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摘要:
80年代,在改革开放方针指引下,我国的社会主义现代化建设取得了举世瞩目的伟大成就,主要表现是:国民经济有了空前的发展,社会财富有了空前的增加,国家经济实力有了空前的增强,社会事业有了空前的进步,人民生活水平有了空前的提高,国家财力规模有了空前的壮大。然而,国家财政却出现了空前的困难。国家能够直接支配的财力严重不足,当前我国财政形势十分严峻,无论中央财政还是地方财政都已到了难以为继的地步,摆脱财政困境已经成为迫在眉睫的大事,必须加以充分的重视。
一、财政形势严峻的主要表现及后果
由于受经济生活中多年积累下来的深层次矛盾的影响和制约,当前国家财政面临着许多困难和问题,形势十分严峻,其主要表现如下:
(一)两大债务压力巨大
从1991年开始,国家财政已进入偿债高峰期。“八五”期间应偿还的内债本息高达近1500亿元,每年偿债额也超过了近年来的最高国债发行额,这将给“八五”期间的财政平衡带来很大困难。此外,目前全国还有外债余额400多亿美元,大部分也要在“八五”期间偿还。从1992年开始,全国每年约有100亿美元的偿还额,这将相应减少国内资金的使用。
(二)两项补贴包袱沉重
我国财...
80年代,在改革开放方针指引下,我国的社会主义现代化建设取得了举世瞩目的伟大成就,主要表现是:国民经济有了空前的发展,社会财富有了空前的增加,国家经济实力有了空前的增强,社会事业有了空前的进步,人民生活水平有了空前的提高,国家财力规模有了空前的壮大。然而,国家财政却出现了空前的困难。国家能够直接支配的财力严重不足,当前我国财政形势十分严峻,无论中央财政还是地方财政都已到了难以为继的地步,摆脱财政困境已经成为迫在眉睫的大事,必须加以充分的重视。
一、财政形势严峻的主要表现及后果
由于受经济生活中多年积累下来的深层次矛盾的影响和制约,当前国家财政面临着许多困难和问题,形势十分严峻,其主要表现如下:
(一)两大债务压力巨大
从1991年开始,国家财政已进入偿债高峰期。“八五”期间应偿还的内债本息高达近1500亿元,每年偿债额也超过了近年来的最高国债发行额,这将给“八五”期间的财政平衡带来很大困难。此外,目前全国还有外债余额400多亿美元,大部分也要在“八五”期间偿还。从1992年开始,全国每年约有100亿美元的偿还额,这将相应减少国内资金的使用。
(二)两项补贴包袱沉重
我国财政背的价格补贴和企业亏损补贴两项包袱越背越重。从价格补贴来讲,1978年至1989年,国家财政支付的各种价格补贴累计达2459.63亿元。1978年只有11.14亿元,1989年达到373.55亿元,增长32.50倍,而同期国内财政收入仅增长1.5倍。1978年价格补贴只占财政支出的1%,1989年增加到12.3%。
从企业亏损补贴来讲,1978年至1989年,国营工业、商业、粮食和外贸等企业亏损补贴累计达3072.52亿元。1978年国营企业亏损补贴只有124.85亿元,1989年增加到598.88亿元,增长3.8倍,平均每年增长15.3%,大大超过同期国内财政收入增长1.5倍和年平均增长8.7%的速度;1978年国营企业亏损补贴只占国内财政收入的11.1%,1989年增加到21.4%。
(三)两个积累问题不小
1.历年积累下来的财政挂帐问题不小。近几年来,由于企业亏损大幅度上升,逐年超计划亏损较多,尽管财政每年都给企业拨付了一大笔亏损补贴,但仍然积累一笔相当可观的尚未弥补的亏损数额,形成了财政挂帐。至1989年底,仅粮食和外贸企业亏损挂帐数字就达200多亿元。这些亏损未补数额,既给企业资金周转带来了困难,也给财政增加了困难。
2.历年积累下来的企业投资借款余额不小,贯彻改革开放方针以来,为了增强企业活力,加快企业技术改造步伐,我国实行了“用缴纳所得税前利润归还投资贷款本息”的税前还贷政策。由于税前还贷政策选择有失偏颇,加之宏观管理未能跟上,所以,这一政策实施以来,不仅投资借款规模失控,致使固定资产投资规模空前膨胀,而且造成税前利润还贷规模和投资借款余额相应失控,逐年猛增。据统计,1981年至1988年,全国预算内工业企业每年用税前利润归还借款已由20.29亿元增长到192.67亿元,年均增长速度为37.9%;预算内工业企业年末借款余额由100亿元增长到1699亿元,年均增长速度为49.9%。1989年预算内工业企业投资借款余额已经达到2157亿元,又比上年增长27%。据有关部门进行典型调查测算,目前全国预算内工业企业的投资借款余额可能超过3000亿元。如果再加上其他方面企业的投资借款余额,目前全国企业投资借款余额要达到4000亿元左右。
(四)两个包干严重制约
1.企业实行承包制严重地制约了财政收入的增长。几年来的实践证明,企业实行承包经营责任制,对加强企业内部经营责任制、调动企业和职工发展生产的积极性有着一定的积极作用,但是弊端较多,其中最大的弊端是形成了利润分配向企业倾斜的扭曲机制。实行承包制以来,企业上缴国家利润逐年大幅度下滑。1987年国营企业(包括工业、铁交邮、商粮贸、金融、农林、文教、建筑施工企业等)收入缴库数为235.16亿元,比承包前的1986年减少91.2亿元,占实现利润的比重由1986年的34.6%下降到25.1%;1988年国营企业利润缴库数只有179.72亿元,占利润分配总额的15.9%。1988年与1986年比,利润入库数减少146.64亿元,入库利润占实现利润比重下降18.7个百分点。国家所得逐年大幅度下滑,严重地削弱了财政主动调节社会需求和国民收入分配的能力。
2.地方财政实行包干体制严重地制约了中央财政收入的增长。中央财政从地方每年增加的财政收入中所得的份额逐渐减少,制约了中央财政收入的增长,包死了中央财政的所得,使中央财政收入占财政总收入和比重越来越低,加剧了中央财政的困难,削弱了中央财政的宏观调控能力。还需指出的是,目前中央财政一方面从每年新增的财政收入中只能拿到小头,另一方面在每年新增加的支出中又要承受一半左右的负担。这样就割裂了预算收支的内在联系,导致中央财政收支差额逐年扩大。
(五)两个肢解十分严重
当前国家财政收支分配职能被严重肢解主要表现在:一是社会上名目繁多的集资、摊派、收费、罚款等,不少都参与了国民收入的初次分配,直接打入了企业成本(费用)或营业外支出,“冲销”了国民收入的新增额,相应减少了企业利润和财政收入。二是建立各种名目的基金,如养老、待业保险基金、市场调节基金、价格调节基金、粮食补贴基金、基本建设基金,以及有关开发基金等。这些基金有的在预算中单立户头,有的独立于预算之外,有的甚至脱离预算内外资金的管理范围,既肢解了财政收入,也肢解了财政支出。三是实行以什么养什么的做法,如以港养港收入,铁道包干收入,养路费收入、教育费附加收入,电力建设资金收入等。这些资金有的在形式上纳入预算,列收列支,有的尚未列入年度预算,基本上都脱离了财政收支。四是提价收入归部门自己支配,用于弥补投资不足。五是有些收入只能用于指定支出项目。如城市维护建设税、耕地占用税、新增粮食调拨经营费收入、排污费和城市水资源费收入等都有专项用途,财政不能统筹安排。六是对一些收入的征收给予提留征收费。这实际上是由部门或征收机关代行了财政的职能。七是擅自减免各种税收。有些地方自行决定一些企业“假死”或“半死”,在一定时期内企业可以全部或部分免交税款。八是对某些支出项目要求保持一定的增长速度或保证占总支出的比例。九是对许多资金采取专项使用、结余结转下年的办法,使财政无法统筹调剂。十是实行企业包干、地方财政包干、行业包干、银行包干和外贸包干等,严重地肢解了财政职能。这些肢解财政收支职能的做法,从某一个部门和企业看是有一定道理的,也可能有利;但从国民经济全局来看,是极为有害的,既减少了财政应集中的收入,也影响了预算支出的统筹安排,缩小了组织预算时的灵活调节的回旋余地,使国家预算收支活动不能完整地反映国家的各项政策和收支全貌,对建立合理的经济社会事业结构极为不利。同时,这些资金脱离了财政管理、监督和检查,产生的弊端也很多。
(六)两个比重下降过多
党的十一届三中全会以来,随着改革开放方针的贯彻执行,我国国民经济有了长足的发展,国家财力规模空前壮大。但是,国家能够直接支配的财力却逐年减少,“两个比重”(财政收入占国民收入的比重,中央财政收入占全国财政收入的比重)逐年下降,下降过多。按可比口径计算,1978年财政收入占国民收入的比重为37.2%,1979年为31.9%,1985年降到26.9%,1989年下降到20.7%。改革开放十一年来,财政收入占国民收入的比重下降了16.5个百分点,国内财政收入仅增长1.5倍。而与此同时,预算外资金却由1978年的347亿元增加到1989年的2659亿元,增长了6.7倍,比同期国内财政收入增长1.5倍高5.2倍。中央财政收入占全国财政收入的比重也由前些年的60%左右下降到1989年的45.2%。
(七)两项改革未能同步
经过十多年的改革,财政统收的局面彻底打破了,国家财力已经十分分散。然而,由于种种原因所致,在打破统收局面的同时,财政统支的局面却未能相应打破,失去了很多有利的时机,致使财政仍然包揽过多。例如:(1)在普遍产品的价格有较大幅度提高的情况下,对一些产品的价外补贴却未能及时取消;(2)在对企业进行大量减税让利和推行承包制、企业留利较多的情况下,未能解决企业税前还贷问题和亏损企业补贴问题;(3)在职工工资改革和实行工资与效益挂钩的情况下,未能相应取消一部分价格补贴;(4)在事业单位实行创收政策的情况下,对其有关经费未能相应的减少,等等。目前,不仅很多开支仍然还挤入国家财政预算,而且随着机构、人员不断增加和社会事业的发展及其开支标准提高,在财政预算支出中,行政事业单位和个人经费支出、公用经费、城镇职工住宅经费等属于“人吃马喂”的经费开支增长很快,特别是价格补贴不断地大幅度增长,大大超过了国家财政的承受能力,加剧了国家财政的困难。
(八)两大难题非常棘手
所谓两大难题,这里是指企业经济效益差和国家财力过于分散的两个问题。这两个问题已经成了当今困扰国家财政的两大难题,解决这两大难题也是非常棘手的。
1.企业经济效益差,严重地制约了国家财政收入的增长。据企业决算资料提供,全国国营工业企业每百元销售额实现的利润,1979年为17.2元,1988年下降到8.7元,减少8.5元,下降49.4%,按1988年国营工业企业销售额计算,一年减少利润660亿元左右;全国各类国营企业当年亏损额由1979年的110.35亿元增加到1988年的550.71亿元,平均每年递增19.60%,十年间累计亏损额达到2740.90亿元;企业亏损额占国内财政收入的比重,也由1979年的10.3%上升到1988年的22.1%,上升了11.8个百分点。从目前情况看,经过治理整顿方针的贯彻,经济形势正向好的方向发展。但由于影响经济稳定的一些深层次问题还没有从根本上得到解决,加之目前市场疲软,开工不足等影响,当前企业经济效益仍在继续下降。
2.国家财力严重分散,财政的宏观调控能力严重弱化。国家财力严重分散主要表现在“两个增长过猛,两个下降过大”。“两个增长过猛”:(1)企业留利增长过猛。1978年全国各类国营企业的留利额仅有27.5亿元,1988年增加到702.11亿元,10年增长24.5倍;占实现利润的比重,由1978年的4.3%上升到1988年的62.2%,上升了57.9个百分点。(2)预算外资金增长过猛。1978年全国预算外资金仅有347亿元,1988年增加到2361亿元,10年增长5.8倍;占预算内资金比重:由1978年的31.0%上升到1988年的94.8%,上升了63.8个百分点。“两个下降过大”:(1)财政收入占国民收入比重下降过大。按可比口径计算,1978年为37.2%,1988年下降到19.2%,10年下降了18个百分点。(2)中央财政收入占全国财政收入的比重下降过大。现已由前些年的60%左右下降到1988年的47.2%。
要克服资金严重分散的弊端,必须调整现行的国民收入分配格局,而调整现行的国民收入分配格局,又必然涉及到既得利益的调整。一般来讲,既得利益都是具有刚性的,因此,解决资金分散问题,也是一个非常棘手的问题。
(九)上述八大问题的长期存在造成国家财政连年赤字。
自1979年至1990年,我国出现了连续性的财政赤字。从国家财政决算看,除1985年略有结余外,其余十一年都有赤字。1979年至1989年累计硬赤字740.42亿元,平均每年赤字额67.31亿元。其中,1989年赤字达到92.33亿元。十一年平均,赤字占国内财政收入的比重为4.01%。如果加上内外债务收入(这是西方通行口径,把内外债收入作为赤字处理),则十一年里每年都有赤字,累计赤字2083.83亿元,平均每年赤字额189.44亿元。其中,1989年赤字额达到375.3亿元。十一年平均,赤字占国内财政收入的比重为11.29%。长时间的巨额赤字的存在破坏了财政平衡,也破坏了国民经济的综合平衡,导致通货膨胀现象的产生。与此同时,国家财力的分散又严重地削弱了中央的宏观调控能力。
二、摆脱财政困境的出路
财政问题是整个国民经济问题的综合反映,财政困境最终可归咎于经济体制中的各种矛盾,特别是分配关系的扭曲。因此,要解决财政面临的问题,摆脱财政困境,必须从整个国民经济角度作通盘考虑。就当前来说,从根本上解决财政困难,必须认真贯彻治理整顿和深化改革的方针,继续实行紧缩政策,要采取紧中求活,稳中求进,长短结合,互相促进的战略,推进产业结构、产品结构和企业组织结构的合理调整,优化社会资源配置,建立起动态平衡与协调发展的国民经济有序结构、为财政收入能有一个稳定增长的财源奠定基础。同时,要切实抓好深化改革工作,要采取一些突破性的配套改革的措施,理顺经济关系,调整分配政策与分配结构,把扭曲的分配关系理顺,力争建立符合我国国情的国民收入分配新格局,这是摆脱财政困境的唯一出路。此外,还要从现实出发,采取一些过硬的灵活措施解决财政面临的一些具体问题,以利缓解财政困难。对此,可以把摆脱财政困境的出路所采取的措施与对策归纳为“抓好五个三”:
(一)抓好“三个开发”
1.开发现有财源。开发现有财源,实质就是开发效益财源,把现有企业潜力充分挖掘出来。一要认真贯彻治理整顿方针,为开发现有财源创造良好的外部环境;二要进一步完善企业经营机制,提高企业经营管理水平;三要狠抓调整,通过调整,优化产业结构、产品结构和企业组织结构,以取得“结构效益”和“规模效益”;四要继续抓好技术改造、推进企业技术进步;五要切实抓好“双增双节”和扭亏增盈工作。1989年全国工业总产值已达到22017亿元,如果通过上述工作,产值利税率提高1%,就可以增加财政收入220多亿元。可见,开发现有财源的潜力是大有可为的。
2.开发后劲财源。首先,从调整财源的产业结构着手,扩大财源的基础。国家计划管理的重点应转向制定产业政策,并通过综合运用各种经济杠杆,促进产业政策的实现,以不断优化产业结构。在工业内部,要使能源、原材料等基础工业与加工工业保持协调发展。在第一、二、三产业结构中,要加快发展第三产业。
其次,根据财源的所有制结构的客观变化,统一税负,扩大财源基础。近十几年来,随着改革、开放、搞活方针的贯彻执行,我国集体、个体和其他所有制经济成份有了很大的发展,在整个经济中比重不断提高。在这种情况下,必须把财源的基础扩大到集体、个体和其他所有制上来。为此,对国内各种经济成分的税负应尽快进行统一,并要加强对其税收征管工作。
3.开发信用财源。信用财源具有筹集资金迅速的特点,可以完善财政分配职能,拓宽财政分配范围,参与再生产领域投资,支持一些投资少、见效快的项目上马,促进财政工作渗透到生产实际中去,扶持生产,培养财源,开拓新的理财领域,培养和开发新的财源,从而增强财政的经济建设功能,促进财政工作从供给型向经营管理型转变,以适应发展社会主义有计划商品经济的需要。
(二)抓好三项改革
1.深化国家与企业之间分配关系的改革。从长远的改革方向来讲,彻底理顺国家与企业的分配关系,最理想的办法是实行税利分流,改税前承包为税后承包,改税前还贷为税后还贷。但从当前来讲,为稳定大局,应根据兴利除弊的精神,进一步完善企业承包制。对于那些承包基数和递增包干比例过低,以及因新项目投产、承包或兼并其他盈利企业,产品涨价高于原材料涨价等特殊情况而使盈利增加较多的企业,应适当调高承包基数和递增包干比例,以增加对国家的上缴任务。与此同时,在总结试点经验的基础上,应尽快推进“税利分流,税后承包,税后还贷”,的办法,使其逐步成为处理国家与企业利润分配关系的主要形式。
2.深化中央与地方之间分配关系的改革。从长远的改革方向来讲,彻底理顺中央与地方的分配关系,还是实行分税制的包干办法。即通过预算管理体制的改革,按照“统一领导,分级管理”和调动两个积极性的原则,在合理划分中央和地方政府事权和各自收支范围的前提下,实行分税包干的管理体制。但是,从目前和短期的情况看,推行彻底的分税制的条件还不具备。鉴于此,当前首先应进一步完善地方财政包干体制,核心应以确保中央财政收入有比较稳定的增长和向分税制过渡为宗旨,实行分税加分成的预算管理体制。具体来讲,在收入划分上,应逐步打破按企业的行政隶属关系划分财政收入的做法,进一步确立中央税、地方税和中央地方共享税。要视各地不同情况,将其产品税、增值税和营业税划一定比例作为中央财政的固定收入。同时,适当扩大地方财政固定收入的范围,并明确规定各级政府相应的税收管理权限。在支出划分上,应逐步以因素法取代现行的基数法,按照财权与事权相统一的原则,科学、合理地确定各级政府的支出基数。地方收入大于支出的部分,按一定方式上解中央,地方收不抵支的部分由中央给予定额补助。
为建立和完善财政分配的制约机制,控制财政赤字,应改革预算编制方法,将单式预算改为复式预算,即按财政收入和支出的不同性质,分别编制政府经常性预算,建设性预算、债务预算和专项预算。此外,要抓紧制定预算法,以利硬化预算,增强执行预算的严肃性。
3.深化国家与农民之间分配关系的改革。一是可以采取适当提高农业税税率的办法,调整农业税负担;二是通过重新核定农业税常年产量,扩大税基来提高上缴数额。不管采用哪一种办法,都应全部征收实物。由于目前农民负担较重的原因不是税而是各种各样的“费”,所以,在适当提高农业税负的同时,应大力清理整顿农村的各种乱摊派,乱收费、乱罚款等。同时,要严格控制农业生产资料的涨价幅度,并对贫困地区给予适当照顾。我们认为,只要做好这些工作,就可以使农民在为国家多作贡献的情况下,也不增加多大负担。
(三)抓好三个压缩
1.压缩价格补贴,可以从实际出发,分别采取“取消、压缩、分散、控制、加强管理”等措施,使价格补贴存量不断减少,增量不再增加,逐年减轻财政价格补贴负担。(1)取消。例如,随着价格调整,应取消对制皂用油价差补贴,取消对饮食服务行业等单位用煤补贴,取消对学生课本价格补贴等。(2)压缩。一是压缩平价粮的销售范围和数量。例如,可以适当调减城镇居民定量口粮供应标准,将副食、酿造、城乡饲料等行业用粮改为议购议销,取消工种粮和定量外补助粮的价格补贴以及整顿农村返销粮,控制农转非等。二是放开工业和食品等行业用油价格,压缩平价油供应范围。三是根据安徽等地经验,应放开肉、蛋、菜的价格,财政只给少数大城市一部分储备费用补贴。(3)分散。一是将进口粮改为代理制,增加的开支由用粮单位负担;二是在财政取消工种粮价差补贴的同时,由企业对职工给予工种粮价差补贴;三是坚持配套改革的原则,使财政补贴逐步分散由全社会共同负担。例如,今后如再提高粮油及农副产品收购价格时,应相应提高其销价,并逐步使购销价持平。为不影响职工生活水平,应相应给职工增加工资;如果提高或放开一部分工业品的销售价格,也应相应给职工增加工资,不再采取财政给补贴的办法。(4)控制。为进一步理顺各方面经济关系,今后要严格控制开新的补贴口子。(5)加强管理,建立自我约束的补贴机制。
2.压缩企业亏损补贴。首先,要大力压缩外贸亏损补贴,逐步扩大进出口代理制范围,高来高去,基本取消进口补贴,除一类商品和国家鼓励出口商品外,财政不再给予补贴。通过进一步调整汇率和整顿留成外汇的分配比例、调整进出口结构、加强经营管理、改进考核办法、健全自我约束机制等,逐步扭转外贸亏损局面。
其次,要大力压缩其他方面的政策性亏损补贴。进一步深化价格改革,逐步提高煤炭、石油等基础工业品的计划价格。在产品价格关系未理顺之前,对企业政策性亏损补贴,如煤炭等,应实行“核定定额,总额控制,超亏不补,减亏留用”的办法。同时改进补贴办法,建立和完善补贴制约机制,即由退库改列支出,不管政策性亏损还是经营性亏损,一律不准退库。
3.压缩行政事业单位的经费开支,从目前现实情况看,具有压缩弹性的是行政事业单位的经费开支,特别是政府开支。切实抓好精简机构、压缩人员编制工作,切实抓好三定(定机构、定编制、定人员)工作,实行“源头控制”。要严格执行“增人不增资、减人不减资、超支不补、节余留用”的原则,强化预算包干观念,实行预算经费真包干。
(四)抓好三个转化
1.抓好单位到期国债的转化工作。鉴于“八五”时期,我国将进入了国内外债务的偿债高峰期。因此,要采取一定方式平缓渡过偿债高峰期。除个人到期债券按时偿还外,对单位到期债券可以先采取发行转换债的形式,推迟偿还期,在此基础上,然后对全民单位1990年前购买的尚未偿还的债券,一律转化为“上缴财政资金”,财政不再偿还,作为各单位对中央财政的贡献。
2.抓好企业投资借款旧帐的转化工作,拟采用“釜底抽薪”的办法,即将1989年前企业全部投资借款旧帐转化为“国拨资金”,作为国家对企业的投资,企业不再偿还。以大大减轻企业和财政负担,又有利于推进企业深化改革工作。同时,作此处理,只是内部转帐,对整个社会资金流转也无多大影响,实属深明理财之道的有识之举,拟尽快实行。
3.抓好财政挂帐的转化工作。造成财政挂帐的原因是多方面的,有的是因财政资金紧张,当年应补未补,转到下年去了;有的是有问题,在审核决算时剔除了;有的是企业超计划亏损,有的纯属经营性亏损。很显然,这部分财政挂帐全部由财政特别是中央财政来负担是不合理的。根据此情况,加之地方财政早已实行包干和各级财政都很困难的现实状况,我们认为,对1989年底以前的财政挂帐,拟采取分散负担办法,即转化为社会负担。具体来讲,要在进一步审核的基础上,实行分别转化。对政策性亏损,如粮食企业亏损挂帐额,可以由地方财政通过征收补粮基金予以弥补;外贸等企业政策性亏损挂帐也可以采取类似的办法。经营性亏损和审核决算时已剔除的那部分亏损额,以及超计划亏损一律由企业自己解决。
(五)抓好三个强化
1.强化财政的分配职能。
强化财政分配职能的基本途径与措施是:(1)从根本方向来讲,要通过深化财税体制改革,实行税利分流和分税制的改革办法,调整现行国民收入分配格局,进一步理顺国家与企业的分配关系、中央与地方的分配关系,以利逐步提高两个比重。从当前来讲,应通过完善企业承包制和财政包干制,以及整顿分配秩序、调整分配政策等措施,堵塞收入流失漏洞,增加上缴国家收入,减轻财政负担,缓解财政困难,以利强化财政分配职能。(2)适当集中财权,强化预算管理,扭转财权被分割、财政分配职能被肢解的局面。为此,在预算管理上,必须逐步取消那些搞列收列支、建立基金制、包干制、增长制、比重制、固定使用制、提留制等分割财权、肢解财政职能的做法。(3)发展财政信用,进一步完善财政分配职能。实践证明,在抓好财政资金无偿分配的同时,又抓好财政资金的有偿分配,财政分配职能才能得到进一步完善。因此,大力发展财政信用,从多方面筹集财政资金,搞好财政资金的有偿分配,也是强化财政分配职能的一个重要途径和有效措施。(4)调整财政支出结构,发挥财政合理分配财力的功能作用。当前要紧缩非生产性开支,增加对能源、交通、原材料等基础产业的投入,增强财政的经济建设功能,推动产业结构的调整,促进经济效益的提高。同时,要在坚持财权与事权相统一的前提下,逐步下放一些事权,尽可能地将一些开支转由企业或单位承担,克服财政支出上“保”的过多、“包”的过多的弊端,改变财政包揽过多的局面,不断减轻财政负担。
2.强化财政的调节职能。
当前强化财政调节职能和宏观调控功能的主要途径与措施是:(1)财政在组织收入和安排支出过程中,要做到取之合理,用之合理。(2)当前要在正确处理三者之间物质利益关系的前提下,适当提高财政集中程度,为强化财政调节职能奠定财力基础。(3)树立“大财政”的理财思想,抓好综合财政工作,通过运用直接调控手段(如增加财政直接投入、投资补贴、财政贴息等)和间接调控手段,引导社会资金合理投向,支持国家重点建设、支持企业技术改造、支持企业联合兼并,发展短线产业和产品,促进产业结构,产品结构和企业组织结构的合理调整,发挥财政在优化社会资源配置方面的宏观调控作用。(4)通过正确运用财税政策、财政手段和财税杠杆,并同其他经济手段、法律手段和行政手段有机结合起来。(5)要把不断完善税制作为强化财政调节职能的一个重要途径。例如,通过把建筑税改为投资方向税,必要时开征“长线产业税”等,尽快形成一个适应社会主义有计划商品经济发展的税制新格局。(6)要通过发展财政信用,强化财政的宏观调控能力。
3.强化财政监督职能。目前强化财政监督职能的基本途径与措施是:(1)要进一步加强财政法制化建设,应建立健全包括预算法在内的各项基本财税法规,硬化财务约束和预算约束,硬化税收杠杆,加强财政税收管理。(2)要切实加强财会工作,使强化财政监督有可靠的基础。(3)要围绕提高经济效益这个核心开展财政监督工作,使财政监督有一个明确的目的。只有这样做,财政监督职能才能算真正得到强化。
(原载《南京社会科学》1991年第4期)
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