定程度上强化了地方利益机制,助长了地方保护主义和重复建设,不利于产业结构的调整和统一市场的形成;三是财力分散,中央收入增长缓慢,降低了中央财政收入比重,削弱了中央的宏观调控能力;四是体制包干办法本身也不够规范。因此,应当尽快改变这一体制,积极创造条件,向分税制过渡。
主张向分税制过渡的同志认为,实行分税制有如下好处:中央与地方实行分税制有助于解决区域利益补偿问题;实行分税制基础上的分级财政有利于把统一政策和地方自主权有机结合起来,使地方在平等条件下自主经营;实行分税制,可以解决地区经济结构偏畸问题;实行分税制,有利于使企业摆脱依赖于一级行政机构的状况,为统一市场的形成创造条件。但从我国目前的政治经济体制、经济发展水平、市场发育程度以及其它配套条件来看,推行彻底的分税制还需要一个过程。
这些同志认为,现阶段对理顺中央与地方财政分配关系目标模式的设计应本着对现有体制兴利除弊,充分调动中央和地方两个积极性的原则来考虑,可以通过对不同地区采取不同形式和办法的复合型财政体制的综合方案,来提高两个比重,为将来实行彻底的分税制创造条件。具体构想是:(一)对沿海发达地区尽早率先实行分税制,为分税制的全面推行积累经验。(二)对经济发展中等水平的地区实行各种形式的“活包干”办法,保证中央财政的实际收入不因物价因素的变化而受任何影响。(三)对经济不发达的补助地区和少数民族地区实行定额补助或定额补助递减包干办法,逐步扩大实行分税制的范围,把实行分税包干作为中期改革的目标。
四、关于提高经济效益问题
认真解决经济效益低下的问题,是一件事关全局的大事。经济效益低下长期以来一直困扰着我国经济的健康发展。虽然全国各地都有不少企业的经济效益逐年提高,但就总体而言,企业经济效益低下的状况未得到根本的扭转。主要表现在:物耗率上升过快;资金投入产出率下降;可比成本大幅度上升;固定资产投资交付使用率不断下降,定额流动资金占用过多且不断增加;产品质量严重滑坡;企业亏损面大,亏损额猛增;工业企业实物劳动生产率指标下降等。
企业经济效益下降的原因何在?
从表面上看,一是市场疲软导致产品销售的不畅,造成产成品的积压,从而一方面大量增加流动资金占用,减慢流动资金周转速度,直接影响了企业资金使用效益;另一方面因产品销售下降直接影响到企业实现利润。二是原材料涨价直接导致产品成本增加,影响企业经济效益水平。三是企业管理混乱,素质不高,直接影响企业经济效益的提高。
进一步分析可以看出,造成企业经济效益下降有极其深刻的深层次原因:(一)经济工作中重速度轻效益的思想长期延续。(二)宏观总量失控,建设项目盲目上马,使企业生产发展失去了良好的宏观环境。(三)经济结构失调。(四)政策因素。一是价格双轨制造成了混乱,冲击了经济发展,使效益下降。二是实行企业承包,出现了以包代管的现象,使效益滑坡。三是国营企业负担过重,缺乏适应市场和自我改造的能力。(五)企业内部机制不健全,缺乏有效的约束和刺激机制。(六)企业技术水平落后,严重制约了企业经济效益的提高。(七)体制因素。经济效益下降是资源配置不合理、优胜劣汰的市场机制不健全的必然结果。
综合多数同志的意见,提高企业经济效益需采取以下对策:一是把经济效益放在经济工作的首位,使我国经济走投入少、产出多、质量好、效益高的良性循环的发展道路。二是在经济发展和经济改革中切实按照经济规律的要求办事。三是下决心调整产业结构。调整产业结构包括增量调整和存量调整两个方面。增量调整要在保证总量平衡的前提下,压缩一般性建设投资,重点加强农业、能源、交通和紧缺原材料的建设投资。存量调整要按照有“扶”有“掐”、有“活”有“死”的要求,按择优组合的原则进行。四是搞好技术改造和科技进步。在目前情况下,技术改造要重点倾斜,并按照行业规划和技术政策,分步完成老基地、老企业的更新改造。五是加强管理。宏观管理应立足于机制、体制的改革,重点在于创造一个公平合理的竞争环境,废止一切保护落后的规定。六是深化改革,继续深入探索有计划的商品经济的运行机制。要提高经济效益,必须充分发挥市场机制的作用,要为市场机制正常、有效地发挥作用创造条件。
五、关于深化改革,振兴财政问题
振兴财政是国家政治稳定、国民经济持续稳定协调发展的重要条件。提出振兴财政的战略口号是十分及时和必要的。
(一)财政陷入困境的成因。大家认为,十几年来,国家财政在改革与建设中作出了巨大贡献,但由于种种原因,使财政陷入了严重困境,必须认真地加以解决。然而对造成财政困境的根本原因,则有不同的认识。一种意见认为,财政陷入困境的根源在于经济运行失常:即一是粗放的经济增长方式使财政发展缺乏后劲;二是波动的经济失衡状态使财政难以平稳发展;三是失调的产业结构使财政发展失去了稳固的根基;四是扭曲的分配格局使财政收入增长与国民经济增长脱节。另一种意见认为,根本原因在于国民收入的大量流失和超分配。其根子在于“三双”:即国民经济中总量和结构“双失控”,积累和消费“双膨胀”,预算和信贷“双赤字”,而“三双”又是来自经济建设的放任自流,即投资主体多元化,价格双轨制,财政金融双包干制;尤其是违反价值规律的“价格双轨制”乃是国民收入流失的祸根,也是当前国营大中型企业生产滑坡,资金紧张,成本上升,资产下降,亏损增大,导致财政陷入困境的根源。第三种意见认为,财政陷入困境的成因在于:1.经济机制紊乱,导致国民收入和财政收入大量流失。2.对社会主义财政职能缺乏正确认识,倡导“吃饭财政”。3.财政分配体制和政策设计偏差,导致财力过于分散。4.理财思想僵化,影响了财政收入的正常增长。5.事权与财权相脱节,财权与财力相脱节。
(二)振兴财政面临的难点和矛盾。振兴财政是事关全局的重大问题,但当前却面临着一系列的矛盾和难点。主要矛盾是:1.改革与稳定的矛盾;2.国家整体论与企业本位论以及结构调整与利益本位的矛盾;3.现行体制和通货膨胀条件下的经济增长与财政萎缩的矛盾;4.适当集中财力、提高两个比重与继续分散财力、反对提高两个比重的矛盾;5.宏观调控与微观搞活的矛盾;6.调整结构,深化改革与财力分散,调控乏力的矛盾。由于上述矛盾的制约,使振兴财政面临五大难点:1.统一认识难;2.结构调整难;3.效益提高难;4.机制转换难;5.财力集中难。
(三)振兴财政的对策思路。有的同志指出,振兴财政必须抓住三个关键问题:一是指导思想要注重转换分配机制,不要算死帐,用算死帐的办法决定改革措施,会扭曲分配机制,造成财源流失。中央财政走到难以为继的地步,只用经济效益下降是说不清楚的,根本问题是个人与社会、国家和企业、中央与地方的分配机制被扭曲。转换分配机制的办法是:规范个人的收入形式,整顿个人分配秩序,实行税利分流和分税制。二是政策上要注意增强国营企业活力,巩固社会主义经济基础。从财政体制角度来说,搞活国营企业的关键是实行税利分流,但实行税利分流的阻力与其说是来自企业,不如说是来自现行财政体制。所以,实行税利分流,必须以改革现行的财政体制为前提,否则是行不通的。三是体制上要调整财政收支结构,严格实行规范财政。
有的同志提出了五年整顿、十年振兴的思路。即“八五”期间整顿工作主要是平衡收支和适度改革。“九五”期间以改革为主,全面恢复财政正常职能以达到全面振兴。
有的同志则提出了振兴财政分三步走的总体设想:第一步,用1-2年时间,通过整顿分配秩序,达到“治乱”目的,实现分配渠道规范化,减少收入流失,缩小财政赤字。第二步,用3-5年时间,结合产业结构调整,重新规划分配格局,通过适度价格上涨,松动国民收入分配整体格局,并实行财政“追踪调节”办法,解决国家与企业、中央与地方、国家与个人、企业之间及行业之间分配不均的矛盾,理顺分配关系,实现财政收支的基本平衡。第三步,在前两步的基础上,继续深化改革,巩固和发展已经取得的阶段性成果。完成调整税制结构,完善承包制,完善财政体制等重大任务,真正建成与有计划商品经济相适应的财政运行机制,全面实行振兴财政的政策目标。
六、关于调整财源结构,加强财源建设问题
改革以来的事实证明,单纯依靠节减支出无法摆脱财政困难。只有从发展经济入手,加快财源建设,增强财政经济实力,才是摆脱财政困境的根本途径。开展财源建设具有非常广泛的内容,其具体思路应包括以下几个方面:
(一)要努力提高财源建设决策的科学性,提高决策水平。一要从财源建设全局来决策;二要重点抓好资源优势、经济优势向财源优势的转化工作;三要善于抓住财源建设的主要矛盾;四要对区域财源建设进行合理布局;五要从发展趋势上把握财源建设结构的战略决策。
(二)财源建设应有一个整体规划,形成合理的时间、空间结构。在财源的网络结构上,要按照支柱财源、主体财源、群体财源的布局依次建立、培植和发展。在财源的时序结构上,要壮大现有财源,努力开发后续财源。
(三)立足于技术进步,走科技兴财之路。把技术进步和效益提高当作生财的立足点。
(四)要重视梯级财源建设,优化梯级财源结构,对不同的财源实行区别对待。对现有财源,坚持“以取为主、以予为辅”;对发展中财源要适当投入,“取予结合”;对后续财源要以予为主,先予后取,“养鸡下蛋”。
(五)发展农业财源,进一步增加农业投入。在继续理顺农副产品收购价格和稳定粮棉油税收负担的同时,制定新的农业税政策,调节农业收入,建立多方位的农业财源。
(六)发展内涵扩大再生产,扩充现有工业财源。采取措施,增强企业活力,促使技术进步,提高经济效益,促使企业转换经营机制。为此,一要调整经济结构,二要理顺价格体系,三要调整国营大中型企业税负过重的问题,四要走内涵扩大再生产的路子,五要理顺产权关系,使国有资产管理法制化。
(七)发展资源优势,建设县级财源,加强县乡财政建设和梯级财源开发。
(八)针对所有制结构、产业结构和财力分配格局的变化,不断调整财源结构,拓展理财领域。要大力发展第三产业,加快利用外资的步伐,促进“三资”企业的发展,继续发展和引导个体和私营经济,不断提高来自第三产业和非国营经济财政收入的比重,同时要大力开发新兴财源。在多种经济成分并存发展的情况下,要尽快调整现行财源结构,在多种经济成分之间,应制定统一的税种和税率,创造不同的所有制之间公平竞争的外部条件,形成多元化的财政收入来源。
(九)要强化财源建设的科学管理。一是对财源建设投入的管理;二是对宏观财源建设的布局、规模、结构和效益的管理;三是对重点财源建设的重点管理;四是对资源紧缺,技术落后的财源建设分别实行节约型、引进型及其保证重点的管理办法;五是通过合理的价格结构体系,完善经营管理体制,防止国民收入流失和各种财源的跑冒滴漏;六是摸清现有财源的家底,为后续财源建设奠定基础;七是促使财源建设的管理逐步走上制度化、合理化和现代化的科学轨道。
七、关于理顺国家与农民的分配关系,实行合理的资金分配战略问题
国家与农民的分配关系在国家的诸种分配关系中占有重要的地位,处理好这一分配关系,对于农业发展乃至整个国民经济的增长,都有着重要的战略意义。有些同志认为,应全面调整国民收入分配格局,实行“以工补农”的资金分配战略,待农业发展后再加快工业发展。有些同志则主张实行以农业积累补贴工业的资金分配战略,生产要素向工业倾斜。另一些同志则认为,要从社会经济的历史发展现实的需要出发,选择合理的工农资金分配战略。工农资金分配关系与社会发展经济阶段有着必然的内在联系。一般讲,随着社会经济的发展,工农资金分配关系要经历四个阶段,即农业补贴工业、农业与工业互不补贴、工业补贴农业、工业与农业互不补贴。目前,我国社会经济的发展,工业正处在刚刚完成初始积累、步入中级发展前沿的阶段;农业则正处在由传统农业向现代农业的转换过程中。从总体上看,我国工农资金分配关系基本上处于从第一阶段向第二阶段过渡的时期,即处于农业对工业略有补贴转向互不补贴的时期。根据社会经济发展的现实和基本国情,理想的资金分配战略应是既有利于对传统农业生产方式的改造、加强农业基础地位,又有利于加强国家的工业基础设施,按此要求,近中期内应实行工农资金大致持衡的分配格局,也就是说,在今后一段时期内,要继续维持目前业已形成的工农资金分配大致均衡的收入分配格局。
持这一观点的同志认为,要使国家与农民的分配关系合理化,必须在总体上明晰资金分配战略的前提下,从宏观上造成一个经济稳定发展的环境,要进一步深化体制改革,调整分配政策。当前,可采取如下政策措施:第一,制定合理的经济发展战略,确保工农业的协调发展。1.九十年代农业与工业应保持1∶2.5的发展速度;2.降低加工制造业的增长速度;3.加强对农用工业的资金、物质支持。第二,完善农业生产关系,提高农业劳动生产率。1.实行灵活多样的农业生产组织形式;2.完善农业社会化服务体系;3.强化集体经济基础。第三,调整个人收入分配政策,促使城乡居民收入消费水平合理化。1.控制城市居民收入增长幅度,防止因城市居民消费超前而扩大城乡消费差距;2.保持农民收入的稳定增长势头,提高农民的生活消费水平。第四,调整农产品价格,改革粮食购销体制。1.有计划地调整农产品的收购价格;2.继续改革农产品的收购制度;3.改革现行粮食购销制度。第五,多层次增加农业投入,建立农业投入稳定增长的机制。1.确保财政对农业的投入;2.积极引导地方政府的农业投入;3.进行投入结构调整,实行投资重点的战略转移;4.鼓励农民发挥农业投入主体的作用,促使农村集体经济增加农业投入;5.调整银行信贷结构,保证农村贷款规模合理增长;6.稳定农民税负,整顿社会负担。
八、改革完善税制,加强税收征管问题
我国现行的税制结构基本上是在1984年第二步利改税时所建立的。经过几年来的实施、调整和完善,税收的宏观调控功能明显增强,在组织财政收入,促进社会生产力发展方面发挥了巨大的作用。但现行税制还存在许多弊端和缺陷,必须加以改革。
(一)关于现行税制存在的问题与改革目标。大家认为,经过1983-1984年两步利改税之后,税收在形式上已经成为组织财政收入的主要手段,但事实上它的主体地位并未确立起来,还存在很多问题,主要表现在:一是税收的调节功能弱化,在经济增长过程中,财政收入占国民收入的比例反而呈下降趋势。二是税种虽然密集,但是调节空白点依然很多。三是现行税制不能很好体现产业政策和行业发展规划,甚至存在逆向调节倾向。四是现行税制还存在着名义税率高、实际税率低和征收管理松懈的问题。五是现行税制在内部结构上也存在不少问题,如税负分布结构不合理;税种搭配结构不合理;税利档次过于复杂等。因此,改革现行税制已迫在眉睫。
多数同志认为,税制改革的目标,应是统一税政、集中税权、公平税负、扩大税基、简化税制、控制减免、强化税收筹集收入和宏观调控的功能。
(二)关于税制改革的具体思路。税制改革必须与其它改革配套进行。一方面税制改革要积极适应其它改革的需要,做好配合和准备工作;另一方面,其它改革也要为税制改革创造条件。税制改革要从分税制的高度加以全面权衡,使中央与地方具有与其承担的事权相适应的财力来源。此外,还要从国家与企业收入分配总体格局上规划税制改革。
对于流转税的改革,多数同志认为流转税是保证财政收入的主体税种,因此,对流转税必须严格按税法征管、不得擅自减免,但可以根据国家产业政策和消费政策的要求,适时调整某些行业的流转税税率。到“八五”末期,取消工商统一税,形成规范的流转税体系。
企业所得税制改革,应尽快建立统一的企业所得税制,实行33%的税率,一步到位,让企业平等竞争,把企业推向市场。
税收管理体制改革,要按照统一领导,分级管理的原则进行。实行两个分税制,有分有合。一是税收体制上的分税制,即把所有税种划分为中央税和地方税。把地方税的立法权交给地方,分开立法、分开征管,同时中央也不放弃领导和合法干预。二是经济体制上的分税制,即在预算上根据各地的不同情况,中央税可以与地方分成,地方税也可由中央参与分成。这样有助于减少推行分税制的阻力,为最终过渡到彻底的分税制创造条件。三是在组织机构设置上分设中央税局和地方税局,各司其职,地方税局接受中央税局的指导和监督。
九、关于财政与计划、金融等部门的关系问题
大家认为,财政宏观调控与计划、金融部门的宏观调控有着分工协作的关系。财政宏观调控不是孤立的,它受着计划、金融部门调控的牵制和影响。要实行财政与金融、计划调控的真正协同,必须调整宏观经济格局。
(一)关于计划与财政的关系。必须重新认识计划与财政的关系。计划和财政是国家进行国民经济综合平衡的两个重要职能部门,两者之间能否相互协调、相互制约和配套改革,直接影响改革深入和经济发展。但是,现行计划与财政还没有摆脱传统体制下计划与财政的主从关系,“计划框财政、财政跟着计划走”,这种计划对财政的单项制约,使财政不能有效地制约和监督计划。计划与财政关系不协调和改革不配套,影响了改革的深入和经济的发展。因此,必须深化计划改革,建立和完善计划与财政的协调制衡机制。
协调两者的关系要重在转变“计划框财政,财政跟着计划走”的单向制约为“计划框财政、财政框计划”的双向制约。1.把传统的计划与财政之间的主从关系改为计划依靠财政实行、财政以计划为目标进行运作的协作关系。2.净化计划职能,还权于财政,把不应该由计划直接掌握的国家投资权和投资机构回归于财政系统。建立起计委定投资发展计划,计委和财政协调审定项目的相互制衡机制。3.财政收支计划应依照国民经济的发展状况和财力可能,以国民经济和社会发展计划为指导来编制。相反,国民经济和社会发展计划要参照财政发展规划和人大批准的财政预算,国家财力不足时,计划部门也要作相应的调整。4.计委制定国民经济计划要留有余地,而不能留缺口,从而为财政分配创造一定的弹性,充分发挥财政对国民经济的调节作用。5.计划改革与财政改革要协同配套,要在转换和完善经济运行机制上下功夫。计划改革要适当缩小指令性计划范围,扩大指导性计划和市场调节作用范围;财政改革要通过理顺与企业的分配关系来转换企业经营机制。6.在扩大指导性计划和市场调节范围的过程中,必须建立以财政杠杆为主导的宏观调控体系。
(二)关于财政与银行的关系。必须彻底拆开财政与银行旧的“连裆裤”关系,打破财政资金、信贷资金和货币发行三者捆在一起的“大锅饭”旧体制,建立财政、信贷、货币发行三者各就其位、各司其职、各负其责、相互制约的新体制。在财政方面:1.不得向中央银行无偿地和无限期透支并限定透支限额,支付利息,限期偿还。2.不得向中央银行发行公债。3.对中央银行的货币发行实行制约,可用征收货币发行税的方法来解决,对超量发行征收超量发行税。4.财政应对银行每年增拨信贷资金。在银行方面:1.专业银行分设商业性和政策性两类。2.中央银行向专业银行再贷款。3.中央银行有拒绝财政透支的权力。4.严格发行库和业务库制度,切实把货币发行集中于中央银行。
搞好财政与计划、银行体制的协调配套改革,建立起科学有效的宏观调控体系,是建立计划与市场相结合的经济运行机制的一项基本任务,应通过计划、财政、银行体制的配套改革,逐渐理顺三者以及与其他经济部门的关系,形成三大部门之间既有明确职责、合理分工,又相互支援、互相制约的机制。
十、关于防治通货膨胀的财政政策研究
(一)关于通货膨胀的成因。改革以来,伴随着我国经济发展而产生的通货膨胀现象对我国社会经济的发展和改革都带来不良影响。对其成因存在不同看法。有人认为货币发行过量是主要原因;有人认为是由非货币因素造成的;有人认为是经济制度造成的;还有人认为通货膨胀具有三个层次的原因,即货币原因和经济原因,总量失衡和结构失衡,需求膨胀和供给不足。另一些同志则认为,其深层原因在于:1.我国仍然沿袭了粗放扩展型的经济发展战略,高经济增长与高通货膨胀呈正相关关系。2.体制改革不配套,未能建立有效的约束机制,加剧了通货膨胀。3.国家分配政策的某些失误,也是引发通货膨胀的重要原因。从财政政策看:国家推行了一条扩张性的财政分配政策,打破了统收局面,而维持着统支格局,这是造成财政连年赤字、困难加剧,从而增发货币、驱动物价上涨的一个重要因素。从信贷政策看:1984年以后,以支持加工工业为主的投资性贷款大规模增长,从而带动了整个信贷规模的膨胀。从价格政策看:双轨制价格人为地推动了通货膨胀。还有的同志认为:形成中国通货膨胀除上述政策、体制性因素以外,还在于中国经济发展的内在压力。由于受到人口众多、资源短缺、有效供给不足等特殊因素的影响,中国经济发展将始终受到通货膨胀的困扰,这是在今后的经济发展中,必须超前认识并应该积极防范的重大问题。
(二)如何协调经济发展速度与通货膨胀压力之间的关系。有一种观点是,80年代我国经济生活中遇到的基本问题是经济增长与通货膨胀并存。高经济增长带来高通货膨胀,抑制通货膨胀又使经济发展速度下降,从而使经济发展出现较大起伏。经济政策得当,可以使经济增长速度与通货膨胀压力处于一种紧张平衡状态;政策不当,经济发展速度与通货膨胀压力之间的紧张就会导致严重甚至恶性通货膨胀,平衡就要遭到破坏。因此,今后国家宏观调控的一项重要内容是恰当地把握经济增长速度以控制通货膨胀的压力,通过协调经济增长和通货膨胀之间的紧缺平衡,求得经济发展与社会安定的统一。要充分发挥财政政策与货币政策的宏观调节作用,控制总量,优化结构,提高效益,使经济增长与通货膨胀压力的紧缺平衡得以实现。以往是当通货膨胀高到居民难以承受时被迫抑制经济增长速度,这样容易使经济发展出现较大的波动,今后应通过主动调控经济增长速度以控制通货膨胀压力。在经济增长速度达到较高水平后,严格控制速度的进一步增长,从而控制通货膨胀压力使其不超过居民的承受能力,以保证国民经济的持续、稳定、协调发展。
十一、关于财政信用问题
大多数同志的看法是,财政信用对深化改革,发展经济,振兴财政具有重要作用,主要表现在:(一)有利于缓解财政资金供求矛盾,强化财政宏观调控功能。(二)有利于调整国民收入分配格局,逐步理顺分配关系。(三)有利于正确处理积累与消费之间的比例关系,协调长远利益与眼前利益,实现两者的有机统一。(四)有利于支持国家重点建设和瓶颈产业的超前发展,增加有效供给。(五)有利于合理运用闲散资金,提高资金使用效益。(六)有利于调剂市场货币流通总量,稳定市场物价。(七)有利于优化地区生产布局,缩小区域经济差别。
当前,财政收入占国民收入的比重明显下降,财政投资占全社会固定资产投资的比重目前不到10%,投资结构不合理,重点建设资金不足,经济发展缺少后劲,适当提高财政收入占国民收入比重已成为90年代经济发展战略中的一项重要内容。从现实出发,发展财政信用,对缓解财政困难和促进经济发展具有重要意义。为此,应着重从以下几方面研究财政信用发展对策。
(一)财政、银行是我国分配社会资金的两条主要渠道,是决定实物形态的国民收入与价值形态的国民收入能否一致的关键因素。要坚持财政信贷综合平衡原则,控制社会信用总规模,保证国家债券的优先发行。同时,应研究债券筹资成本,协调各种债券的利率,运用经济手段树立国家债券信誉,逐步建立以国家债券为主体的长期资金市场。
(二)加强和完善国内公债的管理。首先,应尽快完善复式预算管理体制,财政经常性预算收入与债务收入分开管理。前者主要用于维持财政支出,不能有赤字;后者主要用于建设性财政支出,以国家重点建设项目为投资方向,在价格体制、企业制度改革的基础上实行资金有偿使用,自求平衡,走“以债养债”的良性循环路子。其次,成立国家债务专门管理机构,统一负责制订公债发展战备和有关政策、法规,编制债务基金收支预算和还本付息计划。再次,研究制定国内公债推销制度、公债发行制度及还本付息制度等,逐步建立健全国家债务的管理制度。
(三)调整国债的发行品种和发行对象,建立长中短期相结合的债务结构。同时要扩大国债发行渠道,培育发行市场,增加国债流通的数量与品种。对企业发行的债券要进行控制,严格审批。今后,不仅国债利率要随着市场利率变动而浮动,债券品种的设计、期限的长短、推销制度、转让手续以及还本付息方式等,都应逐步引入市场机制,建立中国式的国债发行与转让、流通市场。
(四)加强对国外债务的管理,逐步向统一管理的方向过渡。凡由各级政府举借和财政担保的外债,都要接受财政的管理、监督。债务收入要全部用于生产建设支出,有步骤地实行有偿使用,形成良性循环。同时,应研究国际政治与经济,调整外债结构,降低筹资成本,并注意外资的合作方向与国内的配套建设,努力提高效益,发挥财政信用的积极作用。
(五)财政部要积极参与各种债券、股票等有价证券市场的管理,建立国家债务和证券管理委员会,统一制订国债发行规模、利率和使用政策,以及证券交易的政策和管理法规,协调部门关系。
十二、关于投资体制改革
改革以来,我国投资领域形成了投资主体多元化和资金来源多渠道的投资新格局。投资领域中长期存在的规模失控、结构失调和效益低下的问题愈来愈突出。其原因在于:(一)作为调控客体的各投资主体的行为极不规范,可控性较差。各级政府投资主体职责不明,政企不分。而企业投资主体又不完全具备真正投资主体的条件。(二)从调控主体来看,调控责任者和操作者彼此分离,政出多门,信号混乱,而财政“分灶吃饭”和投资决策的行政分权,又进一步加剧了中央与地方政府之间的利益摩擦和行为冲突。(三)从调控的手段来看,在投资主体多元化和投资来源多渠道的格局已经形成的条件下,国家在宏观管理上,并没有建立起能够协调各方面经济利益关系,充分调动各方面投资积极性的投资管理体制,更没有充分运用价值规律和经济杠杆对投资进行引导和调节。
对如何进行投资体制改革,存在着不同的思路。有的同志认为,要使我国投资尽快走出误区,必须在端正经济建设指导思想的前提下理顺各种经济关系,建立一套可控制的投资体制。一是牢固树立国民经济综合平衡和稳定协调发展的思想,破除重速度、轻效益的观念,保持适度的投资规模,使在建规模与国力相适应。二要综合运用经济政策和经济杠杆,调整投资方向和规模,把投资引导到国民经济宏观发展的要求上来。三要进一步深化投资体制改革,首先要真正解决投资活动与整个经济活动分离的问题;其次要实行政府投资企业化经营,增强引导作用,弱化行政干预。四要逐步建立和发展中长期资金市场,实行资金横向流动,国家可以根据建设的需要吸收社会资金,控制其规模和流向。
另一些同志则提出,新的投资体制应具有如下特点:(一)处于分散状态下具有独立利益的产品生产者,成为经营性投资的主体,依据市场信号进行自我调节,通过市场环境竞争向高效益的项目“自觉”集中。(二)政府采取多种形式,对市场供求关系的变动施加影响,依靠计划决策和管理的科学性、有效性,对市场信号进行有目的的调整,促使分散的投资主体把追求自身利益的主观努力与国民经济长远发展的要求协调起来。为此,深化投资体制改革的基本思路应该是:依照社会主义有计划商品经济的要求,充分发挥市场机制的作用,在宏观计划的指导下,利用市场引导投资流向,用证券投资、股份制等模式,取代传统的投资模式,逐步实现长期资金的商品化。当前,尽快实现投资体制模式转换的具体对策是:完善投资宏观调控体系,促进投资结构优化;投资结构调整的战略重点,要从以增量调整为主转到以存量调整为主、增量调整与存量调整相结合上来;改革投资计划管理方式,对投资活动实行多种计划管理;从以财政预算为主的“一元化”资金分配结构,转向以银行信用为主导的“多元化”资金分配结构;从偏重于物质资料生产的经济发展投资结构,转变为物质资料生产的经济发展和精神资料生产的社会发展相结合的投资结构;从单纯强调外延扩大再生产投资、忽视内涵扩大再生产的投资结构,转向以内涵扩大再生产为主、外延和内涵扩大再生产相结合的投资结构。进一步完善市场机制,发展和完善长期资金市场,加强建设银行的地位和作用,建立联结宏观、中观、微观经济中各类投资主体合理运行机制的桥梁。
(财政部财政科学研究所供稿)
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