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摘要:
实施改革开放方针以来,国家举债投资作为连结建设与改革、计划与市场、财政与金融的特殊领域,在国民经济、社会发展和各项改革事业中发挥着越来越重要的作用。
一、国内债务
(一)简要回顾。
党的十一届三中全会后,随着改革开放和全党工作重心转移到以经济建设为中心的轨道上来,我国面临着财力有限与建设对资金巨大需求的尖锐矛盾,国家财政为了缓解这些矛盾,从1981年起重新发行了国库券。
据统计,从1981年到1990年累计发行各种国债券1026.5亿元,其中“六五”时期237.21亿元,“七五”时期789.29亿元。先后发行过六个券种的国家债券,即:国库券,国家建设债券,重点建设债券,特种国债,保值公债,财政债券。到1990年末,各类国债的余额为:国库券604.28亿元,国家建设债券30.54亿元,重点建设债券54亿元,特种国债75.52亿元,保值公债125亿元,财政债券137.16亿元。在国债余额中,个人持有548.71亿元,单位持有477.79亿元。
十年来,根据资金市场供求关系的变化和国家宏观经济政策的需要,国债的发行条件和债务结构也不断调整。偿还期相对缩短,利率逐步提高,债券品种陆续增加,债券市场也逐步形成和发展。1988年4月,首先在上海...
实施改革开放方针以来,国家举债投资作为连结建设与改革、计划与市场、财政与金融的特殊领域,在国民经济、社会发展和各项改革事业中发挥着越来越重要的作用。
一、国内债务
(一)简要回顾。
党的十一届三中全会后,随着改革开放和全党工作重心转移到以经济建设为中心的轨道上来,我国面临着财力有限与建设对资金巨大需求的尖锐矛盾,国家财政为了缓解这些矛盾,从1981年起重新发行了国库券。
据统计,从1981年到1990年累计发行各种国债券1026.5亿元,其中“六五”时期237.21亿元,“七五”时期789.29亿元。先后发行过六个券种的国家债券,即:国库券,国家建设债券,重点建设债券,特种国债,保值公债,财政债券。到1990年末,各类国债的余额为:国库券604.28亿元,国家建设债券30.54亿元,重点建设债券54亿元,特种国债75.52亿元,保值公债125亿元,财政债券137.16亿元。在国债余额中,个人持有548.71亿元,单位持有477.79亿元。
十年来,根据资金市场供求关系的变化和国家宏观经济政策的需要,国债的发行条件和债务结构也不断调整。偿还期相对缩短,利率逐步提高,债券品种陆续增加,债券市场也逐步形成和发展。1988年4月,首先在上海、沈阳、重庆、武汉、哈尔滨、广州、深圳等7个城市进行开放国债转让市场的试点工作,6月又进一步扩大到另外54个城市。到1990年末,国债转让交易额累计达到100多亿元,占整个证券市场交易总额的90%以上,国债转让市场已成为我国证券市场发展的主体和主要推动力。
随着发行业务的扩大,发行方式也逐步由行政分配向市场推销的方向发展。1990年财政部将25亿元国库券中的一部分,进行柜台推销的试点,群众自愿购买的热情很高,为建立我国的国债发行市场创造了条件。
自1986年起,我国政府国内债务陆续进入偿还期,1986年到1989年共偿还本息80多亿元。1990年是国内债务的第一个偿债高峰年,共计偿还本息106.25亿元。对各单位持有的当年到期的国债,换发了转换债券。
(二)1991年国内债务工作。
1991年,在国债管理的改革上是一个新的起点,是承上启下、继往开来的一年。
1.国债发行、还本付息。1991年国家原计划向公民个人和个体工商户发行国库券100亿元,期限3年,年利率10%;向企事业单位、全民所有制企业职工退休养老基金和待业保险基金发行特种国债20亿元,期限5年,年利率9%;向金融机构发行财政债券70亿元,期限5年,年利率9%;三项债券合计190亿元。在执行过程中,根据经济形势的发展及国务院的有关指示精神,对发行规模作了适当的调增。全年实际完成国库券199.30亿元、特种国债17.24亿元、财政债券64.73亿元,三项债券共计完成281.27亿元,比年初计划数超发行91.27亿元。截至1991年底,我国已累计发行国债1307.77亿元,对改革开放事业和经济发展给予了巨大的支持。
1991年国内债务进入又一个偿债高峰年,仅个人持有的到期国债本息合计就达152.64亿元,比上年增长43.66%。为此,各级政府都加强了对这项工作的领导,认真部署,抓紧做好各项组织工作和便民措施。(1)进一步实行银行、财政、邮政等部门多渠道办兑付的做法,广设网点,调动一切积极因素。各级财政部门不仅认真部署、加强宣传,而且大力开展优质服务,兑付高峰期采取延长兑付时间、设置流动兑付点等办法,解决兑付中的实际困难。各级银行部门的营业网点在兑付高峰期广泛开设了临时兑付窗口,发挥了兑付的主渠道作用。邮政系统共有4800多个邮政储蓄网点开办了兑付业务。(2)委托代办、集体兑付,动员企事业单位的财务部门,提前收券,集中办理,有效地缓解了柜台的压力。(3)预约登记,深入企事业单位及农村、山区,上门服务。(4)在兑付期过后,设立常年兑付点,办理常年兑付业务,目前各级财政部门已开办1600多个常年兑付点。由于思想重视、组织落实、措施得力,1991年不仅圆满完成了还本付息工作,而且基本解决了困扰多年的“兑付难”问题,进一步提高了国债信誉。
2.改革国库券发行方式,进行国库券承购包销试点。过去十年,国债发行尚未引入市场机制,虽在局部地区进行了柜台销售的试点,但从总体上看,仍是以行政手段分配任务。这种行政性的发行方式,虽也年年完成任务,但弊病多,群众意见大。随着改革的逐步深化,发行国债作为政府筹集资金的长期政策和宏观调控手段,国债管理体制的改革已成为我国经济体制改革的一个重要组成部分。
为建立规范的国债发行机制,保证政府筹资按期、足额地实现,提高国债信誉,降低政府筹资成本,促进国债管理的良性循环,1991年财政部进行了国库券承购包销试点。先在中央进行,由财政部委托中国证券市场研究设计中心(原名证券交易所研究设计联合办公室,简称“联办”),组织了“1991年国库券承购包销团”,共有58家金融机构参加,承销总额38.76亿元,其中实物券27.74亿元,非实物券11.02亿元。
中央的试点带动了国债发行工作的全局,各省(市)财政部门纷纷要求追加任务数,进行承购包销发行,并在当年任务数中拿出部分进行承销试验,横向与各银行金融机构、非银行金融机构、财政中介机构签订承销合同,组织了各地的承购包销团。据统计,1991年以承购包销方式发行的国库券占到发行总量的65%。承购包销试验的成功,提高了国债在国民中的信誉,使国债发行从此走上利用市场机制的轨道,国债发行开始了新的起点。
3.全面开放国债流通转让市场。自1988年开放国债流通转让市场以来,通过中介机构转让业务的开展,以及批准上市转让交易券种的增加,国债券的流通性和变现能力大大增强,国债的吸引力也进一步增强,客观上要求有一个较为广泛的二级市场与之相适应。但由于当时开放的地区仅限于61个城市,市场覆盖面有限,给一些票贩子从事跨地区倒买倒卖活动以可乘之机,黑市问题也随之加重。为此,在广泛调研论证的基础上,财政部与人民银行联合发出通知,从1991年3月起,在全国地市级以上城市及地区所在县级市全面开放国债流通市场。自此,全国开放国债流通市场的城市由61个迅速增加到400多个。在这些城市中,银行部门建立了一大批流通转让中介机构,财政部门也相应建立了国债服务部等国债中介机构,进一步方便了国债券的变现,促进了资金的融通。国债流通市场作为我国证券市场起步和发展的主体,它的全面开放,也将对证券市场的培育和完善产生积极的影响。1991年国债交易量达373亿元,占整个证券市场交易量的90%多。
4.加强行业管理,成立中国国债协会。随着国债业务量的扩大和国债管理领域的拓展,从事国债业务的各类中介机构和办事机构也迅速发展起来,其中建立和发展了一批以财政信用为基础、以国债为经营对象的财政部门国债中介机构。这些机构以保护群众利益、维护国债信誉、促进国债发行为宗旨,在贯彻各时期的国债政策,维护正常的交易秩序,促进一、二级市场的协调发展等方面,起到了积极的作用。为了更好地组织、协调和发挥中介机构的作用,经民政部批准,1991年8月成立了中国国债协会。该协会是以实现国债发行、流通、偿还三个环节相互衔接、协调及良性循环为目的,在各类国债中介机构之间进行自律管理的行业性组织。它的成立,将有利于国债行业的发展和整体素质的提高;有利于发挥协会在政府部门和国债机构、中央和地方之间承上启下、协调左右的桥梁和纽带作用;有利于加强国债政策研究、落实各个时期的国债政策,维护国债流通市场秩序;也有利于推动全国证券事业的进一步发展。中国国债协会现有会员265家。
5.举办财政债券知识电视大赛,普及国债知识,加强国债宣传。1990年,财政部国债司与中央电视台联合拍摄了电视专题片《国债——来自1990年的调查报告》,首次以电视直观的宣传手段向全国人民宣传了国债政策和知识,为进一步加强国债宣传开了一个好头。在此基础上,1991年财政部又与中央电视台和中国国债协会联合举办了首届财政债券知识电视大赛,在全国引起极大的反响。各地财政部门不仅积极参与组织了这次大赛,更重要的是开展了广泛的岗位练兵和宣传活动。11月初各大区同时进行了预赛,12月2、3、6日,在中央电视台现场直播两场复赛和一场决赛。这次大赛,形式活泼新颖,收视率高,为今后的国债宣传工作开辟了一条新的途径。竞赛还促进了各级政府领导对国债工作的广泛重视,带动了各地国债工作的开展;竞赛还在广大人民群众中产生了强烈的反响,取得了很好的社会效益。
6.加强国债政策研究,举办大连国债战略研讨会。为了总结十年国债工作的经验和教训,展望未来国债工作的发展前景,1991年5月,财政部国家债务管理司在大连主办了“国债战略研讨会”。出席会议的有中央和地方从事国债管理实际工作的同志,还有特别邀请的国内外专家。会议对十年国债工作的成绩给予了充分的肯定,并就我国的国债发展战略问题进行了广泛的探讨。这次会议对今后从宏观经济运行的高度,加强国债的政策理论研究,进一步发扬理论联系实际的作风,促使国债工作在新的形势下,更好地服务于各项改革和建设事业,都具有积极的意义。
7.制定颁布国营证券公司会计制度和试行财务管理办法。开放国债流通市场以来,全国各地、各系统成立了许多证券中介机构,有证券公司,也有不以盈利为目的的国债服务部,它们参与证券市场的活动,为市场的发展带来了生机与活力。为规范中介机构的行为,加强内部管理,财政部在1991年正式颁布、实施国营证券公司会计制度,并在财政系统中介机构中试行财务制度。达到了健全制度,加强管理的目的。
(三)国内债务管理存在的问题。
1991年国债工作在各方面都取得了很大的进展,但也还存在一些问题。一是随着债务规模的不断扩大,国债结构短期化和品种单一的现状亟待扭转。二是国债发行方式上承购包销试点虽然取得了成功,但从全局来说,仍存在行政性的发行方式与国债发行市场化的矛盾,承购包销试点本身也存在条条与块块的矛盾,这就要求进一步推广和扩大承购包销的发行方式,全面实行通过市场以经济手段发行国债的方式,建立和完善有效的国债发行机制。三是国债资金使用透明度不高,用途不清,缺乏有效的监督,资金使用上还沿袭大锅饭的管理制度,责、权、利没有挂起钩来。四是随着国债流通市场扩大和中介机构的普遍建立,国债流通市场的制度建设和行为规范还需建立和加强,如何保证一、二级市场政策的相互促进与协调,仍是面临的一个重要任务。
二、国外债务
利用国外资金发展本国经济,已成为发展中国家普遍的做法。中国也不例外。我国在结束十年动乱之后,为了解决国内建设资金不足,在挖掘国内资源潜力的同时,把目光投向国际资本市场,从此掀开了我国利用外资新的一页。
改革开放以来,有计划地借用外债,为我国的经济开发筹集了一部分建设资金。根据国家外汇管理局统计,截至1991年底,全国外债余额达605.6亿美元。
在国家外债中,统借外债是一个重要部分。根据国务院的批示,已将它列入国家财政收支计划。国家统借外债包括统借统还外债和统借自还外债。
统借统还外债。由国家借款窗口作为借款人统一借入,在国内转贷后,由财政部负责管理,到期由国家财政作为统一的债务人负责偿还。国家统借统还外债主要有六种形式:外国政府贷款(包括日本海外协力基金贷款、日本输出入银行能源贷款等),国际金融组织贷款,现汇贷款,买方信贷,发行外币债券以及借国家外汇。
统借自还外债。由国家借款窗口(经贸部,财政部,人民银行及农业部等)统一借入,到期由使用单位负责偿还。这部分外债主要包括外国政府贷款、国际金融组织贷款(如世界银行贷款、国际货币基金组织贷款、亚洲开发银行贷款、国际农业发展基金组织贷款等)。
根据国务院分工,财政部在统借外债的管理中,主要负责建立和健全统一的利用国外贷款的财务、会计制度,加强财务管理和财政监督;负责编制国家统借国外贷款的预决算;制订有关的转贷办法。据此,财政部于1991年制定了《关于固定资产投资利用国外借款财务管理暂行规定》和《国营建设单位使用国外借款有关会计核算的规定》。
(财政部债务管理司供稿,夏智华、余青执毛)
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