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摘要:
妥善解决厂办大集体问题,是深化国有企业改革,维护职工权益的一项重要举措。为进一步推进厂办大集体改革工作,2010年底,财政部会同国有资产监督管理委员会、人力资源和社会保障部,在认真总结东北地区改革试点经验的基础上,研究形成了在全国范围内开展厂办大集体改革工作的政策建议,并正式请示国务院。2011年4月,经国务院常务会议通过,国务院办公厅下发了《关于在全国范围内开展厂办大集体改革工作的指导意见》(以下简称《指导意见》)。
一、厂办大集体改革的必要性和紧迫性
厂办大集体,是上世纪七八十年代,为发展经济和安置回城知识青年、职工子女就业,由国有企业资助兴办的集体所有制企业。厂办大集体的产生,在当时特定的社会经济背景下,发挥了重要的作用。但随着社会主义市场经济体制的逐步建立,国有企业步入实质性的改革阶段,厂办大集体被推向市场。由于这些企业机制不活,人员富余,市场竞争力弱等问题突出,大量企业停产,职工失业,社会保障问题突出。同时,由于厂办大集体与国有企业产权不清,相互牵制而影响国有企业改革发展。
(一)厂办大集体改革是构建社会主义和谐社会的必然要求。2000年以来,随着政策性关闭破产、分离企...
妥善解决厂办大集体问题,是深化国有企业改革,维护职工权益的一项重要举措。为进一步推进厂办大集体改革工作,2010年底,财政部会同国有资产监督管理委员会、人力资源和社会保障部,在认真总结东北地区改革试点经验的基础上,研究形成了在全国范围内开展厂办大集体改革工作的政策建议,并正式请示国务院。2011年4月,经国务院常务会议通过,国务院办公厅下发了《关于在全国范围内开展厂办大集体改革工作的指导意见》(以下简称《指导意见》)。
一、厂办大集体改革的必要性和紧迫性
厂办大集体,是上世纪七八十年代,为发展经济和安置回城知识青年、职工子女就业,由国有企业资助兴办的集体所有制企业。厂办大集体的产生,在当时特定的社会经济背景下,发挥了重要的作用。但随着社会主义市场经济体制的逐步建立,国有企业步入实质性的改革阶段,厂办大集体被推向市场。由于这些企业机制不活,人员富余,市场竞争力弱等问题突出,大量企业停产,职工失业,社会保障问题突出。同时,由于厂办大集体与国有企业产权不清,相互牵制而影响国有企业改革发展。
(一)厂办大集体改革是构建社会主义和谐社会的必然要求。2000年以来,随着政策性关闭破产、分离企业办社会职能、主辅分离、兼并重组等各项工作稳步实施,为国有企业改革、实现科学发展创造了良好的条件。厂办大集体作为企业改革未触及的死角,矛盾和问题日益突出。通过改革的方式妥善解决厂办大集体问题,是坚持以人为本、科学发展、正确处理改革发展稳定的关系,构建社会主义和谐社会的必然要求。
(二)厂办大集体改革是完善社会主义市场经济体制的必然要求。随着社会主义市场经济体制的建立和逐步完善,各种类型的所有制企业都需要建立“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度。厂办大集体突出的问题就是产权不清。采取改革的方式,通过体制创新和机制创新,帮助有条件的厂办大集体建立符合市场经济要求的现代企业制度,是保证企业长远发展,完善社会主义市场经济体制的必然要求。
(三)厂办大集体改革是深化国有企业改革的必然要求。由于厂办大集体与主办国有企业存在着无法割断的历史和现实联系,厂办大集体已成为主办国有企业事实上的辅业单位,其生存和发展对国有企业有很大影响。在全国范围内推进厂办大集体改革,理顺厂办大集体与主办国有企业的产权关系,即能帮助有条件的厂办大集体真正转制,成为符合现代企业制度的企业,又有利于深化国有企业改革,促进经济发展。
(四)厂办大集体改革是改善民生的必然要求。以人为本、执政为民,是指引、评价、检验一切工作的最高标准。通过厂办大集体改革,采取切实有效的措施,真实反映职工愿望,依法保障职工权益,确保厂办大集体广大职工,享受到中国改革开放和经济建设的成果,将党中央、国务院对广大厂办大集体职工的关怀落到实处。
二、《指导意见》的出台过程
党中央、国务院高度重视厂办大集体问题,2003年,在东北地区等老工业基地振兴战略中首次提出“妥善解决厂办大集体问题”。2005年,国务院常务会议审议通过了财政部、国有资产管理委员会和原劳动保障部联合上报的厂办大集体改革试点工作指导意见,批准在东北地区选择部分城市和中央企业进行改革试点,取得经验后全面推开。之后,经批准,东北地区共有4个城市和4户中央企业开展了厂办大集体改革试点工作。其中,试点城市包括:吉林省长春市、四平市、白山市和黑龙江省哈尔滨市;试点中央企业包括中国石油化工集团公司、攀枝花钢铁集团公司、葛洲坝集团公司、东方电气集团公司。
5年来,通过试点,检验了试点政策,积累了经验,暴露了难点问题,为进一步研究完善全面推开的政策提供了参考。在此基础上,财政部会同国有资产监督管理委员会、人力资源和社会保障部及原振兴东北办公室等有关部门,积极总结试点经验,针对突出问题,对试点的政策内容进行了认真梳理,在保持政策主体框架和内容不变的基础上,补充和完善了相应政策条款,形成了在全国范围内开展厂办大集体改革工作的政策建议。2011年4月,经国务院常务会议通过,国务院办公厅正式下发了《指导意见》。
三、厂办大集体改革政策的主要内容
《指导意见》是在总结试点经验的基础上,针对改革的热点、难点问题,对原有的试点政策进行的整理和完善。
(一)明确了改革的总体目标。《指导意见》提出的改革总体目标,是从2011年开始,用3-5年的时间,通过制度、体制和机制创新,使厂办大集体与主办国有企业彻底分离,成为产权清晰、面向市场、自负盈亏的独立法人实体和市场主体;职工得到妥善安置,职工合法权益得到切实维护。
(二)坚持从实际出发,分类指导,统筹兼顾。《指导意见》明确指出,要坚持从实际出发,着力化解主要矛盾,解决重点问题;要坚持分类指导,通过多种途径安置职工,处理好劳动关系和社会保险关系;坚持统筹兼顾各方面的承受能力,由厂办大集体、主办国有企业、地方财政和中央财政共同分担改革成本。
(三)进一步加大中央财政支持力度,提高中央财政补助比例。考虑到地方政府和地方企业对厂办大集体改革的资金筹措压力,《指导意见》中,大幅提高了中央财政对地方厂办大集体改革的补助比例。其中,对中央下放企业厂办大集体的补助比例由50%提高到100%,对地方国有企业厂办大集体的补助比例由30%提高到50%。
(四)建立激励机制,调动改革积极性。为进一步调动地方政府的积极性,加快推进改革工作,尽早将国家这一惠民政策落实到厂办大集体职工,对厂办大集体改革工作进度快、实施效果好的城市,中央财政将给予奖励。具体是以2014年为基准,每提前1年完成,中央财政对地方厂办大集体的补助比例提高10个百分点。具体内容是:在2011年底前完成改革工作的,中央财政对地方厂办大集体的补助比例由50%提高到80%;在2012年底前完成改革工作的,补助比例由50%提高到70%;在2013年底前完成改革工作的,补助比例由50%提高到60%;2014年及以后完成改革的,不予奖励。激励政策的出台,凸显了国家对这项工作的重视和支持。
(五)明确中央财政补助资金可以统筹用于安置厂办大集体职工。考虑到厂办大集体的情况多种多样,不同职工群体的诉求不尽相同,政策难以做到统一规定,《指导意见》取消了试点政策中补助资金仅限于支付职工经济补偿的使用限制,允许各地根据实际情况,将补助资金统筹用于厂办大集体职工安置,推动改革工作。
(六)明确要求处理好未参加基本养老保险问题。厂办大集体职工对基本养老保险方面的诉求较为强烈。针对这一情况,《指导意见》中对此提出了明确要求,对未参加基本养老保险的厂办大集体在职集体职工和退休人员,各地要根据实际情况,采取切实措施,按照自愿原则,纳入基本养老保险范围,并根据未参保人员的负担能力和年龄情况合理确定缴费标准。
(七)调整组织实施方式,简化审批程序。地方厂办大集体改革方案由省(区、市)人民政府负责审批,报财政部、国有资产监督管理委员会、人力资源和社会保障部备案。中央企业厂办大集体改革方案的制订,应与所在地人民政府充分协商,妥善衔接,慎重决策。改革方案由国有资产监督管理委员会、人力资源和社会保障部联合审批,报财政部备案。
四、财政部贯彻落实《指导意见》的工作情况
(一)及时出台中央财政补助资金管理办法。为切实支持厂办大集体改革,《指导意见》印发后,财政部及时研究出台了两个资金管理办法,即《财政部关于厂办大集体改革中央财政专项补助资金管理问题的通知》(财企[2011]114号)和《财政部关于中央企业厂办大集体改革中央财政专项补助资金管理问题的通知》(财企[2011]231号),对中央财政补助资金申报、拨付方式和监督检查办法作了明确规定。其中,财企[2011]114号文件的适用对象是中央下放企业和地方企业兴办的厂办大集体,财企[2011]231号的适用对象是中央企业兴办的厂办大集体。
1.中央财政补助资金的补助方式。厂办大集体改革的实施主体分别是地方人民政府和中央企业。考虑到地方国有企业和中央下放企业兴办的厂办大集体资产质量差、停产歇业现象普遍、离岗职工众多,地方政府面临着较大的改革成本压力,为确保改革工作的顺利进行,中央财政补助资金采取了不同的拨付方式,即对地方和中央下放厂办大集体改革采取“先预拨,后清算”的方式,对中央企业厂办大集体改革采取“先改革,后补助”的方式。“先预拨,后清算”的具体方式是:对地方国有企业和中央下放企业兴办的厂办大集体实施改革的,中央财政按应承担补助金额的70%的比例预拨补助资金。在预拨阶段,考虑到厂办大集体改革尚未进入具体操作阶段,职工的实际工龄和工资水平难以核实,因此,暂以企业职工的平均工龄和当地企业最低工资标准匡算经济补偿金总额,同时,预拨资金下达时暂不考虑奖励因素。改革工作完成后,中央财政依据各省上报的清算报告和专员办的审核意见,据实清算并拨付补助资金和奖励资金。“先改革,后补助”的具体方式是:中央企业厂办大集体改革工作完成后,由中央企业集团公司或企业主管部门报送专项资金申请文件。中央财政根据申请文件和专员办的审核意见,核定并拨付补助资金。
2.中央财政补助资金的清算方式。考虑到改革面临的复杂性,为缓解地方政府的现金流压力,地方厂办大集体改革中央财政补助资金的清算可采取两种方式:一是以城市为清算主体,在城市厂办大集体改革工作整体完成后,一次性进行资金清算;二是根据城市厂办大集体改革的工作进度,分年度进行清算。对中央企业兴办的厂办大集体实施改革的,改革工作完成后,中央财政根据中央企业集团公司上报的清算报告和专员办的审核意见,据实拨付补助资金。
(二)举办厂办大集体改革工作培训班。2011年8月和2012年2月,财政部举办了两期厂办大集体改革工作培训班,一期面向地方财政系统,一期面向财政部驻各地监察专员办事处。培训班上,通过政策解读、试点经验交流和座谈讨论相结合的方式,帮助财政部门的有关同志深入了解和掌握厂办大集体改革政策,增强责任心和使命感,并对如何履行职责,服务厂办大集体改革工作有了明确的目标和方向,取得了非常好的效果。
(三)积极跟踪了解各地改革进展情况。财政部作为厂办大集体改革政策的牵头制订部门和改革工作的主要参与部门,有必要、也有责任及时掌握改革工作进展情况,督促改革工作向前推进。企业司一直在开展这项工作,内蒙古、陕西、甘肃、湖北等地已下发了改革实施方案,其余大部分地方也已初步拟订了改革实施意见或实施方案,拟报送或已报送地方政府,等待批准;个别地方因为前期基础工作尚未完成,仍在进行深入的调查摸底和方案制订论证工作。
(财政部企业司供稿,徐淑执笔)
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