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摘要:
一、政府内债
2011年,面对复杂多变的宏观经济形势和国债市场供求结构态势,财政部坚持可持续发展的国债筹资策略,继续深化国债管理制度改革,不断完善国债市场运行机制,以合理成本和较低风险完成全年筹资任务,有力促进了积极财政政策的顺利实施,为实现“十二五”经济社会发展良好开局做出了积极贡献。
(一)国债管理措施。按照继续实施积极财政政策要求,2011年国债筹资策略总体保持连续和稳定,同时根据国债供求结构出现的新变化,增强政策措施的针对性和灵活性,确保全年国债平稳顺利发行。继续大力推进国债管理制度改革,健全国债发行市场和流通市场运行机制。
1.储蓄国债管理措施。2011年储蓄国债管理工作主要采取了以下措施:
(1)适当提高发行规模占比,合理安排单月规模。2011年储蓄国债销售形势较好,适当提高其发行额占全部国债发行额的比例。从3月开始发行至11月结束,每月发行储蓄国债3次,全年共计发行2951.41亿元,占全部国债发行额的19.2%,比2010年提高1.2个百分点。从单月规模看,3月份为满足一季度到期储蓄国债资金认购新发国债需求发行600亿元,4月份调减至500亿元以促进全年均衡发债,5月份进一步降至300亿元,之后大多...
一、政府内债
2011年,面对复杂多变的宏观经济形势和国债市场供求结构态势,财政部坚持可持续发展的国债筹资策略,继续深化国债管理制度改革,不断完善国债市场运行机制,以合理成本和较低风险完成全年筹资任务,有力促进了积极财政政策的顺利实施,为实现“十二五”经济社会发展良好开局做出了积极贡献。
(一)国债管理措施。按照继续实施积极财政政策要求,2011年国债筹资策略总体保持连续和稳定,同时根据国债供求结构出现的新变化,增强政策措施的针对性和灵活性,确保全年国债平稳顺利发行。继续大力推进国债管理制度改革,健全国债发行市场和流通市场运行机制。
1.储蓄国债管理措施。2011年储蓄国债管理工作主要采取了以下措施:
(1)适当提高发行规模占比,合理安排单月规模。2011年储蓄国债销售形势较好,适当提高其发行额占全部国债发行额的比例。从3月开始发行至11月结束,每月发行储蓄国债3次,全年共计发行2951.41亿元,占全部国债发行额的19.2%,比2010年提高1.2个百分点。从单月规模看,3月份为满足一季度到期储蓄国债资金认购新发国债需求发行600亿元,4月份调减至500亿元以促进全年均衡发债,5月份进一步降至300亿元,之后大多数月份保持在300亿元,个别月份根据需求情况等因素调整到200亿元。
(2)适当延长发债期限,提高储蓄国债(电子式)规模占比。2011年较长期限储蓄国债需求旺盛,增加发行5年期国债,保持3年期国债规模基本稳定,减发1年期国债。全年发行1年期国债522.1亿元、3年期国债1480.71亿元和5年期国债948.6亿元,分别占储蓄国债发行额的17.7%、50.2%和32.1%。2011年加大储蓄国债(电子式)发行力度,全年发行1551.41亿元,占储蓄国债发行额的52.6%,比2010年提高12个百分点,并首次超过储蓄国债(凭证式)即凭证式国债发行规模(2011年发行凭证式国债1400亿元)。这对于加快推进储蓄国债管理改革,完善国债品种结构具有积极意义。
(3)采用代销方式发行储蓄国债(电子式),优化承销机制。在投资需求显著回升情况下,2011年储蓄国债(电子式)全部采用代销方式发行,避免出现承销银行主动持有国债而不对外销售情况,更好满足广大个人投资者需求,体现储蓄国债(电子式)定位于个人理财工具的宗旨。进一步完善发行承销机制,首次在储蓄国债(电子式)发行期内,将承销银行剩余的基本代销额度批量转化为自由抓取额度,消除由于各行销售进度不均衡产生的额度沉淀问题,提升发债效率。
2.记账式国债管理措施。2011年记账式国债管理主要采取了以下措施:
(1)积极采用续发方式发行附息国债。国债续发是指对已上市流通且尚未到期记账式国债进行追加发行的发债机制。续发的国债并入已上市国债的流通和兑付,续发价格通过招标方式确定,票面利率、剩余期限及付息方式与已上市国债保持一致。2011年发行附息国债41次,其中16次采用续发方式,包括关键期限国债(指对国债收益率曲线的形成和完善具有关键作用的记账式国债)14次和超长期国债2次,筹资4398亿元,占附息国债筹资额的37.2%。续发方式能够提高单期国债存量规模和交易活跃度,有利于形成规范有序的国债到期结构,增强国债市场流动性和价格发现功能。
(2)加大关键期限国债发行力度,合理安排期限结构。适当提高关键期限国债发行次数及单次规模,共发行34次计9812.6亿元,比2010年增加1080.1亿元,有利于顺利完成全年筹资任务,促进收益率曲线不断完善。分期限看,增发1年、3年期国债,适应利率上升预期较强、中短期国债需求增大的情况;鉴于5年期地方债发行规模加大,少发5年期国债,以促进地方债发行;保持7年期国债发行次数不变,适当增发10年期国债,在利率上升预期较强环境下保持国债市场稳定运行。
(3)降低贴现国债和超长期国债发行规模。2011年发行91天、182天、273天贴现国债计602.79亿元,筹资408.47亿元,比2010年有较大幅度下降。这主要是为了规避市场波动给国债发行带来的风险,以及更多采用续发1年期国债而非新发贴现国债的方式发行短期国债,积累续发经验。在能够满足保险公司等机构对超长期国债需求情况下,2011年适当减发超长期国债,发行20年、30年、50年期国债计2020亿元,比2010年减少460亿元,降低国债筹资成本和风险。
(4)建立新发关键期限国债做市机制。2011年4月中国人民银行与财政部联合发布公告,在银行间债券市场建立新发关键期限国债做市机制。公告要求,从2011年6月起,银行间债券市场做市商对1年、3年、5年、7年、10年5个关键期限中至少4个期限新近发行的国债进行买卖报价及交易(即做市),在每个关键期限新发的4只国债中至少选择1只进行做市。从实际情况看,国债做市机制总体运行良好,在增强一级市场价格发现功能,改善二级市场流动性方面发挥了积极作用。
2011年财政部还完成了2012年-2014年国债承销团组建工作。按照《行政许可法》、《国债承销团成员资格审批办法》有关规定,在保持国债承销团成员总体稳定基础上适当精简成员家数,将凭证式国债承销团更名为储蓄国债承销团,对成员承销考核机制等进行了完善。2012年-2014年国债承销团包括记账式国债承销团和储蓄国债承销团,其中记账式国债承销团由商业银行、证券公司、保险公司等55家金融机构组成,储蓄国债承销团由38家商业银行组成。
(二)国债发行及执行数据。2011年发行内债15386.81亿元,包括储蓄国债2951.41亿元和记账式国债12435.4亿元(见表1)。
1.储蓄国债发行。2011年发行储蓄国债27次计27期2951.41亿元,实际筹资2951.41亿元,比2010年减少244.87亿元。分品种看,发行凭证式国债1400亿元,储蓄国债(电子式)1551.41亿元。分期限看,发行1年期国债522.1亿元,3年期国债1480.71亿元,5年期国债948.6亿元。
受人民银行上调储蓄存款利率影响,2011年储蓄国债发行利率上调2次。3月份发行的1年、3年、5年期国债利率分别为3.45%、5.18%、5.75%,4月份发行时上调至3.70%、5.43%、6.00%,7月份发行时又上调至3.85%、5.58%、6.15%。储蓄国债与储蓄存款的利差有所缩窄,7月份以前1年、3年、5年期国债利率分别比同期限储蓄存款利率高0.45、0.68、0.75个百分点,7月份以后(含7月)降为0.35、0.58、0.65个百分点。
2.记账式国债发行。2011年记账式国债发行46次计30期12435.4亿元,实际筹资12241.08亿元。其中,记账式贴现国债发行5次计5期602.8亿元,筹资408.48亿元;记账式附息国债发行41次计25期11832.6亿元,筹资11832.6亿元,包括关键期限国债9812.6亿元和非关键期限国债2020亿元。2011年附息国债平均发行期限为10.29年,比2010年缩短1.23年;平均发行利率为3.66%,比2010年上升0.6个百分点。2011年记账式国债发行主要表现出以下特点:
(1)全年记账式国债发行利率呈下降走势。3月份3年期国债发行利率为3.22%,6月份微升至3.26%,年末降至2.82%。1月份10年期国债发行利率为3.94%,3月份降至3.83%,6月份升至年内最高的3.99%,年末降至3.57%(见图1)。
(2)全年记账式国债购买需求出现小幅下降,其中中短期国债购买需求先下降之后有所回升,长期国债购买需求呈震荡下降态势。3月份3年期国债投标比率为2.41,9月份降至年内最低的1.28,12月份略微反弹至1.39。1月份10年期国债投标比率为1.92,3月份升至2.14,7月份降至1.71,9月份升至2.05,12月份降至1.41(见图2)。
(三)国债市场运行。2011年国民经济继续保持平稳较快发展,债券市场资金较紧,物价涨幅总体回落,国债市场收益率有所下降。国债交易平稳有序,交易规模明显增加,市场流动性有所提高。
1.国债市场收益率变化。短期国债收益率先上升后下降,中长期国债收益率水平波动后有所下降。前三个季度短期国债收益率总体上升,中长期国债收益率基本保持稳定;四季度短期国债和中长期国债收益率均出现小幅下降。年初1年、10年期国债收益率分别为3.23%、3.86%,9月末为3.61%,3.86%,年末为2.72%、3.42%。1年和10年期国债收益率的利差先缩小后扩大,年初为0.63个百分点,9月末缩小至0.25个百分点,年末扩大至0.7个百分点(见图3)。
国债收益率曲线总体下移,其中前三个季度收益率曲线上移,曲线形态逐渐平坦;四季度收益率曲线明显下移,曲线形态趋于陡峭并恢复至年初水平。前三个季度,物价涨幅连续上升后保持高位运行,人民银行3次提高存贷款利率,6次提高存款准备金率,市场资金逐步收紧,收益率曲线向上移动,其中短期收益率与中长期收益率相比,对货币政策和市场资金变化更为敏感,上升幅度相对较大。四季度物价涨幅逐月回落,国内生产总值增速回落态势明确,通胀预期减弱,12月人民银行下调存款准备金率,市场资金紧张局面有所缓解,收益率曲线明显下移,其中短期收益率下降幅度超过中长期收益率,曲线形态逐渐恢复平坦(见图4)。
2.国债市场交易。2011年国债市场交易总额为548064.78亿元,比2010年增加175283.16亿元,增长47%。从交易场所分布看,银行间市场国债交易额为347230.36亿元,占国债市场交易总额的63.4%;交易所市场国债交易额为200834.42亿元,占国债市场交易总额的36.6%。从国债交易方式看,现券交易额为87657.01亿元,占国债市场交易总额16%,其中银行间批发市场86376.2亿元,银行间零售市场即商业银行柜台市场27.89亿元,交易所市场1252.92亿元;回购交易额为460350.67亿元,占国债市场交易总额的84%,其中银行间批发市场260769.17亿元,交易所市场199581.5亿元;远期交易额为57.1亿元,仅在银行间批发市场交易。2011年国债现券、回购交易额分别比2010年增长11.9%、56.5%,远期交易额低于2010年水平。2011年国债现券交易额与可流通国债托管额的比率即现券换手率为1.36,比2010年1.31的换手率有所上升,国债市场流动性有所提高。
(四)国债余额结构。2011年末实际国债余额为72044.51亿元,控制在全国人大批准的2011年末国债余额限额77708.35亿元以内。2011年中央财政赤字率为1.4%,国债负担率为15.3%(见表2)。
在实际国债余额中,内债为71410.8亿元,外债为633.71亿元,分别占全部国债余额的99.1%和0.9%,与2010年末大体相当。在内债余额中,储蓄国债为8115.16亿元,包括4809.85亿元凭证式国债和3305.31亿元储蓄国债(电子式),占全部国债余额的11.3%,比2010年末有所降低,降低1.8个百分点;记账式国债为63295.64亿元,包括47793.36亿元普通国债和15502.28亿元特别国债,占全部国债余额的87.8%,比2010年末有所提高,提高1.7个百分点(见表3)。
国债持有者结构基本稳定。外债以境外投资者持有为主,储蓄国债以个人投资者持有为主,记账式国债以社会各类投资者持有为主。记账式国债中,商业银行持有最多,占记账式国债余额的64.7%,比2010年末增加3.4个百分点;其次是特殊结算会员(主要是人民银行),占记账式国债余额的24%,比2010年末降低2.1个百分点;保险公司和基金、证券公司等非银行金融机构分别占记账式国债余额的6.3%和3%,均比2010年末有所提高。
国债平均剩余期限略有延长。2011年末国债平均剩余期限为8.44年(不含外债,下同),比2010年末延长0.38年。2011年末国债余额中,剩余期限在1年及以下的占12.9%,1年至5年(含5年)的占29%,5年至10年(含10年)的占29.3%,10年以上的占28.8%。
二、政府主权外债
我国主权外债包括借用国际金融组织贷款、外国政府贷款以及境外发行本外币债券3种形式。截至2011年底,我国累计借入主权外债1433.42亿美元,债务余额746.25亿美元。其中:国际金融组织贷款累计提款620.50亿美元,贷款余额337.72亿美元;外国政府贷款累计提款651.54亿美元,贷款余额332.99亿美元;境外发行本外币债券35笔,累计发行金额折合161.38亿美元,债券余额75.54亿美元,包括2009年至2011年在香港发行的340亿元人民币国债。
(一)2011年我国政府主权外债管理的主要情况。
1.稳定贷款规模创新使用方式,支持经济社会协调发展。一是稳定国际金融组织和外国政府贷款规模。2011年,配合积极财政政策的实施,继续保持良好的对外合作关系,积极开拓利用多双边贷款新渠道,全年共签署35.7亿美元的贷款协议,节能减排、城市建设等领域。其中,国际金融组织贷款29.2亿美元,涉及24个项目;外国政府贷款6.5亿美元,涉及18个项目。二是创新贷款使用机制和使用方式。按照“利用优惠外资应服务大局、促进调结构”的工作要求,积极推动以中央财政统借统还方式,利用3亿美元以色列政府贷款,引进以色列农业高效节水灌溉技术设备,在陕西、宁夏、甘肃、青海和新疆5省(区)实施农田水利设施项目,凸显中央财政对农业、水利建设的支持。
2.实施项目检查和提高管理能力,提升“科学化、精细化”管理水平。一是实施项目监督检查和绩效评价。2011年,为进一步加强项目监管,对山西、内蒙古、安徽、江西、山东、河南、云南、新疆和甘肃等9省(区)的外国政府贷款在建项目实施检查,重点检查贷款项目实施的真实性、合规性和有效性。检查覆盖全部142个在建项目,涉及投资总额折合人民币352亿元。针对检查中发现的问题,严格按照规定提出处理意见,并责成有关地方财政部门督促落实。对国际金融组织贷款项目实施中期检查和跟踪督导,重点解决项目执行中存在的突出问题。对14个在建项目和11个完工项目实施绩效评价,认真总结项目实施管理中的经验教训。二是完善制度,提高国际金融组织贷款项目执行机构的管理能力。及时更新项目管理相关制度,对项目管理机构及项目单位进行专题培训,增强其管理能力,确保贷款项目的顺利实施。
3.加强对外债风险指标的监测,防范和化解政府债务风险。一是加强对地方政府外债指标的监测。按照《地方政府外债指标监测暂行办法》的有关规定,对地方政府的外债指标进行监测分析,并通报监测结果,对指标位于警戒区域的地方分别视情况给予风险提示和警告,对连续两年受到警告的地区提出整改要求。同时,结合国际金融市场波动加剧,地方政府外债市场风险上升的新形势,在统计分析地方政府外债掉期交易情况的基础上,印发了《财政部关于进一步加强地方政府外债风险管理的通知》,就进一步加强风险管理,避免外债风险转化为财政风险明确了要求。二是加强债务管理工作的信息化建设。为进一步加强信息化建设,保障“政府外债统计监测预警管理信息系统”在全国顺利推广,在部分省市试运行的基础上,召集全国省级财政部门多次集中办公,清理核对历史数据信息,形成完整的数据库。
4.在香港发行200亿元人民币国债,积极主动做好主权信用评级工作。一是成功在香港发行人民币国债。提高发行规模,丰富期限结构,加大宣传力度,成功在香港发行200亿元人民币国债,投资者踊跃认购,总申购金额达到900亿元,达到发行金额的4.5倍。人民币国债成功发行,充分体现了中央政府对香港巩固和提升国际金融中心地位的支持,也表明了广大投资者对国家经济持续健康发展的信心。二是认真做好主权信用评级工作。在欧洲主权债务危机不断恶化和蔓延,发达国家主权信用评级频遭调降的环境下,财政部会同有关部门积极主动做好2011年主权信用评级工作,促成标准普尔公司将我国主权信用评级保持在AA-,展望为“稳定”,促成穆迪公司对我国主权信用评级保持在Aa3,展望为“正面”。
(二)我国利用国际金融组织贷款的基本情况。截至2011年12月31日,我国利用国际金融组织贷款累计承诺额为811.23亿美元,累计提款额为620.50亿美元,累计归还贷款本金为282.78亿美元,已提取未归还贷款额(债务余额)为337.72亿美元(见表4)。贷款用于支持我国565个项目,其中,世行项目340个,亚行项目181个,国际农业发展基金项目24个,欧洲投资银行及联合融资项目20个。
在地区和行业分布上,上述贷款资金主要用于中、西部地区和经济社会发展的薄弱环节,重点支持农业、交通、能源、城建环保、教育、卫生等优先领域。
(三)、加强国际金融组织贷款债务管理工作的举措。
1.完善规章制度,提高债务管理工作水平。为推进国际金融组织贷款债务科学化、精细化管理水平,2011年2月6日,财政部发布《国际金融组织贷款赠款项目财务管理暂行办法》,对国际金融组织贷赠款项目财务管理的各部门职责、资金支付和使用、成本费用管理、会计核算和财务监督等作了详细规定,完善了国际金融组织项目财务管理规章的不足,对下一步加强项目财务管理工作、推动国际金融组织贷赠款科学化精细化管理提供了重要保障。
2.继续推动国际金融组织统借自还贷款纳入预算管理工作。继《中央财政统借统还外债管理暂行办法》颁布之后,《统借自还主权外债纳入预算管理办法》也已于2011年1月1日起正式实施。为此,财政部研究制定了《统借自还主权外债会计核算办法》,以进一步推进统借自还国际金融组织贷款纳入预算管理工作的顺利开展。
3.积极主动采取措施清理解决历史债务。为落实国务院领导对《财政部关于中央部门拖欠中央财政世亚行贷款有关问题的请示》的批示精神,财政部集中力量,对教育部、农业部等符合减免条件的相关债务进行了全面清理核对,涉及从1981年起实施的17个国际金融组织贷款项目债务数据。通过此项工作,理清了两部门历史遗留债务,落实了债务减免政策。同时,财政部联合农业部先后对新疆生产建设兵团、黑龙江农垦、广东和海南农垦开展了专题调研,全面深入地了解了兵团和农垦世亚行贷款债务欠款的基本情况,研究分析了贷款项目出现欠款的原因,听取了兵团和农垦关于处理债务欠款问题的建议。在此基础上,财政部制定了对兵团和农垦世亚行贷款债务问题的处理方案,并上报国务院获得批准。此外,为强化债务管理,财政部开展了2010年度国际金融组织贷款地方财政部门拖欠债务集中清理工作。在集中清欠过程中,财政部不断加大催收力度,各省级财政部门高度重视,对年度集中清欠工作给予了大力支持和配合,保证了清欠工作顺利完成。
4.推进政府外债管理信息化建设,启动政府外债统计监测预警软件系统全国推广工作。为了加强政府外债管理的信息化建设,实现完整、准确和实时掌握外债基础数据,财政部开发了《政府外债统计监测预警管理信息系统》,并从2010年起进入试运行。2011年,在前期工作的基础上,财政部不断修改和完善系统功能,进一步推进试点工作,提高系统的稳定性和适用性。同时,指导和监督各省级财政部门对大量历史数据信息进行集中清理核对,使各省债务数据的完整性和准确性大幅度提高,确保省级财政部门在新的基础上同步使用该软件,形成完整准确的数据信息库。
5.建立全国财政外经系统债务基础数据报表评分及通报制度并完善定期对账机制。按照财政部下发的《关于进一步加强国际金融组织贷款债务统计工作的通知》要求,对2011年各地上报的国际金融组织贷款债务数据报表进行评分并通报评分结果,督促各地财政部门充分重视基础管理工作。同时,坚持和完善同省级财政部门的定期对账机制,确保国际金融组织贷款基础数据的完整与准确。
(财政部国库司、金融司、国际司供稿)
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