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摘要:
我国现有11.3亿人口,每年以14‰左右的速度刚性增长,预计到2000年全国人口将超过12.5亿。人口的增长和社会的发展,对农产品的需求压力愈来愈大,农业的地位也更加突出。农业不仅是国民经济的基础,而且是经济发展、社会安定、国家自立的基础,农业的振兴直接关系到“八五”计划和“十年”规划目标的实现。从长远看,农业的发展取决于农业现代化,只有充分利用现代科学技术的新成果,才能最终解决我国的农业问题。实现农业现代化需要大量的资金投入,需要国家财力的支持和农业自身的积累,有稳定的积累投入才有稳定的产出。研究解决农业的投入问题,特别是稳定农业的投入,建立健全农业积累投入机制,对于发展农业具有十分重要的战略意义。
一、建立健全积累机制是农业发展的客观要求
建立积累机制绝不是人们的主观愿望,而是农业经济发展的客观要求,是农村经济深化改革所应当解决的重要课题,是农业发展的必要保证。“七五”时期我国农业经过4年徘徊之后,1990年获得了特大丰收,粮食产量创造新记录并不能说明我国农业已经过关,不表明农业基础脆弱的状况已经基本改变。就目前情况看,我国粮食、棉花稳定的生产能力大体是8000多亿斤和8000多万担,要登上100...
我国现有11.3亿人口,每年以14‰左右的速度刚性增长,预计到2000年全国人口将超过12.5亿。人口的增长和社会的发展,对农产品的需求压力愈来愈大,农业的地位也更加突出。农业不仅是国民经济的基础,而且是经济发展、社会安定、国家自立的基础,农业的振兴直接关系到“八五”计划和“十年”规划目标的实现。从长远看,农业的发展取决于农业现代化,只有充分利用现代科学技术的新成果,才能最终解决我国的农业问题。实现农业现代化需要大量的资金投入,需要国家财力的支持和农业自身的积累,有稳定的积累投入才有稳定的产出。研究解决农业的投入问题,特别是稳定农业的投入,建立健全农业积累投入机制,对于发展农业具有十分重要的战略意义。
一、建立健全积累机制是农业发展的客观要求
建立积累机制绝不是人们的主观愿望,而是农业经济发展的客观要求,是农村经济深化改革所应当解决的重要课题,是农业发展的必要保证。“七五”时期我国农业经过4年徘徊之后,1990年获得了特大丰收,粮食产量创造新记录并不能说明我国农业已经过关,不表明农业基础脆弱的状况已经基本改变。就目前情况看,我国粮食、棉花稳定的生产能力大体是8000多亿斤和8000多万担,要登上10000亿斤、1亿多万担的新台阶还需我们付出艰苦的努力。从长远看,我国农业面临三大压力,即人口压力、资源压力需求压力。因此,解决农业问题要有战略眼光,要作长期打算。
我国农业的发展将在很大程度上取决于能否有一个稳定农业投入来源,即能否有效地建立起农业积累投入机制。建国以来,国家对农业的投入是不断增长的。“六五”和“七五”10年间,财政支援农业生产支出和农林水气事业费支出达1268亿元,比前31年的支出总和增加14.3%。但是这种增加是不稳定的。据统计,1950-1990年农业支出比上年增长的年度有29年,比上年减少的年度有11年。农业基本建设投资的波动更大,1979年为62亿元,1981年减少到24.15亿元,以后略有回升,但至今仍未恢复到1979年的水平。近十年实行家庭联产承包责任制以后,由于双层经营体制不够完善,导致农业积累减少和农业投入不稳定,不少农村甚至把原有的公共财产也分光耗光了。这说明当前农业积累机制还很不完善,不足以保证农业投入的持续稳定增长。因此必须研究解决投入的资金来源问题,使农业发展建立在可靠的物质基础上。
积累投入机制的作用是:将农业投入建立在国家法令保障和经济利益驱动作用的基础上,实现“增加投入-增加产出-增加积累-增加投入”的良性循环,实现国家投入引导农民投入,农民投入与国家投入相互促进,从而增强农业自我积累、自我投入、自我发展的能力。农业积累投入的来源取决于客观的经济激励因素,从而可以避免出现随意性,使农业投入同农业发展相适应。
从某种意义上讲,建立健全积累投入机制比一时一地增加农业投资更为重要。前者可以从根本上解决投入问题,后者只能视为临时的应急措施。从长远考虑,我们要在建立健全积累投入机制上下硬功夫。
二、健全国家投入机制是国民经济协调发展的需要
发展农业必须有国家投入的保证,否则就没有农业的发展。从总的发展趋势看,国家对农业的投入是随着财政收入的增长而不断增长的。尤其是“七五”时期增长幅度较大,财政支援农村生产和各项事业费支出达831亿元,不但比“六五”时期增加90%,而且5年平均递增率达到16.67%,高于同期财政总支出平均递增9.8%的速度。应当说,国家财政对农业的投入是很重视的。但是,具体分析起来,“七五”投入的增长是在财政支农支出占财政总支出的比例由1980年的6.8%下降到1985年的5.5%的情况下,特别是“六五”前三年支农支出的绝对额减少的情况下出现的,是在1985年以后粮食生产徘徊的情况下出现的,是由于财政设立若干支农专款而增加的。因专款只在规定期限内安排,规定期满后就可以取消,所以并没有形成固定的长期投入来源。这种增长不带有规律性,而是行政性、临时性措施,因此很难保证“八五”仍维持“七五”农业投入的稳定和增长势头。
国家财政对农业投入的制约因素主要是:当前整个经济的效益低,工业积累水平下降,财政收入占国民收入的比重下降和财政职能削弱;加之交通能源、科研教育等国家多种投资重点并存,农业投资容易受到挤压。但是,国民经济发展的客观规律并不赋予农业投入过大的弹性,不但要求在长期规划中要保持适度增长,在年度之间也应当避免随意性。这是由国民经济持续、稳定、协调发展的方针所决定的。
农业和工业发展的比例关系决定国家对农业投入的规模。近年来有关方面从历史的角度研究工农业比例关系,认为农业与工业发展速度保持在1∶2.5左右的时候,都是市场繁荣,经济稳定;在经济过热时,这一比例达到1:5或1∶6左右,就出现比例失调,不得不进行调整。可见,国民经济各部门的发展在客观上是受到一定比例关系制约的,国家财政对工农业的投入在客观上也是受到一定比例关系制约的。无论人们主观上认识与否,客观上这种制约是存在的。因此,国家在安排国民经济计划包括财政收支计划时,必须遵循国民经济协调发展的规律,保持工农业投入的合理比例,保证农业投入的稳定性和适度增长。
财政支农支出的安排,既是国家农业政策的体现,又是国家对农业宏观调控的重要手段。发展农业既需要国家财政的保证,又需要国家资金的导向。“七五”期间为了增强农业发展的后劲,国家财政资金投向体现了向粮棉油生产倾斜的政策。1989、1990两年,在财政支援农村生产支出中用于粮棉油生产的资金投入比重加大,分别为73亿元和86亿元,分别占当年财政支援农业生产支出的65%和70%。90年代中央要求粮食生产再登上4.5亿吨和5亿吨两个台阶,同时增加棉花、油料、调料以及其他经济作物的生产。国家财政支出计划必须正确反映中央的政策目标要求,体现农业是国民经济基础和中央经济发展的重要战略。
目前,由于流通体制和价格体制尚未理顺,粮食生产越多,收购压力越大,财政负担越重,造成宏观决策与局部利益、农民利益不一致,许多地方财政困难伴随粮食增产而增加,出现不少高产穷县。全国2389个县中,1988年共完成粮食征购议购任务10527万吨,其中618个重点产粮县完成上交粮任务的71.2%,而这些县基本上都是财政补贴县,发展粮食生产缺乏动力和后劲。这种情况不能不影响国家发展农业决策的贯彻落实,因此需要国家财政发挥职能作用,推动购销体制、价格体制、财政体制的深化改革,协调局部利益和全局利益的关系,把局部利益与全局利益统一起来。这是财政作为宏观调控手段所应起的作用。
三、建立健全以集体和农民为主体的农业积累投入机制
党的十三届七中全会明确指出:“农民是农业投入的主体,要鼓励和引导农民增加对农业的资金投入,特别要增加劳动投入,以充分发挥农村劳动力资源丰富的优势,不断改善农业生产条件。”中央的指示正确地总结了我国农业投入的基本经验和特点,指出农民作为投入主体,既要在劳动积累方面增加投入,也要在资金方面增加投入,是符合我国农村实际情况的。目前,在以家庭经营为主,实行“统分结合”的双层经营体制下,作为农业生产经营主体的农村生产合作组织,包括农户和集体是农业投入的主体,承担着本区域正常生产和农业基础建设的任务,包括改良土地、农田水利建设、水土保持、植树造林、农业机械化、提高单位面积产量等方面,都必须在力所能及的范围内投入劳力和资金。当前,在财政收入占国民收入的比重还比较低,国家财政进行再分配的国民收入有限的情况下,国家的农业投入不可能增加很多。因此,农业生产建设必须继续坚持自力更生为主、国家支援为辅的方针。这条方针全面体现了农民投入主体的思想,在过去的农业建设中起了十分重要的指导作用,今后也仍将起到更加积极的作用。
我国是劳动力资源极为丰富的国家,特别是农村劳动力更多。据1989年统计,全国有劳动者55329万人,其中在乡村的有40939万人,占74%。如此众多的劳动力投入生产建设,会创造出巨大的社会财富,否则就成为单纯的消费者,成为巨大的劳动力浪费。80年代初,由于我们忽视了农村劳动积累,对农田水利建设和水利设施的管理有所放松,造成有效灌溉面积减少,这不能不是“七五”时期农业徘徊的原因之一。近几年,全党重视农业,强调增加投入,劳动积累制度恢复和建立起来了,又掀起了农田水利建设的新高潮。据统计,1987年以来,全国农民投入兴修水利的劳动积累达130多亿个,成为农田水利基本建设投入的主体。简单地回顾历史得出的结论是,建立健全劳动积累制度是增加农业投入的重要保证。各地现行的义务工、积累工制度应当进一步健全完善,巩固发展。调动农民投工投劳的积极性,必须正确处理投劳和受益的关系,制定正确的有利于调动农民积极性的投工政策,只要劳动者在投劳中能获得较好的经济效益和产出的补偿,农民是愿意投入的。在这方面,许多地区已经总结了不少好经验,制定了义务工、积累工制度。例如,根据县乡村不同的工程项目和受益范围,分别使用义务工或积累工,本着“谁受益,谁负担”、“谁出工谁受益”、“工换工,几年清”的原则,建立投工往来帐,“以钱顶工,以料顶工”,从承包收入中支付劳动报酬等,使农民体验到劳动创造了价值,改善了生产条件,促进了生产发展,增加了收入,从而进一步激发投劳投工的积极性。
近10余年,农民收入显著增加,用于消费性支出大大超过生产性投入。1980年同1989年比较,农民人均现金收入增加544.56元,投向生产性支出占31.2%,投向生活的占54.1%。农村固定资产投资也主要用于建房,生产性投入很少。1985年同1989年比较,投资额由478.4亿元增加到892亿元,增长86.4%,其中建房投资(按竣工部分计算)由350.1亿元增加到794.2亿元,增长126.8%;购置生产性固定资产投资由128.3亿元减少到97.8亿元,下降23.7%。近年来,农民还把大量资金投向储蓄,农村存款迅速增长,1990年11月底,农村存款达4078亿元,比上年年底增加917.94亿元,其中农村储蓄存款3024.15亿元,比上年增加768.83亿元,在信用社的农户储蓄存款达到1836.9亿元,比上年增加430.09亿元。
为什么农民收入增加,存款增加,但投入生产反而减少?这是值得研究的问题。首先要确立正确的支出观点,增强农民投资意识。有的同志认为目前农民负担已不轻,因此不敢提出增加农民投入的要求。从当前情况看,多数地区农民税收以外的社会性负担确实不少,这应当通过治理整顿加以清理和限制,但不能因此就不进行扩大再生产的投入。因为对生产的投入和社会性摊派是两种性质的完全不同的支出。前者可以形成新的生产能力,而后者则是社会公益事业和其他消费性支出,只有减轻后者才能加强前者,使农民增产增收。这是我们应当确立的支出观点。其次是双层经营体制中,统的功能乏力,没有能力把农民的资金引导到扩大再生产上来。第三,工农产品剪刀差和农业内部产品比价不够合理,影响农民投入积极性。应当通过不断改革价格体制和农产品购销体制来逐步解决。但是绝不能等到一切都理顺以后才组织农民积累投入,而必须从当前实际出发,因地制宜,根据农村不同的生产水平和经济发展条件,制定不同的投入政策和不同的投入形式。例如,在乡镇企业发达地区建立“以工建农”基金,建立集体经济提留积累制度;在农民收入较多的地区,建立专项资金投入制度或集资入股办法;在有条件的地区应建立农村合作基金制度;一般地区都应当完善集体提留制度;对基础设施应当逐步建立起折旧制度;管好用好土地使用费和补偿金等。不论何种形式,都必须坚持农民自愿的原则、经济效益的原则、投资补偿的原则。就是说,对农民投入资金在安排使用时要向农民公布,让农民看得见,摸得着,进行“有效益—增加投入—增加产出—增加收入”的良性循环,实现农民积累投入的根本目的。
无论是劳动积累或是资金积累,都绝不允许滥支滥用,必须十分珍惜民力,节约投资,防止“一平二调”,搞无效劳动或盲目投入,造成损失浪费,挫伤群众积极性。只有这样才能使农民积累投入形成制度,并不断完善和巩固。
四、发挥国家资金的导向作用
国家投入对农民投入具有重要的启动作用,特别是在农民投入机制尚未形成时,国家投入的引导作用是必不可少的。在主要农产品(粮棉油)价格没有放开的情况下,粮棉油的生产和流通以指令性计划为主,市场调节作用较小。在国家收购价低于市场价的情况下,粮棉油生产的比较效益偏低,农民投入的积极性受到损害,积累和投入机制难以形成。因此,由国家资金进行引导,建立起外部的激励投入机制,把农民投入的潜在力转变为投入实际,是必要的和可行的。国家资金对农民投入的启动和导向作用,是计划经济与市场经济相结合所不可缺少的宏观调控手段。认真总结80年代国家资金导向的经验,对进一步完善宏观调控手段,增加农业投入,具有十分重要的意义。
1、改变财政支农资金的使用办法,把一部分直接支援农业生产的财政拨款改为财政支农周转金的形式,实行有偿无息、微息或低息发放,支持生产,定期回收,周转使用。资金的运行特征是:国家资金投入同农民的劳动和资金投入或其他资金来源相结合,创造新的积累,通过归还周转金将积累转为投入,形成在国家资金引导下实现农业的自我积累和投入。10多年来,支农周转金的发放和回收取得明显的经济效益和社会效益,成为财政资金引导农民投入的新机制。
2、实行国家(中央、地方)、集体、农民多层次的共同向农业投入的办法,即以国家资金为引导,按一定比例由集体和农民匹配投入,组成对特定农业生产建设项目投资的整体。该办法简称为匹配投资办法。其特点是,在国家资金的引导下,调动集体和农民的积极性,吸引农民资金转向积累和生产性投入。这种办法有利于投资各方参与投资项目的论证和管理,共同关心投资效益,是比较好的引导投入形式。
3、实行财政贴息,利用银行贷款支持农业生产建设。生产费用贷款是短期周转,春借秋还,利息负担不重,不需要财政贴息。对于利润率较低,社会效益大,或者回收期较长的农田基础设施建设、滩涂开发、速生丰产林建设等,利用银行贷款利息负担过重,没有优惠的利率照顾很难调动农民的积极性。因此,为拓宽农业资金渠道,引导农民利用银行信贷资金进行农业开发和基础设施建设,应实行财政补贴利息,减轻农民利息支出,提高投资者资金利润率,以利于调动投资积极性。目前世界上许多国家都采取这种办法支援农业,并得到普遍的肯定。我国“七五”期间,在森工企业多种经营和营林项目、喷灌项目、贸工农出口基地建设项目、农业技术成果推广和“丰收”计划项目等方面已经实行了贴息贷款办法,收到一定效果,应当认真总结经验,进一步完善推广。
4、实行资金奖励,鼓励农民投入,就是将事前无偿补助农民进行生产建设的财政拨款,改在项目验收以后,用奖励的办法无偿给以补助。目前主要在小型农田水利建设和水土保持方面实行,称为“以奖代补”办法。其特点是通过奖励办法给农民以物质上的支持,在精神上给以鼓励,更有效地调动农民积极性。
总之,以国家资金为引导,采取多种形式推动集体和农民投入,其实质是国家财政以不同形式向农业提供优良的投入外部条件,诱导农民投入积极性,促进农业增加积累,培育投入新机制。这种机制在实践过程中将会越来越完善,对推动农业发展起到更加积极的作用。
五、发展集体经济是建立积累机制的重要环节
党的十三届七中全会指出:“深化农村改革的重点,是积极发展社会化服务体系,健全和完善统分结合的双层经营体制,将集体经营的优越性和农民家庭经营的积极性结合起来,逐步壮大集体经济实力。”
农村进行体制改革以后,实行以家庭联产承包为主的责任制,建立统分结合的双层经营体制,在投入方面形成双层投资形式,生产费用的投入由农户承担,扩大再生产性的农田基础设施建设的投入由集体经济筹集和实施。前几年,由集体兴建的一些农业基础设施和集体财产因管理不善或分散管理,使一些设施老化、报废或散失,直接影响到农业生产力的发展,这不能不是前几年粮棉油生产徘徊不前的原因之一。离开集体经济,国家对农业的资金投入客体就难以确定。财政支农资金不可能以千家万户为对象分散投入,农民作为投入主体也难以形成。因此,在双层经营体制中,加强集体统一经营的作用是确立农民投入主体地位的先决条件。
加强集体统一经营,首先必须尊重以家庭联产承包为主的责任制所赋予农户的生产经营自主权,并且还要充分发挥农户经营的生产积级性,要完善双层经营体制,发挥农户和集体两个积级性。其次,必须加强对农户生产经营的社会化服务,对那些一家一户办不了或办不好的事情由集体去办,为农户提供产前、产中、产后服务。实践证明,服务质量越好,集体经济的作用就发挥得越好。相反,如果集体统一经营不能提供服务或服务不好,则集体经济就缺乏凝聚力,就很难组织生产,服务生产,进行各项生产和建设事业。再者,加强集体统一经营必须有一定的经济力量“空壳”的集体就无从谈服务,也无力量去服务。集体经济应当从完善提留制度、清理过去集体提留的债务关系、收回集体财产折旧款等方面筹集资金,举办村级企业,逐步壮大自身的经济力量,建立和发展集体的经济基础。只有这样才能真正开展社会化服务,而社会化服务开展得越好,集体经济的作用和优越性就体现得越充分。
(原载《财政研究》1991年第6期)
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