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摘要:
一、实施重点县建设的背景
2005年,中央财政设立了小型农田水利设施建设补助专项资金,以“民办公助”方式支持各地开展小型农田水利建设。2005-2008年,中央财政累计安排资金49亿元,地方各级财政投入和农民投资投劳97亿元,建设了6000多个项目,取得了一定的成效。
2008年底,财政部、水利部对500个典型县的小型农田水利建设情况进行了调查分析。结果表明:投入不足、资金使用和项目安排分散、规模效益不明显、重建轻管等问题始终未能从根本上得到解决,小型农田水利设施的平均完好率较低,山塘(塘坝)为54%;水窖(蓄水池)为69%;小型引水堰(闸)为53%;小型扬水站的机电(泵)设备为55%、配套附属设备为51%;机井的机电设备为63%、配套附属设备为59%;小型灌溉渠道为51%,田间排水沟道为50%。
为彻底扭转小型农田水利设施薄弱的现状,在深入调研和总结经验的基础上,财政部、水利部及时转变思路,研究提出了推动小型农田水利建设“由分散投入向集中投入转变、由面上建设向重点建设转变、由单项突破向整体推进转变、由重建轻管向建管并重转变”的改革思路,决定从2009年开始,在全国范围内选择一批县市区,实行重点扶持政策,通过集中资金投入,全...
一、实施重点县建设的背景
2005年,中央财政设立了小型农田水利设施建设补助专项资金,以“民办公助”方式支持各地开展小型农田水利建设。2005-2008年,中央财政累计安排资金49亿元,地方各级财政投入和农民投资投劳97亿元,建设了6000多个项目,取得了一定的成效。
2008年底,财政部、水利部对500个典型县的小型农田水利建设情况进行了调查分析。结果表明:投入不足、资金使用和项目安排分散、规模效益不明显、重建轻管等问题始终未能从根本上得到解决,小型农田水利设施的平均完好率较低,山塘(塘坝)为54%;水窖(蓄水池)为69%;小型引水堰(闸)为53%;小型扬水站的机电(泵)设备为55%、配套附属设备为51%;机井的机电设备为63%、配套附属设备为59%;小型灌溉渠道为51%,田间排水沟道为50%。
为彻底扭转小型农田水利设施薄弱的现状,在深入调研和总结经验的基础上,财政部、水利部及时转变思路,研究提出了推动小型农田水利建设“由分散投入向集中投入转变、由面上建设向重点建设转变、由单项突破向整体推进转变、由重建轻管向建管并重转变”的改革思路,决定从2009年开始,在全国范围内选择一批县市区,实行重点扶持政策,通过集中资金投入,全面开展重点县建设。
二、重点县建设的指导思路、建设原则、主要任务与目标
2009年,财政部、水利部发布了《关于实施中央财政小型农田水利重点县建设的意见》(财农[2009]92号),提出了重点县建设的总体思路、主要任务与目标。
(一)指导思想。重点县建设,按照“统一规划,分步实施”和“建一片,成一片,发挥效益一片”的原则,以保障国家粮食安全和农产品有效供给为目标,以工程配套改造和管护机制改革为手段,以各级财政小型农田水利设施建设补助专项资金为引导,通过资金整合、集中投入、整体推进战略,迅速提升小型农田水利建设水平和管护水平,全方位推动小型农田水利基础设施建设实现跨越式发展,进而提高水分生产率和土地生产率,增加农民收入,改善农村生态环境,为全面建设小康社会和建设社会主义新农村提供基础保障。
(二)建设原则。重点县建设结合当地农业生产和农村发展实际,不断完善和创新“民办公助”机制,严格遵循以下基本原则:
1.统一规划、因地制宜。各县根据农业和农村经济发展需要、水土资源承载能力和发展可能,组织编制县级小型农田水利建设规划,科学确定工程措施和类型,做到经济上合理,技术上可行,区分轻重缓急,分期分批组织实施。
2.集中连片、突出重点。项目建设要相对集中连片,形成规模,发挥工程的整体效益,重点解决影响农业综合生产能力提高的“卡脖子”工程和“最后一公里”工程,优先安排农业增产增效潜力大、示范作用显著、前期工作充分、群众积极性高的区域。
3.尊重民意、民办公助。充分尊重农民的意愿,按照村民“一事一议”筹资筹劳的有关要求,组织农民参与工程规划、筹资、投劳、建设、运行、管护的全过程,使农民真正成为小型农田水利工程建设、管理和受益的主体。
4.整合资源、完善机制。积极整合中央与地方、各部门之间的相关资金、技术等资源,加强部门合作,形成齐抓共管、共同推进的良好局面。继续完善小型农田水利长效投入机制,形成以用水户管护为主、基层水利服务组织指导为辅的工程管护机制,实现工程的长期高效运行。
(三)主要任务。以现有小型农田水利工程和大中型灌区末级渠系的配套改造为主,因地制宜建设高效节水灌溉工程,适度新建小微型水源工程。各地结合实际情况,在搞好分类建设管理的基础上,突出建设重点,增强示范效应。建设适度规模的高效节水灌溉示范片、现代化灌排渠系示范片、雨水集蓄利用示范片、末级渠系节水改造(结合水价改革)示范片等若干个不同类型的示范片。
(四)主要目标。在全国范围内分批次分阶段开展重点县建设,使每一个重点县经过若干年建设,基本完成县域内主要小型农田水利工程配套改造,基本形成较为完善的灌排工程体系,基本实现“旱能灌、涝能排”,达到农业生产条件明显改善、农业综合生产能力明显提高、抗御自然灾害能力明显增强的效果。在重点县建设任务完成后,要使县域内有效灌溉面积占耕地面积的比重提高10%—15%,或达到60%以上;节水灌溉面积占有效灌溉面积的比重提高15%,或达到50%以上,其中高效节水灌溉面积的比重提高5%,或达到23%;纯井灌区的管道输水灌溉、喷灌、微灌工程面积占该区节水灌溉工程面积的比例达到80%以上;高效农业区的喷灌、微灌工程面积占该区工程面积比例达到50%以上;井灌区灌溉水利用系数平均不低于0.75;渠灌区灌溉水利用系数(大中型渠灌区斗口以下、小型灌区渠首以下)缺水地区平均不低于0.65、丰水地区平均不低于0.55;全县粮食综合生产能力提高10%以上,缺乏灌溉条件的山丘区和灌区的高岗地,通过新建小型水源工程发展补充灌溉,基本解决农民口粮问题。
三、重点县建设的主要做法与成效
(一)加大投入力度,实行重点扶持。2009年,中央财政安排小型农田水利设施建设补助专项资金32亿元,在全国实施了第一批400个重点县建设。通过对重点县建设资金绩效目标实现程度进行综合性的考核和评价,2009年省级财政对每个重点县的投入平均达到546万元,有14个省(自治区、直辖市、计划单列市)本级投入达到或超过中央补助资金规模。如,江苏省级财政当年安排小型农田水利专项资金3.05亿元,比上年增长177%;江西省级财政按照“1:1”比例与中央补助资金配合投入,并要求重点县再投入400万元,使每个重点县财政投入达到2000万元。
(二)强化组织领导,坚持规划先行。一是强化重点县建设的组织领导。各级领导高度重视重点县建设,一些地方党委、政府负责人对此项工作作出专门批示。地方各级财政、水利部门加强领导和组织协调,将重点县建设纳入重要议事日程,建立有效工作机制,明确分工,落实责任。二是坚持规划先行,以县级农田水利建设规划统领重点县建设,将经批准的规划作为项目安排、资金整合、工程布局的重要依据,未编制规划的县一律不列入重点县建设范围。以江西省为例,省财政、水利、发改委、农业、国土、扶贫、农发七个部门联合印发《关于抓紧组织开展农田灌溉规划编制工作的通知》,省财政专项安排规划编制工作经费3000万元,在全国率先完成全省124个县市区的农田灌溉工程规划,且全部通过本级或上一级人民政府的批准。在此基础上,七部门联合召开评审会,组织力量对各地的规划成果进行汇总,形成了全省农田灌溉工程总规划报告。通过编制规划,摸清了各县的农田水利设施现状,理清了工作思路,找准了建设方向和重点,既为县级农田水利建设资金整合创造了有利条件,又为小型农田水利重点县建设奠定了良好基础。三是加强项目信息化管理。为解决小型农田水利设施点多面广、信息量大、管理困难的问题,江西、湖北等省结合实际情况,研制开发了本省小型农田水利建设项目信息管理系统,实现了项目管理图片、表格、文字、视频相结合,能够直观、准确、及时地反映工程进展情况。信息化技术手段的应用,为实现小型农田水利建设管理现代化,提高科学化精细化管理水平提供了技术支撑。
(三)下放审批权限,严格重点县条件。一是下放重点县选择权限。为调动地方积极性,落实监管责任,增强项目安排的科学性,中央财政在将重点县建设资金和项目审批权限下放到省一级的同时,进一步下放重点县选择权限,要求省级财政、水利部门严格按照重点县选择基本条件,遵循公开、公平、公正的原则,自主选择确定重点县并进行公示。二是明确重点县基本条件。为保障重点县建设质量和示范带动作用,财政部、水利部规定,将当地政府重视、农民有积极性、有县级农田水利建设规划、水利技术力量较强、以往资金项目管理规范等作为重点县选择的基本条件,不符合上述条件的县暂不纳入重点县建设范围,同等条件下优先安排全国农田水利基本建设先进县。三是创新重点县遴选方法。在重点县遴选过程中,各地结合实际情况积极创新工作方法,采取竞争立项、因素法评分、差额推荐等多种方式遴选重点县,保证了重点县遴选工作的公正、公开和公平。如,山东、四川两省重点县全部通过“竞争立项、公开陈述”产生,各县自愿申报、合规性审查后取得候选资格,由县领导上台演讲公开陈述,介绍小型农田水利建设的思路与措施,专家现场打分,按得分高低顺序确定重点县名单,并在全省范围内进行公示。四川省每4个参与竞争的县只有1个成为重点县,山东省淘汰比例近50%。竞争立项、“阳光操作”,提高了重点县选择和资金分配的透明度,扩大了项目的影响力。四是严格审核重点县资格。为确保重点县建设质量,保障资金安全,财政部要求,“近三年因对财政支农资金监管不力,使用不规范,受到审计通报或媒体曝光的,不列入重点县建设范围”。各地高度重视,严格审核把关,共有12个省(自治区、直辖市、计划单列市)取消和剔除了44个不合格县(市、区)的重点县初选资格,对于督促地方加大整改力度,规范项目资金管理,发挥了积极作用。采取上述措施严格选择产生的400个重点县,耕地总面积38758万亩,占全国的21%;粮食总产量14390万吨,占全国的30%,具有较强的示范带动作用。
(四)构筑资金整合平台,建立多元化投入机制。各级财政以重点县建设为平台,着力推进农田水利建设资金整合工作,建立小型农田水利建设多元化投入机制。一是积极推进省级农田水利资金整合,协调和整合有关农田水利建设资金,实行集中投入。如,江苏省将省级农村小型泵站更新改造、丘陵山区水源工程、圩区治理等专项资金1.1亿元与现有的小型农田水利建设资金整合,设立新的小型农田水利建设专项资金;贵州省确立了“以资金整合促进农田水利建设,以农田水利建设带动资金整合”的思路,实行“省宏观指导、县具体实施”,推行“四到县”权责制,因素分配资金、切块到县,管理重心下移、责任到县。二是在县级以农田水利规划为依据,以小型农田水利专项资金为引导,以重点县建设为平台,以提高资金使用效益为目标,积极整合各项涉及农田水利建设资金,增强了统筹使用农田水利资金的能力。如,江西省于都县出台了《于都县整合财政资金支持小型农田水利建设实施方案》,2009年整合涉农资金2856万元,其中农业综合开发、现代农业标准粮食建设项目、土地整理、扶贫等上级资金2216万元,县本级防洪保安、除险加固等资金640万元。山东省肥城市整合土地治理等项目资金1014万元,使2009年全市小型农田水利建设资金达到3123万元。重点县建设为深入推进支农资金整合提供了新的平台和载体,成效明显。三是积极引导农民筹资,吸引社会资金,努力拓宽资金渠道。为鼓励农民群众积极参与小型农田水利建设,河南省宁陵县实行“每新打一眼机井政府奖补2000元,每修复一眼旧井奖补500元”,新疆维吾尔自治区呼图壁县对农户自筹资金修建的高效节水工程每亩补助65元,引导受益群众增加投入和参与建设。广西壮族自治区上思县引导两家制糖企业出资100万元,用于蔗区高效节水项目建设。
(五)完善管理制度,建立绩效考评机制。一是完善小型农田水利建设管理制度体系。财政部、水利部先后制定了《中央财政小型农田水利设施建设和国家水土保持重点建设工程补助专项资金管理办法》(财农[2009]335号)、《中央财政小型农田水利重点县建设管理办法》(财农[2009]336号)和《小型农田水利重点县建设资金绩效考评暂行办法》(财农[2009]457号),全面覆盖了资金分配、使用管理、监督检查、重点县选择、建设任务与目标确定、申报审批程序、绩效考评等主要工作和管理环节,为重点县建设提供制度保障。各地结合实际情况,及时制定和出台了相应的管理细则,建立健全了重点县建设管理制度体系。二是建立重点县建设资金绩效考评机制。将重点县建设的组织管理、建设进度、工程质量、资金投入、资金整合、资金使用和监管,以及管护机制等全面纳入考核范围,采取定性和定量相结合的方法,实行中央对省、省对县分级考评。同时,根据考评结果,对重点县实行动态管理,将考核结果与下一年度重点县数量和资金规模直接挂钩,对考核结果较差的重点县取消资格,对考评结果名列前茅的给予奖励。通过建立以考评结果为导向的资金分配机制,改变了过去地方“只跑项目、不抓管理,只要资金、不顾成效”的做法,实现了由一般监管向绩效考评转变,形成了有效的激励和约束机制。
一年来,重点县建设取得了很好的效果。一是大幅度增加了农田水利资金投入。二是有力地促进了农田水利资金的整合。三是加快了农田水利建设的步伐。第一批400个重点县2009年计划维修塘坝1.1万座,小型引水堰(闸)2000处,整治渠道4万余公里,改造机井5.77万眼,新建小型雨水集蓄工程1.54万座,新建及维修渠系建筑物18.5万处,预计可新增、恢复灌溉面积2486万亩,改善灌溉面积1592万亩,新增、改善排涝面积975万亩,新增节水能力23亿立方米,新增粮食综合生产能力385万吨。四是拉动了农村需求,增加了农民就业机会。重点县建设增加了建筑材料的消费,在一定程度上拉动了农村需求。五是积累了财政支持农田水利建设的宝贵经验。
通过重点县建设,初步实现了小型农田水利建设由各自为战向整合资金转变、由分散投入向集中投入转变、由平均分配向突出重点转变、由单项建设向整体推进转变、由重建轻管向建管并重转变、由一般监管向绩效考评转变。重点县建设的实践表明:开展重点县建设的方向是正确的,思路是可行的,措施是有效的;重点县建设,符合中央“保增长、扩内需、调结构”的政策目标,对夯实“三农”发展基础,提高农业发展的支撑能力,起到了重要作用。
(财政部农业司供稿)
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