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摘要:
一、农业基础地位稳固的标志
农业是人类赖以生存的最重要的产业部门,是国民经济的基础。我们认为理解“以农业为基础”这个基本概念,不能就农业来论农业,也不能简单地认为农业的“基础”作用只是解决衣食问题,而应该看到农业、农村经济的发展状况如何,对整个国民经济的兴衰具有决定性的意义。基于这一点,研究农业基础地位问题必须把农业放到整个国民经济中,作为国民经济发展的一个重要的、有机的组成部分来研究,因此,农业基础地位稳固的标志应该是一定时间内农业与整个国民经济的发展是否相适应,相互适应了,就表明基本稳定,否则,表明不稳定。
衡量农业基础地位与国民经济是否适应,可以从以下几个方面考察:
1、农产品的有效供给能否满足各方面的需要。
按照满足的范围,又分为三个层次:
第一层:农产品的有效供给要能满足城乡居民吃饭的需要。这个需要如果不能满足,就会出现食不纵口的“马尔萨斯现象”,使劳动力简单再生产也维持不了。
第二层:农产品的有效供给不仅能满足城乡居民衣食需求,而且也能为国民经济各部门发展提供必需的农产品。这是社会化大生产中,两大部类之间产品能够相互交换最基本的需要。
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一、农业基础地位稳固的标志
农业是人类赖以生存的最重要的产业部门,是国民经济的基础。我们认为理解“以农业为基础”这个基本概念,不能就农业来论农业,也不能简单地认为农业的“基础”作用只是解决衣食问题,而应该看到农业、农村经济的发展状况如何,对整个国民经济的兴衰具有决定性的意义。基于这一点,研究农业基础地位问题必须把农业放到整个国民经济中,作为国民经济发展的一个重要的、有机的组成部分来研究,因此,农业基础地位稳固的标志应该是一定时间内农业与整个国民经济的发展是否相适应,相互适应了,就表明基本稳定,否则,表明不稳定。
衡量农业基础地位与国民经济是否适应,可以从以下几个方面考察:
1、农产品的有效供给能否满足各方面的需要。
按照满足的范围,又分为三个层次:
第一层:农产品的有效供给要能满足城乡居民吃饭的需要。这个需要如果不能满足,就会出现食不纵口的“马尔萨斯现象”,使劳动力简单再生产也维持不了。
第二层:农产品的有效供给不仅能满足城乡居民衣食需求,而且也能为国民经济各部门发展提供必需的农产品。这是社会化大生产中,两大部类之间产品能够相互交换最基本的需要。
第三层:农产品不仅能满足国内消费,而且还能满足国民经济发展对外贸易的需要,这是表明农产品的有效供给已达到了一个较高层次。
2、农业生产条件能否承载国民经济发展的需求。
一般讲,国民经济的健康发展,不仅要有先进的工业,而且还要有发达的农业,作为其支撑,光有先进的工业,但农业是落后的,其基础必定不稳,考核农业生产条件如何,不仅要考核农业的生产手段怎样,而且还要看其抗御自然灾害的能力如何,这是因为农业生产受自然条件和自然资源的制约因素很大。因此,在很大程度上,农业生产条件状况主要体现在农业基础设施的建设规模和水平上,考核指标部分以保险系数反映,部分以折算价值或实物指标如有效灌溉面积反映。
3、工农业发展速度是否协调。
由于农业所提供的是人们生存最基本的生活资料,因此,只有首先满足人们对农产品的需求之后,如有剩余的资源、劳力、资金及其它生产资料,才能投入其它产业(包括工业),剩余部分愈多,非农产业发展规模愈大,建设愈快。换句话说,非农产业的发展速度是由农业,特别是农业的劳动生产率来决定的,这就要求工农业之间的发展速度必须要有合理的比例关系,如果低速增长的农业和快速增长的工业的反差越大,到一定时期农业就承受不了工业快速增长的需求,迫使国民经济进行调整,因此,协调的工农业生产发展比例是保证国民经济稳定发展的最基本的比例关系。
4、农业的生产方式是否同整个社会生产方式相适应。
随着生产力的发展,社会化的大生产,不仅要求工业生产能够按照专业化协作和经济管理的原则把企业组织起来,逐步实行企业组织结构的集约化,同时也要求农业生产也有与之相适应的专业化条件,如各种形式的农业适度规模经营,如果光有工业的专业化,而农业是分散化,也就不能很好地组织协作,整个社会的专业化就不能巩固和发展,整个社会生产也无法进行。这是保证农业基础地位不断加强和巩固的一个重要方面。
5、是否有一个合理的利益调节机制。
人们从事经济活动的目的是为了获得一定的经济利益,不能获得与付出的劳动相对称的经济利益,则人们对从事某种活动的积极性就会减弱,以至完全放弃该项活动。农业方面获得的利益是否合理以从事农业是否获得平均利润为标准,由于农业生产是经济再生产与自然再生产的交织,决定了农业调控对象的复杂化、手段的多样化、范围的广泛化,因此采用经济的、行政的、法律的等各种手段,逐步建立一个合理的利益调剂机制,对于促使农业合理利益的形成,起着保证作用。
从以上5个方面考察的内容来看,既有生产力方面的因素,又有生产关系方面的因素,而且这几个方面又是相互联系、互为因果的。我们认为,只有对农业进行全方位的考察,才能对农业基础地位问题有一个完整的认识和理解。当然这5个方面,核心的问题还是看农业的劳动生产率如何,因为只有农业生产率的提高,才能使国民经济发展建筑在比较稳固的基础上。
二、目前农业的现状及其原因分析
(一)建国以来,特别是改革开放以来,农业取得了很大成绩。
1、农产品产量有了很大提高。粮食总产量1989年达4075亿公斤,比1949年1132亿公斤增长2.6倍,年递增3.25%;比1979年3048亿公斤,增长34%,年递增2.95%。棉花产量1989年达378.8万吨,比1949年的44.20万吨增长7.53倍,平均每年递增5.5%,比1979年的220.7万吨增长71%,平均每年增长3.55%。我国以占世界的7%的耕地,养育了占世界22%的人口,基本解决了全国人民的温饱问题。
2、农业生产条件有了较大改善。农业机械总动力由1957年的12.1亿瓦特,增加到1989年的2806.7亿瓦特,增长230.9倍,平均每年增长18.55%。灌溉面积由1957年的16027万亩增加到1989年的32508万亩,增加1.03倍,平均每年增长2.2%。机耕面积占耕地面积比例由1957年的2.4%增加到1989年的44.5%,有效灌溉面积占耕地面积比重由1957年的24.5%增加到1989年的47%,每亩耕地施用化肥由1957年的0.2公斤增加到1989年的16.4公斤。
3、农村工业经济有了较快的发展。农村工业从无到有,特别是1979年之后有了长足的发展,现在农村工业产值已占农村社会总产值的70%,农村的二元经济格局已经形成。农村劳动力的半数进入乡村企业,其收入的主要来源已逐步从种植业转为工副业。
4、农民收入显著增加。以江苏为例,1988年农民人均纯收入达到796.7元,比1978年增加641.76元,增长4.1倍。
(二)虽然我国农业有了很大发展,但从“七五”期间来看,形势仍然十分严峻,基础地位十分脆弱。
主要表现是:
1、农业负荷日益严重,农业生产力水平和发展状况跟不上人口增长、经济发展和城乡居民生活水平的提高。
(1)主要产品的人均有效供给减少。1984年人均占有粮食为395.5公斤,到1989年已下降到359.5公斤,这期间全国人口增加6139万,粮食产量却减少了133亿公斤。随着人口的增加和经济的发展,粮食消费以不可抑止的趋势呈刚性增长,粮食由1985年净出口12亿公斤,变为1989年净进口115亿公斤,棉花也由1987年出口1500万担,变为1989年进口400万担。
(2)工农两业发展速度不协调。前几年工业的快速增长与农业的低速增长的反差越来越大,到1988年农业增长速度与工业增长速度之比已达1∶5.3,可以说这也是迫使国民经济进行调整的一个主要原因,这种状况,自治理整顿以来已有所改变,1989年农业与工业的增长速度比已降到1∶2.7
2、农业抵御自然灾害和开发利用自然的能力很低,生产条件退化,发展后劲不足。
(1)从农业生产最基本的条件土地来看,耕地面积1988年比1984年减少了3200万亩,有效灌溉面积1988年比10年前减少750万亩,由于过量使用化肥,使得土地有机质含量下降,土地板结,肥力降低。
(2)农业基础设施失修。以江苏为例,江苏的水利设施原有基础较好,由于年久失修,一半以上大中型水库达不到规定的标准,流域性堤防有1/3以上堤身与防洪排涝标准不相适应,40%的大中型水闸无法正常运用。
(3)农机具日趋退化。“六五”期间,全国机耕面积减少6800万亩,据江苏测试,全省柴油机系列变化品种128种,属于淘汰型和不定型的占80%,原有12匹马力的柴油机已下降为7—8马力。
(4)农用工业薄弱,到处出现农用物资匮乏的现象,而价格还在大幅度上涨,农用生产资料供应上的奇缺,质次和价高,已严重影响着农民种田的积极性。
由于农业生产要素的衰退,农业综合生产能力不可能大幅度提高,这几年粮食棉花总产量总是停留在8000亿斤和8000万担左右,产量随气候条件上下波动。
3、工农产品价格剪刀差扩大,农民和地方粮棉生产积极性缺乏内在动力。
下表是1952年——1987年几个主要年份剪刀差变化数据:引自《中国工农产品价格剪刀差的现状、发展趋势及对策》,载于《经济研究》1990.2
上表表明,1952年以来,中国剪刀差的变化经历了两个阶段:1978年以前逐步扩大,价格与价值相背离,最严重的为1978年,剪刀差比1955年扩大44.65%,达364亿元,相对量上升到25.5%,农民每创造100元产值,通过剪刀差无偿流失25.5元。1978年以来,剪刀差大幅度缩小,1982年比1978年缩小58.67%,1984年、1986年又分别缩小了6.54%和4.55%。但1986年仍然存在剪刀差,达292亿元,而1987年比1986年又稍稍扩大了1.44%,1985年、1986年在农产品价格继续受到控制的情况下,工业品价格逐步放开并大幅度上涨,剪刀差又进一步扩大,农民从农业中得到的收益又相对减少。
4、农业科技的推广应用未能很好地展开,科技的作用未能充分发挥,我国科技在农业增产中的作用仅占30—40%。据统计,全国平均每7000亩耕地才有一名农业科技人员,每7900头牲畜只有一名畜牧兽医人员,每230万亩草原仅有一个牧业技术人员。
5、农业劳动生产率低下,1986年每个农业劳动者生产的价值约1600元,与同期每年工人创造的价值18320元相比,仅占工人的8.7%。
(三)原因分析
造成目前农业基础地位比较脆弱的原因是多方面的,既有历史的原因,又有近期的失误,具体讲有以下这几个方面的原因:
1、1980年以来,农业生产连年增产,农村经济呈现出空前活跃的形势,特别是1984年全国获得全面的大幅度丰收,但是在这丰收面前,却造成了一些同志的错觉,认为中国的农业问题得到了解决,过关了,因而采取了许多不利于农业,特别是不利于粮棉生产继续增长的措施,致使1984年以后,农业生产连续五年徘徊不前。
2、长期以来没有把农业作为一个需要自我发展的经济部门来对待,农业缺乏自我发展的动力与活力。这表现在农业部门不仅要以较低价格向社会提供粮食、棉花,以及各种农副产品,而且实际上还承担了江河防洪,城市、工业供水、生态环境、国土整治等繁重的任务。在这方面最突出的表现是:一是在农产品的购销体制和经济政策方面,没有能按价值规律和社会平均利润率的规律来考虑农业要实现扩大再生产的客观要求;二是在农林水建设方面,国家、地方、农民每年集聚起来的有限资金,有相当一部分是用于社会性建设方面,而这些投入得不到相应的补偿,如占农业投资总量70%的水利建设,很多是为城市、工业和交通服务的,应该说水利本身是较好的综合社会效益,但因为体制关系,这部分效益被无偿地转到工业部门或社会服务中去了,而自己则形成了一个投入多,回收补偿少,或只有投入,拿不回经济效益的部门。
3、经济发展了,而对农业的“反哺”不力。建国以来,为实现国家工业化,农业为工业提供了大量的积累,1952——1986年国家在工农产品价格的“剪刀差”上从农业中拿走5823.7亿元,通过农业税收征走了1044.8亿元,合计6868.12亿元,而同期国家对农业的投资才2326.09亿元,只占农业积累的1/3多一点。应该说在建国初期,国民经济主要产业是农业(1949年全国工农业总产值466亿元,而农业产值326亿,占70%),从农业中积累一部分资金来发展工业是完全必要的,那么到1989年全国工农业产值28552亿元,而工业产值22017亿元,已达77%时,工业应当回过头来“反哺”农业,否则农业难以支撑工业的发展,但是我国在这方面做得不够,值得认真反思。
(1)资金反哺不力。“六五”期间国家预算内基本建设投资总额较“五五”期间增加了1068亿元,而农业基本建设投资的比重反而由10.5%下降到5.1%,“七五”期间又继续下降:1986年为3%,1987年为3.1%,1988年为2.9%,根据莫利特公式测算,人均收入每增加1%,农产品总值中再投入农业的比率应增加0.25%,农业才能稳定发展,按此公式计算,我国“六五”期间农业投资欠帐600亿元,“七五”期间则更多。
(2)价格反哺不力。一方面我们以低价收购农产品,另一方面农用生产资料价格近几年来不断上涨,农业生产成本呈刚性增长,农民的自身积累很少,缺少扩大再生产的能力。
(3)科技反哺不力。农业科技进步缓慢,先进适用的农业科技太少,有些科研成果因种种原因又未能及时推广、应用到农业生产上。尽管目前我国拥有大量的科技人员,不少尖端技术居于世界领先地位,但真正研究农业的技术人员不多,农业科技水平很低,我们能使卫星上天,但农业生产工具却处于相当落后的状态。
4、以均田和超小规模为特征的生产方式决定了农业基础的脆弱性。实行家庭联产承包责任制,有利于发挥农民的积极性和主动性,适应现阶段农业生产状况,必须继续坚持、巩固和完善。但一家一户的人力、物力、财力有限,难以抗御较大的自然灾害,经不起较大市场风浪的冲击,与社会的联系不广、信息不灵,生产具有某种盲目性;分散的小块土地经营,商品率不高,不易实现农业现代化。因此,单纯家庭经营对解决温饱问题是卓有成效的,对发展小商品生产也有不可低估的作用,但是,与社会化现代化的生产方式很不适应,农业生产经营的分散性也决定了农业基础地位的脆弱性。
5、农业的比较利益低,影响了农民和地方对发展农业生产的积极性。
(1)从收入看,务农劳动力年均人平收入只是工业劳动力年均人平收入的四分之一。
(2)从工农产品比价看,粮肥比价是最重要标志,1983年的综合收购价与化肥综合售价的交换比价是1∶1.5,1983年粮肥比价1∶1.15。
(3)从地方利益看,由于购销价格严重倒挂,合同订购价又低于市价,这样农产品调出与调入地区之间比较利益存在显著差距,使地区之间的经济摩擦增多,产粮区的农业投入缺乏内在的动力机制,农业发展后劲不足。
三、加强农业基础地位的设想和对策
从宏观角度研究加强农业基础地位问题,首要问题是在明确农业是整个国民经济基础的前提下,解决目前存在的思想认识上的偏差,并采取相应的政策措施。
(一)要牢固确立以农业为基础的基本思想。
从我国的国情出发,以农业为基础是一项长期的基本国策,这一点从原则上讲是没有争议的,但是在实际经济生活中,往往是农业发生严重问题,对国计民生造成困难时,便开始注意农业,只要农业稍有起色,粮棉一有丰收,农业就被挤到一边去了,淡化了以农业为基础的思想,削弱了对农业的支持,最后农业出现反复,导致国民经济被迫进行调整。这种情况,全国发生了至少有两次,一次是1958年的大跃进,一次是1984年的全面大丰收,每发生一次就必定带来若干年的紧张状态,这个花了巨大代价取得的教训,一定要牢记。今后不能因为农业一、二个丰收年而放松对农业的支持,一定要始终把农业作为优先发展和重点支持的产业,以农业为基础,向农业倾斜的政策要长期坚持,不能动摇,更不能作为权宜之计,以确保农业的长期稳定发展。
(二)要确立工农业协调发展的思想。
工业和农业两大物质资料生产部门之间的平衡发展,是整个国民经济持久、协调发展的基础,要确立工农业协调发展的思想,其主要内容包括:一是协调工农业的发展速度,保持工农业两大部门的合理发展速度,是实现工农业协调发展的核心问题,考虑到农业是基础,非农产业的发展规模及速度是由农业的劳动生产率来确定的,因此在安排整个国民经济计划时,应优先确定农业的发展速度,然后安排工业及其他非农产业的速度,真正把整个国民经济放在以农业为基础的轨道上来。从我国经济发展的历史看,工农业发展速度之比保持在2.5-3.1时,整个国民经济发展比较稳定和协调。二是要平衡工农业两大部门的比较经济利益,根据工农业劳动生产率的逐年变化幅度来调节工农业产品的价格。同时国家要相应制定出长期的农业适度倾斜发展战略,主要内容应包括建立健全农业投资体系,分步骤缩小工农业产品价格的“剪刀差”,调整积累分配格局和国家投资格局过分偏向工业的不合理局面等。
(三)要确立区域决策,分类实施的思想。
农村实行家庭联产承包制以来,农村生产方式和生产条件发生了根本变化,农民之间、地区之间开始出现了新的不平衡,表现在贫富程度差别、人均占有土地多寡差别、社会和农民素质高低差别等。造成不平衡的原因和带来的问题也有其各自的特点。但是,我们政策上和实际工作中没有充分研究这些特点,区别对待,由此带来了一系列新的矛盾。如:地区和个人攀比行为、地区经济和技术封锁等,有些农业地区在“无工不富”的诱惑下,不顾本地实际,放弃农业优势,片面强调发展工业,结果农业滑坡、工业也上不去。
我们提出要确立区域决策、分类实施的思想,就是要按客观条件办事,因地制宜、因时制宜、因事制宜的发展经济,一是在空间上,要按自然条件和贫富程度进行分类,制定适宜的农业区域经济发展战略;二是在时间上,要分阶段,稳步发展,要分别轻重缓急,逐步实施,防止急功近利。三是在政策上,要有利于不同地区,因地制宜,发挥优势,围绕总体要求,实施区域协作。
在解决上述思想认识问题的基础上,具体研究加强农业基础地位问题,应围绕发展农业生产力,提高农业劳动生产率展开。生产力是人类征服自然、改造自然的能力,生产力的发展,是物质财富增长的源泉;生产力的变革,是社会发展的物质基础。生产力诸元素在质量和数量上的结合,集中体现在劳动生产率的高低上,而我国农业发展的一个重要制约因素就是农业劳动生产率低下。因此,我们以解决这一问题为契机,从财税部门的角度出发,就加强农业基础地位,提出如下三方面的设想和对策,供研究参考。
(一)增加农业资金的投入,改善农业生产条件,增强农业发展后劲。
我国农业生产率低下的物质背景是生产条件落后,生产条件落后的原因主要是农业投入不足。根据我国处在社会主义初级阶段,又是一个11亿多人口中有8亿多农民的国家,当务之急是要根据当前农村经济新情况,建立起一个具有中国特色的新的农业生产要素投入体系,使农业生产要素有一个稳定增长的源泉,以保证农业生产的基本需要。这个新体系的主要内容是:必须逐步形成和建立一个以国家投入为导向,以集体和农民投入为主体,以利用外资和横向吸收资金为补充,充分发挥资金、劳力、土地、科技、管理等投入要素效益的多层次、多渠道的投入体系。具体措施是:
1、采取多种措施,增加农业投资。
(1)从中央到地方各级财政都要有计划地增加农业资金投入,并以法律形式规定财政支出预算对农业投入的合理比例。从全国总体而言:农业基本建设投资占预算内基本建设投资的比例。到1992年达到18%,1995年达到20%,2000年达到25%;农业事业费和支援农业生产资金占财政总支出的比例,到1992年达到8%,1995年达到15%;各级财政当年的预备费,在大灾之年,60%——70%用于农业,正常年份40%—50%用于农业。
(2)努力开辟增加农业投入的资金渠道,动员各行各业支援农业。当前首先是要根据国务院关于建立农业发展基金决定,开辟的资金渠道,征足筹齐。以后还可以考虑从得益于农业发展的其它产业部门征收建农或补农基金。
(3)确定农村贷款特别是农业贷款在国家信贷总量中的合理比例,使农业贷款比例总额恢复到“五五”时间的水平,以后放到与贷款总规模同步增长,农副产品收购贷款相应纳入人民银行信贷计划专款专用,对农业贷款利率也应有相应的优惠措施。
(4)积极而又稳妥地利用外资,加快农业开发步伐。在当前国家财力不足的情况下,积极利用外资,特别是世界银行贷款,加快我国农业开发步伐,是一条重要的途径,但利用外资一是要统一扎口管理,最好是由财政部门扎口;二是要研究和建立健全农业利用外资还款的机制,使外资的偿还建筑在一个可靠的基础之上。
(5)积极引导农村集体和农民个体的资金投向农业生产建设。1987年,农村集体和农民用于固定资产方面的投资约有1000亿元,其中用于农业方面的不到12%。1984年为15.5%,今后应逐步提高这个比例。实现这一目标,一是要尽快恢复集体的积累机制,建立农业合作发展基金,其来源可由按一定比例提取的公积金、劳动积累和乡镇企业的补农、建农基金的部分组成,其使用可和国家的支农资金统一规划,相互配套,共同使用;二是要建立诱导和激励机制,增强农民对农业投入的积极性,这个机制的内容,可包括土地政策诱导、价格政策诱导、资金诱导和服务政策诱导等等。
2、加强农业资金管理,提高农业投入的经济效益。
现在的问题是一方面要增加投入,更重要的一个方面还要加强管理,充分发挥资金的规模效益。从我省目前情况看,一年用于农业的投入已不算少,光预算内的支农资金一年就有11亿多元。再加上利用世界银行开发农业的资金,以及乡镇企业以工建农等方面的资金,每年的投入总规模将要达到近20亿元。但前一阶段由于资金渠道来自各个方面,在使用上表现得非常分散,形不成规模效益。因此,今后在资金的使用上要根据“统一规划,突出重点,分期实施,充分发挥资金的规模效益”这一原则来安排使用资金。
统一规划,就是要把各方面用于农业的资金,围绕本地的农业生产发展规划,进行统筹安排,统一管理,做到长短结合,软硬结合,农村产业之间能够协调发展。
突出重点,就是要把有限的资金用到目前农业生产条件最急需改善的刀刃上去,从当前情况看,农业要形成新的综合生产能力,关键要增加基础性建设的投入,这主要是水利、农业科技和农用工业三大项。因此,今后一段时期内,财政支农的重点,一是兴修水利,主要是加强对大江大河的治理,扩大旱改水和水浇地,这是提高农业抗御自然灾害能力,建设稳产高产农业的主要途径;二是科技兴农,主要是要围绕种子建设搞好多项科技兴农工作。根据国外资料,近25年来,世界粮食产量翻了一番,75%来自单产的提高,而其中品种的增产因素就占30——40%,所以,必须充分肯定种子在科技兴农中作为第一要素的地位。在这方面财政所要支持的重点,一是不断培育新的良种;二是把现有的良种尽快转化为生产力,建立健全一级种子服务体系,提高良种覆盖面;三是扶持农用工业,江苏农业以前一直比较稳定,根本经验有三大支柱(水利、农用工业、乡镇企业),其中一大支柱就是农用工业,但近期从全国范围看,对农用工业的建设有所削弱,所以目前农业还基本是手工作业,农业生产资料也非常紧缺,今后财政上要专门有这部分投入,加快农用工业建设。
分期实施,就是说目前农业急需解决的问题很多,但财政又非常困难,我们只能按照上面讲的规划和重点,分阶段来实施,长期坚持下去,通过若干年的努力,使农业的生产条件有一个明显的改善。
充分发挥资金的规模效益,就是讲要集中有限的资金,围绕重点,办一个成一个,不要钱既不多,又四面出击,结果是分散了资金,形成大量的半拉子工程,长期发挥不了效益,因此,财政支农资金的使用必须围绕重点,集中使用,充分发挥资金的规模效益,这也是提高财政支农资金使用效益的一条重要措施。
3、根据资金收益情况,分别确定资金政策。
农业投入由于很多是为全社会服务的,是同大自然作斗争的,因此,国家对农业投入总的还要坚持无偿与有偿相结合的方针。对没有直接经济效益的社会性建设,应当通过国家的财政分配和计划安排,从国民生产总值的“社会扣除”部分安排,作为社会性的无偿投入,不能过份强调有偿,对于为国民经济多部门服务的建设,投入应当分摊,经济效益应当分享,对于直接用于农业建设的投入,应当回收经济效益。根据资金收益情况分别确定资金政策。
(二)完善农业双层经营体制。
生产力决定生产关系,生产关系反作用于生产力,这是生产力和生产关系相互关系的实质。农业经营体制作为农村生产关系的主要内容,维系着农业生产力的发展和农业劳动生产率的提高。
十一届三中全会以来,在全国农村普遍推行了以家庭为单位的“联产承包责任制”,群众称之为“大包干”,这一改革克服了长期以来吃大锅饭的弊病,调动了农业生产者的积极性,从总体上讲适应现阶段农业生产的发展水平,因而是正确的、有效的。但是,随着有计划的商品经济的发展,生产的现代化和社会化要求现有的经营管理体制,必须深化改革,不断完善,这是社会经济发展的必然趋势。从目前情况看,我国农村经过十二年的改革,已发生了不少变化,有的集体经济实力已较强,有的已逐步发展起集体性质的统一服务和管理体系,形成“统分结合”的格局,有的地方正在试行和推行“口粮田”与“责任田”分离的“两田制”等改革。因而随着生产力的发展,对于现阶段农业经营管理体制,从政策思想上讲,今后要在进一步稳定家庭联产承包责任制为主体的基础上,完善农业“统分结合,户为基础”的“双层经营”管理体制,同时要注意在集体统一经营上多做点工作,努力提高劳动生产率,促进农业生产力的发展。但也不能在政策法令上搞“一刀切”,要根据“区域决策、分类实施”的思想,分别采取对策。
1、对经济发达地区要积极推行土地的适度规模经营。在经济发达地区,由于非农产业的发展,集体经济实力雄厚,同时也能容纳劳动力的转移,农民对土地的依赖程度相对减弱,土地规模经营的条件已趋成熟。这些地区积极推行口粮田和承包田分开的“两田制”,可以大大提高农业劳动生产率和农业劳动力的收入水平,据苏南地区三县试验表明,一个农业劳动力,承包15亩土地,其经济收入水平就可超过一般务工人员的收入水平,土地产出率和商品率都高于一般农户经营的10%——20%。当然就规模大小讲,还要根据经济实力,农业劳动力转移情况和机械化程度确定,上述条件好的,规模可大些。
2、对不发达地区和欠发达地区,可从积极发展农业社会化规模服务入手,完善统分结合的双层经营体制。经济不发达和欠发达地区,由于农业剩余劳动力难以在农村内部进行转移,集体经济比较薄弱,农民对土地的依存度较高。因此,应先从农业社会化规模服务入手,实行统一供排水,统一供种,统一植保,以此来提高土地产出率和农业劳动生产率,进一步发挥集体经济的优越性和农民家庭经营的生产积极性。
为了帮助农村健全双层经营体制,推进农业的适度规模经营,我们财政上应采取积极的措施,做好服务工作。
一是要强化国家经济技术部门为农业服务的功能,建立和健全以乡及乡以上部门服务为依托、村服务为基础、组(队)户服务为补充的农业社会化服务体系。对农业服务体系组织,从资金上要给予支持,特别是集体经济薄弱地区,要给予一定的启动资金,从税收政策上要给予优惠,对农业服务体系开展的综合经营,可给予适当的减免税,鼓励他们以副养主,积蓄自我积累、自我发展的能力。
二是要继续支持乡镇企业、壮大集体经济。乡镇企业的发展对促进农业生产、增加农业收入、拓宽农村就业门路、建设具有中国特色的农村经济具有十分重要的意义,对乡镇企业除了在资金、税收政策上给予支持外,还要鼓励和引导乡镇企业健康发展,帮助企业调整产业结构、改善经营管理、提高经济效益及产品质量,同时还要帮助企业加强财务管理,落实以工补农或建农资金。
三是要帮助集体建立好积累机制。农村经济体制改革后,原来作为农业积累和农业投入主体的生产队已不存在,而新的集体农业积累和投入机制又没有相应建立。我们要充分发挥乡财政作用,帮助集体经济筹集农业合作发展基金、“两金一费”(或承包金)、“建农基金”和劳动积累,举办农村公共事业要量力而行,不得挤占生产性积累,以确保集体对农业的调控能力。
(三)充分发挥价格、财政和税收的杠杆作用,理顺国家和农民的分配关系。
农业劳动生产率的提高,一条重要途径是要调动农业劳动者本身的积极性,而劳动者本身积极性,在很大程度上又取决于经济利益,因此如何正确处理好国家与农民的分配关系,调整比较利益差距,已成为提高农业劳动生产率必须解决的迫切问题。
从当前国家与农民的分配关系来看,就这两个基本格局,一是低价与低税并存,即以粮食为代表的主要农副产品国家收购价与市价相比较低,同时国家对农业的税赋也很低,农业税实际负担率只有2.9%;二是低税与高费并存,即国家对农民从整体上看税收很轻。但由各级政府和部门自行规定向农民收取的各种费用很高,一般来讲项目有四、五十种,金额是国家税收几倍甚至数十倍,这样带来的后果是:低价扭曲了价格的本来面目,扩大了工农产品剪刀差,影响了农业的比较利益,低税削弱了国家的调控能力,高费加重了农民的负担,而且带来了管理上的混乱。对此,我们认为应充分发挥价格、财政和税收的杠杆作用,理顺国家与农民的分配关系,具体可从以下三方面着手:
1、以价值规律为指导,建立比较利益调节体系。由于农产品供给短缺将是我国经济发展中的长期制约因素,加上市场体系发育不足,因此在相当长时间内不可能完全由市场供求来调节价格,进而指导生产,而价格又是调节比较利益的最基本手段,只有以价值规律为指导,逐步形成符合价值规律的价格体系,才可能根本解决现在存在的比较利益差距悬殊的问题。在目前形势下,符合农业经济体制改革的这一要求,必须采取一系列包括价格和其他经济手段在内的综合政策措施,形成以价格为核心,财政、税收、金融、物资等经济手段互相配套的比较利益调节体系。
农业问题主要是粮食问题,粮食问题主要是价格问题。粮价问题从长远看,必须通过农业劳动生产率的提高、粮食有效供给及职工收入有较大增加的前提下,取消粮食补贴,放开粮食销价,真正按社会主义商品经济的规律,实行等价交换。在目前条件尚不具备完全放开粮价的前提下,必须以价值规律为指导,利用比较利益调节体系来解决粮价问题,促进粮食生产。鉴于我国现行粮食价税体制的主要特征是低税与低价并存、以购代税,调节的方向应是在各方经济利益基本平衡的前提下,理顺价税关系,为实现商品交换创造条件。“八五”期间的方案是:
(1)稳定合同定购任务。在粮食购销价格体系尚未理顺、价格无法全面放开的情况下,稳定粮食合同定购任务,是保护农民利益,调动农民增产粮食积极性的一条有效措施。目前,全国合同定购任务1000亿斤左右,约占粮食年产量的1/8,实行增产不增购的粮食稳购政策,农民可以多卖议价粮,从增产中得到更多的实惠。
(2)压缩平价销售总量。随着粮食购销价格的不断调整,购销差价将逐步缩小,为压缩平价销售粮食提供了有利条件,加上各级财政补贴太多,压缩平价销售粮食已势在必行。近两年可先取消工种粮、行业用粮的平价供应,削减农业返销粮,适当调减城镇居民的口粮供应标准,并严格控制农转非人口。
(3)提高粮食购销价格。今年国家已初步调整了粮食销价,明年将提高粮食购价,但调整的幅度仍然不大。目前,全国粮食市场供应情况正常,价格稳定,群众反映良好,是大幅度调整粮食购销价格的大好时机。今后应坚持在调整购价的同时调整销价,财政不增加新的补贴负担,并逐步缩小粮食购销差价,力争在“八五”期末做到粮食购销基本同价。
(4)农业税恢复实物征收。在粮食购销价格尚存在倒挂时,农业税恢复实物征收,一可以解决城市人口不断增长而合同定购任务相对稳定的需要,二可以减少财政补贴,三是可以克服农业税随粮价调整而水涨船高,农民认为是增加负担的误解。当然这是一条过渡性措施,一待粮食购销价格基本平衡时,折征代金与征收实物就无多大实质性差别了。
2、规范农村分配行为,保障农民自我积累机制的建立。鉴于目前在农村分配行为中高费低税,以费代税的特征日益明显,压缩费,增加税,控制农民负担总量的具体设计方案是:
开征乡镇地方建设税,以代替目前国家规定的各种收费,如教育附加费、计划生育费、乡镇建设费等各项民办公助经费,征税的范围原则上以征收教育附加费的范围为标准,税率的设计,可以国家规定几种收费标准和额度合并计算一个负担率。开征地方建设税后,禁止各级政府和部门再向农民和企业收取其它费用。该项税收属地方税种,其收入全部留给乡镇使用,纳入预算管理,通过财政分配再用于乡镇兴办各项生产建设和福利事业。这一方案有四个明显的好处:一是规范了农村分配行为,有利于制止“三乱”;二是控制了部门预算外资金的无限扩大,加强了预算外资金的管理;三是农民除交税和提留外,不再有其它负担,而乡镇在发展事业时,也解决了筹集资金时“有水无渠”的问题;四是增强了财政支持农业发展的能力。
3、疏理农产品流通体制,调整财政分配关系。农产品的流通体制不合理,是影响农业比较经济效益和农业地区发展农业生产积极性的重要原因。其根源一是在于各地区、各经济集团经济利益出现了一时难于调整的矛盾,以致大多数农产品的流通经常处于被动状态,致使生产者对农业生产积极性不高;二是农业地区由于“剪刀差”的存在,加之财政体制照顾不到,导致生产越多,财政负担越重,卖粮难、卖猪难时有发生;三是非农地区享受“剪刀差”带来的利益,却没有相应的“反哺”农业地区,造成了地区间的封锁、割据。对此,我们认为,从进一步发展农业商品经济的角度出发,应采取切实的办法加以解决,一是在农产品价格逐步调高和放开的基础上,将财政补贴从补到流通环节上转移到生产者身上。今后,在商业、供销、粮食、食品部门逐步缩减农产品品种、数量、经营范围以及产品高进高出、低进低出的同时,国家财政也要相应扣减其补贴,把过去“暗补”的钱全部用于发展农业生产上,增加农产品的有效供给;二是对农产品实行保护政策,除继续实行粮食专项储备制度外,还要对主要农产品制定保护价格,保护价格按农产品生产费用加耗费的劳动力折价计算。当农产品价格低于保护价时,实行国家收购,收购的农产品专项储备,调节丰歉。三是放开农产品经营市场,在国家掌握了一定量的农产品(主要是粮食)的前提下,放开农产品的经营市场,让自主经营的国营、集体和个体商业平等竞争经营,取消政策限制和区域封锁,要鼓励民营企业经营农产品。四是调整农业地区财政体制,把农业地区的财政体制变“死包干”为“活包干”,当农产品价格不能完全放开,价格低于价值时;农业区农产品调出量比上年增长部分的“剪刀差”,应视同地方财政上缴,相应扣减其上缴数,这部分差额应主要通过向非农地区征集农业补偿基金来弥补,该基金按农产品调入量比上年增加部分的“剪刀差”来征集,纳入财政预算轨道,统一安排使用。
(原载《江苏财政研究》1991年第4期)
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