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摘要:
地方预算包括省、自治区、直辖市预算,地、市、盟、州级预算,县、市、旗、区级预算和乡、镇级预算四级。1991年地方预算收入共计2211.23亿元(不包括中央补助收入),预算支出共计2295.81亿元,(不包括上解中央支出),其中:省、自治区、直辖市预算收入占地方预算收入的比重为22.3%,预算支出占地方预算支出的比重为30.8%;地、市、盟、州级预算收入占地方预算收入的比重为40.1%,预算支出占地方预算支出的比重为28.3%;县、市、旗、区级预算收入占地方预算收入的比重为22.9%,预算支出占地方预算支出的比重为30.1%;乡、镇级预算收入占地方预算收入的比重为14.7%,预算支出占地方预算支出的比重为10.8%。
一、现行地方预算管理体制
1991年,地方财政管理体制仍继续实行1988年确定的“划分税种,核定收支,分级包干”的管理体制。主要有六种形式:
(一)“收入递增包干”办法。实行这种办法的地区有11个。他们的收入递增率和留成比例分别为:北京市4%和50%;河北省4.5%和70%;辽宁省(不包括沈阳市和大连市)3.5%和58.25%;沈阳市4%和30.29%;哈尔滨市5%和45%;江苏省5%和41%;浙江省(不包括宁波市)6.5%和61.47%;宁波市5.3%和27.93%;河南省5%和8...
地方预算包括省、自治区、直辖市预算,地、市、盟、州级预算,县、市、旗、区级预算和乡、镇级预算四级。1991年地方预算收入共计2211.23亿元(不包括中央补助收入),预算支出共计2295.81亿元,(不包括上解中央支出),其中:省、自治区、直辖市预算收入占地方预算收入的比重为22.3%,预算支出占地方预算支出的比重为30.8%;地、市、盟、州级预算收入占地方预算收入的比重为40.1%,预算支出占地方预算支出的比重为28.3%;县、市、旗、区级预算收入占地方预算收入的比重为22.9%,预算支出占地方预算支出的比重为30.1%;乡、镇级预算收入占地方预算收入的比重为14.7%,预算支出占地方预算支出的比重为10.8%。
一、现行地方预算管理体制
1991年,地方财政管理体制仍继续实行1988年确定的“划分税种,核定收支,分级包干”的管理体制。主要有六种形式:
(一)“收入递增包干”办法。实行这种办法的地区有11个。他们的收入递增率和留成比例分别为:北京市4%和50%;河北省4.5%和70%;辽宁省(不包括沈阳市和大连市)3.5%和58.25%;沈阳市4%和30.29%;哈尔滨市5%和45%;江苏省5%和41%;浙江省(不包括宁波市)6.5%和61.47%;宁波市5.3%和27.93%;河南省5%和80%;重庆市4%和33.5%;深圳市递增率为9%,留成比率不固定。
(二)“总额分成”办法。实行这个办法的地区有3个,他们的总额分成比例为:天津市46.5%;山西省87.55%;安徽省77.5%。
(三)“总额分成加增长分成”办法。实行这个办法的地区有3个,他们的总额分成比例和增长分成比例分别为:大连市27.74%和27.26%;青岛市16%和34%;武汉市17%和25%。
(四)“上解额递增包干”办法。实行这个办法的地区有两个,广东省上解额为14.13亿元,递增包干比例为9%;湖南省上解额为8亿元,递增包干比例为7%。
(五)“定额上解”办法。实行这个办法的地区有3个,上解额分别为:上海市105亿元;山东省(不包括青岛市)2.89亿元;黑龙江省(不包括哈尔滨市)2.99亿元。
(六)“定额补助”办法。实行这个办法的地区共16个,中央对他们的补助数额分别为:吉林省1.07亿元;江西省4500万元;福建省5000万元(1989年开始执行);陕西省1.2亿元;甘肃省1.25亿元;海南省1.38亿元;内蒙古自治区18.42亿元;广西壮族自治区6.08亿元;贵州省7.42亿元;云南省6.73亿元;西藏自治区8.98亿元;青海省6.56亿元;宁夏回族自治区5.33亿元;新疆维吾尔自治区15.29亿元;湖北省和四川省划出武汉、重庆两市后,由上解省变为补助省,其支出大于收入的差额,分别由武汉市、重庆市从其收入中上缴省一部分,作为中央对地方的补助。两市上缴本省的比例分别为:武汉市4.78%;重庆市10.7%。
1991年计划单列市的财政管理体制大致可分为以下几种类型:第一类是单列市财政体制同中央与省双挂钩。中央财政在核定单列市的财政收支基数时,对单列市财政体制内收大于支的部分,一部分上解在省、一部分上解中央。财政体制上解款双挂钩的主要原因在于,单列市的收支基数划出后,所在省大多需要中央给以补助。省扣除单列市后支大于收的差额由单列市上解省填平补齐,在此之后,单列市收大于支的部分再上解中央,形成了计划单列市的体制收入与中央、省“双挂钩”的情况。实行这一办法的有哈尔滨市、青岛市、重庆市、武汉市。第二类是单列市和中央财政直接挂钩。即单列市财政体制基数内收大于支的部分全部上解中央,与省财政脱钩;中央对单列市实行的财政体制与省、自治区、直辖市的财政体制基本相似。这是计划单列在财政上体现得较为彻底的一种类型。目前实行这一办法的有宁波、深圳、大连、沈阳。第三类是单列市与中央财政不挂钩。这一类型的计划单列市财政计划已经单列,即中央每年下达预算指标时单列户头。但是,单列市的财政体制仍执行原省对市的体制,市体制上解款、中央专款、年终结算等仍只同省算账,不直接同中央财政挂钩。另外国库也不单列(个别例外)。如长春、成都、厦门、广州、南京、西安属于这一类型。
1991年县级财政管理体制大多是在1988年国家改进财政管理体制的同时,各省、自治区、直辖市和计划单列市根据国务院改进财政管理体制的精神,结合本地区的具体情况制定的。从体制衔接上说有省直接对县的,也有地市直接对县的,但绝大部分地区都是由省对地市,再由地市对县。省直接对县的有湖北、湖南、安徽、山东、浙江、海南等省。至于直辖市和计划单列市则一般都直接对县。县级财政体制归纳起来大致有以下几种类型:一是对收不抵支的县(市),大多实行定额补贴的财政体制。定额补贴又可分为递增定额补贴(如一些少数民族地区)、递减定额补贴和不增不减定额补贴三种;目前大部分都实行不增不减定额补贴办法。二是对收支大体相等的县,一般实行自收自支的财政体制。三是对收大于支的县,有总额分成、收入分档分成、递增包干、收入定额上缴等形式。
1991年乡镇财政管理体制是由各省、自治区、直辖市和计划单列市根据各自的县和乡镇的实际情况自行制定。目前,乡镇财政管理体制主要有以下几种类型:一是收支挂钩。即“定收定支、收支挂钩、总额分成,一年一定或一定几年”。二是超收分成。即“定收定支、收入上缴、超收分成(或增长分成)、支出下拨、超支不补、结余留用、一年一定”。三是收支包干。即县财政对乡镇财政划分一定的收支范围,确定收支基数后,计算上级的补助数额,一次包死,一年一定或一定几年不变。
二、促进亿元县建设
亿元县是指在现行财政体制范围内,当年由县(市、区)自身组织的财政收入超过亿元的县(市、区)。
在促进亿元县建设中,中央财政给予了积极的支持。1990年召开了全国亿元县经验交流会,推广亿元县建设经验。1991年中央财政拨出大量周转金,支持县级财政发展效益好的“短、平、快”项目。并在全国乡镇财政工作经验交流会议上,对发展县级财政、经济提出了目标和要求,促进了县级财政再上一个新台阶。
在抓亿元县的工作中,各地根据本地实际做了不少工作。江苏省自1985年以来,每年召开一次亿元县经验交流会,并在资金上予以扶持。他们制订了具体的奖励办法:一是每年按亿元县上年财政收入的1%,加上比上一年财政收入增长部分的15%借给该县发展生产;二是对财政收入首次超亿元的县及超亿元县后又登上新台阶的县给予一次性奖励。山东省规定,对亿元县每年借给生产发展周转金500—700万元,期限三年;省财政每年在借给临时性融通资金时,实行单列;对完不成合同目标的,加收资金占用费。湖北省1986年选择了经济基础比较好的15个县作为亿元县培养对象,主要政策有:一是按照15个县1990年应达到省确定的收入目标减去1986年财政收入数的差额部分,每年借给10%的发展生产周转金,连借三年,从1991年开始分三年还清;二是县财政收入超过目标部分,省仍按目标收入结算,即实现的收入在目标以内的比1986年增长部分上缴省35%,县留65%,超过目标的收入全留;三是到期完不成收入目标的,也仍按收入目标结算,即按目标确定的收入数比1986年收入增加数上缴省35%。
由于各地的重视,近年来亿元县发展情况喜人,这主要表现在:第一,亿元县的数量每年都有较多的增加,分布面不断扩大。1986年全国拥有亿元县42个,1991年达到161个(含县级市、城乡结合的县级区),占全国县级单位总数的6.61%。亿元县的分布面也越来越广泛,开始主要集中在长江三角州的上海、江苏、浙江和珠江三角洲的广东等沿海地区,1986年扩大到8个省(市),1991年已遍布在26个省(区、市)。不仅经济比较发达的省市出现了亿元县,而且一些少数民族地区和经济基础较差的地区,如广西、新疆、云南、贵州、山西、陕西等地,也涌现出了亿元县。第二,亿元县的收入不断增加,每年都有一批跨上新台阶。1991年亿元县完成财政收入265.51亿元,占全国县级财政收入的28.29%。完成财政支出161.43亿元,占全国县级财政支出的15.47%,按现行财政体制计算,1991年亿元县共计上解122亿元。财政收入在2亿元以上的县1986年有10个,1991年达到19个;财政收入在3亿元以上的县,1987年有2个,1991年达到11个;财政收入在4亿元以上的县,1989年有2个,1991年达到4个。
三、改变补贴县面貌
补贴县是指按现行财政体制规定,支出基数大于收入基数,差额部分由上级财政实行定额补贴的县。
财政部对改变财政补贴县面貌一直十分重视。1990年财政部和国务院研究室共同召开了“全国财政补贴县增强自给能力工作经验交流会议”。1991年,继续贯彻这次会议的精神,积极推广改变补贴县面貌的先进经验,促进了财政补贴县的工作。为帮助各地改变补贴县面貌,财政部在资金上给予了必要的支持,1991年全国有18个县摘掉财政补贴县的帽子。
为了扭转补贴县的被动状况,增强其自给能力,各地采取了一些行之有效的办法,并取得了一定的成效。黑龙江省制定了“八五”期间扭补规划,前三年8个县扭补,后两年13个县扭补。为了落实这一规划,省财政厅指定16个业务处室扶助这21个补贴县,不实现目标不脱钩。此外,还在资金方面大力扶持,1991年,省地县三级财政共投入资金1.31亿元,目前已新增产值4947万元,利润679万元,税金244万元。预计全部投产后,可年增产值5.1亿元,利润6332万元,税金4640万元。甘肃省在总结经验的基础上不断提高扶贫工作质量,根据不同的扶持对象,采取了借款和提前预拨财政补贴两种扶助形式,尽量做到钱随项目走,取得了较好的效果,1991年已有3个县提前实现了扭补。江西省自1987年以来,一手抓补助在100万元左右的县扭补摘帽,一手抓补助大县减补缩差,在资金上自1987—1990年共拿出6300万元,采取提前预拨款和借给生产周转金的办法对补贴县进行扶持;在措施上,1986年省财政对赣州地区予以优惠,对应上缴省8%的收入实行免缴;1987年的中央借款,省财政对补贴县和贫困县予以照顾,返还绝大部分;对产粮县(一般为财政穷县),提高省内粮油调拨经营费标准,让调出地区多得好处。河北省为鼓励补贴县扭补,制定了较为优惠的措施,对按期完成扭转补贴的县,在财政体制上实行“自收自支,一定几年不变”的体制,减下来的补贴,三年内不予收回,留给县专项用于发展生产。1991年又有4个财政补贴县摘掉了补贴帽子,达到了自给。
四、推行地方财政信用
地方财政信用是以地方财政为依托,按照信用原则,筹集和使用资金的一种特定的信用形式。
近年来,地方财政信用的管理一直处于“相对分散、自主发展”状态。在管理机构的设置与分工、有关制度和办法的制定等方面,全国尚未形成统一的形式和办法,地区之间差别很大。为了尽快地形成全国统一的地方财政信用管理办法,加强对地方财政信用的正确引导和管理,1991年,财政部主要抓了以下几个方面的工作:一是对地方财政信用尤其是财政周转金管理状况进行全面摸底。1991年初,组织人力对浙江、湖北、黑龙江、吉林、陕西、武汉、哈尔滨、长春5省3市进行了重点调查,初步摸清了这些地区财政信用资金的来源、规模、使用等情况。随后,又组织5个小组分别到北京、河南、江苏、四川、甘肃等省市进行重点调查,并汇总全国情况,形成了内容较全面的《关于地方财政信用的调查报告》。二是组织典型地区进行经验交流。在进行调查摸底工作的同时,还分区组织了地方财政信用管理经验交流。在各地组织的预算协作会上,地方财政信用问题也都作为单独的议题列入交流和研究的范围。三是组织理论研究,进行财政信用管理宣传。四是在广泛进行调查研究的基础上,草拟了《地方财政信用管理试行办法》,并印发各地方及有关方面征求意见。该办法旨在明确地方财政信用的性质,界定资金来源和资金运用的范围以及收取资金占用费的标准,使地方财政信用管理更为规范和合理。
1991年,在各地政府的积极支持下,各地财政信用工作得到了很大的发展。突出表现在以下几个方面:
(一)资金规模不断扩大。据估算,1991年全国地方财政信用资金规模已达几百亿元。
(二)财政信用有力地支持了各项经济事业的发展。在财政资金困难、银行信贷资金紧张的情况下,财政信用起到了很好的拾遗补缺的作用。上海市根据经济发展及产业产品结构调整的要求,实行重点倾斜的方针,优先支持产品适销、生产任务饱满、经济效益好、出口创汇多的国营大中型企业。1991年共投入财政信用资金4亿多元,支持了国家“双保”企业55户次、税利大户26户次、出口创汇企业105户次以及年内扭亏企业20户。一年可新增产值27亿元,税金5.5亿元和利润2.3亿元。浙江省从1985年起,重点支持各项事业的发展和城市基础设施建设,到1991年底,共支持城镇自来水项目258个,投放资金1.35亿元;城乡交通项目222个,投放资金3298万元。使城乡交通状况大为改善,居民饮水难的问题也基本得到解决。
另外,地方财政信用在实现“抓两头(财政亿元县和财政补贴县)、促中间(一般县)”的财政发展战略方面也卓有成效。江苏省从1985年起设置支持亿元县周转金,取得了很好效果。山东、湖北、四川等省改扶贫资金无偿拨款为有偿使用,也取得了较好的效果。山东省近年所扶持的48个补贴县,已有9个摘掉了补贴帽子。
(三)地方财政信用管理向统一和规范化的方向发展。初步形成了以下四种管理形式:一是“集中管理、预算指导”形式。如上海市,将财政信用资金的主要部分集中在资金分局,由资金分局使用管理,在业务上接受预算处指导,在资金运用上接受预算处的监督。资金分局和预算处关系密切,相互支持、相互配合,当信用资金紧张时,预算处可以利用财政间歇资金给予帮助;预算资金周转不灵,可以临时借调信用资金周转。二是“统一帐户、分口管理”的形式。如吉林、湖北等省,将全部或大部分信用资金由预算处统一在一个帐上,由预算处办理资金的收缴、调拨,但资金的所有权和使用权都不变,仍按原渠道,由各业务部门管理、使用。平时要定期向预算处报送信用资金运行情况,年终要向预算处报送决算。财政信用资金管理办法由预算处统一制定,但各业务处室可根据管理办法的原则,制定实施细则。三是“统一制度、分口管理”的形式。如浙江等省,由预算处统一制定财政信用资金管理制度、会计核算制度,资金的使用管理仍由原主管单位负责。信用资金的运行情况要按月或按季编制会计报表,向同级财政总会计报送。四是“预算控制、归口使用”的形式。即财政信用资金由各业务处室归口使用、管理,但要向预算处报送年度信用资金预算,包括安排资金规模、资金来源、资金投向等。每年需扩大信用资金规模时,需在年终由主管处报送预算资金结余情况,经预算处审核后,下年度转作财政信用资本金。
五、地方预算专项资金的运用
(一)支援经济不发达地区发展资金。自1980年起,中央财政在国家预算中设置“支援经济不发达地区发展资金”(简称发展资金),专项用于帮助边远地区、少数民族自治地方、老革命根据地和经济基础比较差的地区发展生产,改善群众生活。此项资金是我国设立最早、金额较大、用于支持“老、少、边、穷”地区经济和社会发展的专项资金。
发展资金自设置以来,一直是由财政部门负责具体管理工作。每年年初由财政部将资金分配到省、自治区,再由省、自治区往下分配。发展资金的分配,根据各地“老、少、边、穷”地区的面积、人口、自然环境及经济基础、财力状况等诸因素综合考虑。1991年,分配给西北、西南10省区的发展资金,占全国总数的60%;分配给5个民族自治区和3个实行民族地区财政体制的省的发展资金占全国总数的50%以上;分配给陆地边境线较长的6省区的发展资金,占全国总额的28%;分配给有著名老区的省区的发展资金,占全国总数的28.5%。
设立发展资金,中央财政拿出了大量的财力,地方各级财政每年也相应安排了一定数量的配套资金。1991年国家预算安排发展资金15.62亿元,其中为专项扶贫贴息贷款贴息资金9300万元,中央财政发展资金8亿元,地方财政配套安排发展资金6.69亿元。剔除贴息资金不计,当年发展资金全国决算支出13.7亿元,比上年增长4.48%。其中用于农林牧副渔业方面支出3.83亿元,比上年减少8.07%;用于交通建设方面支出9609万元,比上年增长22.77%;用于农村电力建设方面支出7841万元,比上年增长6.69%;用于文教卫生、科学方面支出1.54亿万元,比上年减少5.54%;用于贫困地区发展乡镇企业方面支出2.56亿万元,比上年增长35.03%;用于扶持贫困县的支出4.03亿元,比上年增长3.17%。当年发展资金有偿使用数额占当年发展资金支出总额的50%以上。从实物量上来看,1991年受援县1397个,受援乡(镇)12963个,支援乡镇企业2252个。建成小水库487座,增加蓄水量1.9亿立方米,完成大小农田基本建设26592项,完工人畜饮水工程5560处,解决了10697万人、11989万头牲畜的饮水问题。营造树木205万亩,草场75万亩,茶场、果树、蚕桑多种经营林木123万亩,建沼气2359个,饲养猪、牛、羊等牲畜4588万头,养殖鱼2亿尾。修建道路11333公里,修建桥梁1020座,建成完工小水电站348座,增加装机容量60998千瓦,架设输电线路途1.3万公里。这项资金有力地促进了“老、少、边、穷”地区生产建设事业的发展,加快了这些地区解决温饱,脱贫致富的步伐。
1991年在发展资金的管理方面主要做了以下工作:1.健全发展资金管理制度。财政部与国务院贫困地区经济开发领导小组办公室等部委联合发文,要求各地加强扶贫开发统计工作,按年度报送扶贫开发投入和效益情况。江西、安徽、四川、湖北等省先后制订和完善了发展资金会计核算办法、有偿资金核算办法、检查监督制度等;江西省举办了多期发展资金财务管理培训班,并且专门编写了培训教材。目前,全国发展资金的管理工作已逐步走向科学化、规范化和系统化。2.实行微机化管理。从1991年起,各地使用微机软盘报送发展资金年度决算表,从而提高发展资金决算的质量和效率。3.进一步加强了发展资金的宣传工作。先后多次在《中国财经报》、《财政》杂志等报刊上发表文章宣传加强资金管理和提高资金使用效益的经验。江西等地还举办了发展资金成果展览。4.积极支持民主党派开展智力支边工作,体现了民主党派在共产党领导下参政、议政。5.扩大扶贫规模,增加发展资金投入量。经国务院批准,“八五”期间发展资金将由目前每年8亿元逐步增加到每年11亿元。
(二)城市维护建设资金。城市维护建设资金,是指用于城市公共设施和公用事业维护和建设的资金。目前,全国城建资金的来源主要有:城市维护建设税、公用事业附加、中央与地方财政机动财力安排的城建资金。此外,每年国家预算安排的基本建设拨款中,也有一部分用于城市建设;各地的房管、园林、环卫等部门组织的收入(如房租、公园门票、卫生费等)也有相当部分用于城市维护建设。排污费、水资源费、国有土地出让收入等,也有一部分用于城市维护建设。近几年来,各地还根据实际情况,采取利用外资、集资等办法,解决城市维护建设资金不足的问题。
城市维护建设资金主要由地方各级财政部门管理。用于维护的资金,年初由各主管部门制定资金使用计划,财政部门编制城市维护建设资金年度预算。用于建设的资金,列入地方基本建设计划,按基本建设程序办理。城市维护建设资金年终结余,可以结转下年继续使用。
1991年城市维护建设资金收入303.42亿元,用于城市维护建设资金支出288.4亿元,主要用于道路、桥涵等城市公共设施的维护、建设,自来水、煤气等公用事业,住宅的维护、建设(包括中小学校舍维修),环境保护设施和水资源建设等方面。
1991年在城市维护建设资金管理方面主要做了以下工作:1、实行了城建资金决算表格电算化管理。从1991年开始,各地的城建资金决算表格均统一使用微机软盘,大大地提高了工作效率。2、注重对城建资金管理问题的研究。东北6城市财政局在辽宁省沈阳市联合召开城建资金管理研讨会,对资金的筹集、管理提出了建设性意见。3、转变观念,逐步试行城建资金有偿使用,扩宽了资金的来源渠道,同时也提高了城建资金的使用效益。
(财政部地方预算司供稿,王立峰、曲宏才、陆广德、芦小娟、余文修、项中新、夏光、颜永刚执笔)
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