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摘要:
财政管理科学化、精细化是财政部门贯彻科学发展观的必然要求。财政管理法律制度建设既是财政管理的有机组成部分和重要基础,又是推进财政管理科学化精细化的有效途径和重要保障。因此,按照财政管理科学化精细化的要求,切实加强财政法制建设是摆在我们面前的重要任务。
一、我国公共财政管理法律制度建设基本情况
(一)公共财政管理法律制度框架基本形成。党的十四大提出建立社会主义市场经济体制目标后,特别是1998年建设公共财政的财政改革目标确立以来,财政管理法律制度建设步伐明显加快,一批重要的财政法律、行政法规及规章、制度相继颁布实施。截至2010年3月底,由财政部门组织实施的现行有效法律及法律问题的决定9件,行政法规和法规性文件91件,部门规章111件,规范性文件2000多件,涵盖预算管理、财政收入管理、财政支出管理、财务及资产管理、会计管理、财政监督管理等财政管理的各个领域,适应社会主义市场经济体制要求的公共财政管理法律制度框架基本形成,为财政管理活动提供了法律依据和制度保障。与此同时,科学立法、民主立法的工作方法和工作理念已基本确立,规范的财政管理法律制度建设工作机制基本建立,为制度建设的顺利开展奠定了基...
财政管理科学化、精细化是财政部门贯彻科学发展观的必然要求。财政管理法律制度建设既是财政管理的有机组成部分和重要基础,又是推进财政管理科学化精细化的有效途径和重要保障。因此,按照财政管理科学化精细化的要求,切实加强财政法制建设是摆在我们面前的重要任务。
一、我国公共财政管理法律制度建设基本情况
(一)公共财政管理法律制度框架基本形成。党的十四大提出建立社会主义市场经济体制目标后,特别是1998年建设公共财政的财政改革目标确立以来,财政管理法律制度建设步伐明显加快,一批重要的财政法律、行政法规及规章、制度相继颁布实施。截至2010年3月底,由财政部门组织实施的现行有效法律及法律问题的决定9件,行政法规和法规性文件91件,部门规章111件,规范性文件2000多件,涵盖预算管理、财政收入管理、财政支出管理、财务及资产管理、会计管理、财政监督管理等财政管理的各个领域,适应社会主义市场经济体制要求的公共财政管理法律制度框架基本形成,为财政管理活动提供了法律依据和制度保障。与此同时,科学立法、民主立法的工作方法和工作理念已基本确立,规范的财政管理法律制度建设工作机制基本建立,为制度建设的顺利开展奠定了基础。
(二)公共财政管理法律制度建设存在的主要问题。目前财政管理的各个领域基本实现了有法可依,但与财政管理科学化精细化的要求相比还有很大差距,在某些方面一定程度上还存在着“无”“软”“粗”“乱”等问题。从法律制度的完整性来看,财政管理的一些重要领域还没有制定法律、行政法规;从法律制度的适应性来看,部分财政管理法律制度规定陈旧滞后,难以适应财政改革和财政管理的要求;从法律制度的体系结构来看,财政管理法律制度整体法律级次较低,权威性、协调性不够;从法律制度的操作性来看,部分财政管理法律制度的操作性不强,影响了执行和适用。
1.一些财政管理领域,如财政转移支付、非税收入管理、国有资本经营预算、行政事业单位及金融企业国有资产管理、评估行业管理等,没有法律、行政法规规范。部分财政管理法律制度规定陈旧滞后,一些财政法律、行政法规自公布以来(如预算法自1994年公布以来,注册会计师法自1993年公布以来,国家金库条例自1985年公布以来)一直未进行过修订,使得一些新出台的财政改革措施和财政管理实践由于没有法律、行政法规作为依据,面临着无“法”(法律、行政法规)可依的尴尬境地。
2.财政管理法律制度中大量是规范性文件,财政法律、行政法规较少,制度的权威性、约束力不够强,一定程度上造成其他部门法争相规定财政保障问题的现象。例如,农业法、科学技术进步法、教育法、义务教育法等多部法律都规定了财政对相关领域投入“法定增长”等要求,实践中难以统筹协调,加大了财政管理难度。
3.部分财政管理法律制度规定比较原则,操作性不强,影响执行和适用。受立法理念、立法条件、立法技术等因素影响,我国现行一些财政管理法律制度规定较为原则、概括和简约,弹性较大,可操作性不够强。特别是财政规章和规范性文件作为执行层面的制度规范,不同程度地存在着一些问题。如有些概念界定不准确;程序规定不严谨、不便民,没有时限要求或时限要求不合理;义务性规定和禁止性规定有的没有相应的责任追究规定,有的虽有相应的责任规定,但尺度不统一、自由裁量权过大等。
4.财政规范性文件范围、内容、形式不统一、不协调。例如,将应由财政规章规定的事项通过规范性文件的形式发布;文件规定的管理职责不明确、超越职权,造成部分管理事项或相互争权,或推诿扯皮;有的引用的法律依据不正确甚至是过时的文件;权利配置不规范,对管理部门的权力规定详细、具体,而责任规定相对欠缺;部分文件规定与上位法规定不一致,有的在行政许可或行政处罚的设定上打擦边球;有的实施日期规定不规范,部分文件不恰当地溯及既往等。
造成以上问题的原因是多方面的,既有财政改革发展不断推进与法律制度稳定性之间的固有矛盾,也有财政管理涉及面广,利益关系复杂,协调难度大、博弈过程长等客观因素;既受到立法体制和立法程序、立法周期的限制,也受到部门职能划分不清等因素的影响;既有对法律制度建设重要性认识不足等主观原因,也有立法技术培训不够等工作层面的问题。为此,必须按照科学化精细化的要求,重点突破、整体推进,加强财政管理法律制度建设,力争在较短的时期内解决制度建设存在的“无”“软”“粗”“乱”等问题,为财政科学化精细化管理提供良好的法律依据和制度保障。
二、以预算法修订和提升税收法律级次为突破口,着力完善财政管理法律制度体系
预算是财政管理的核心,税收是财政管理的基础。当前,要以预算法修订和提升税法级次为契机,着重解决财政管理法律制度“无”和“软”的问题,完善财政管理法律制度体系,提高财政管理科学化精细化水平。
(一)加快修订预算法频次,重点解决预算不完整、超收收入使用和地方债务监管等问题。修订预算法是加强财政管理法律制度建设的重中之重。由于预算法涉及面广,问题复杂,如果全面修订短期内在立法层面难以达成共识。采取“小步快跑”的办法,加快预算法修订频次,通过修正案的形式,对一些亟待解决且管理制度、政策措施基本成熟并正在实施的问题进行修订明确,如预算完整性、超收收入的使用和管理、地方债务监管等问题。
1.关于预算完整性。现行预算法对预算完整性的规定过于原则。目前,仍有一部分行政事业性收费等政府收入未纳入预算管理,游离于预算之外。上级专项补助下达较晚,以及预算执行中出台新的补助政策,使上级补助与决算数额差距较大。国有资本经营预算、社会保障预算仍在试编和研究阶段,公共财政预算、国有资本经营预算、政府性基金预算和社会保障预算有机衔接的国家财政预算体系仍未建立。近年来,经过各方面努力,预算完整性有所加强。一是预算外资金正逐步纳入预算内管理。二是转移支付编入地方预算的工作有较大改善。但这些政策仅在财政规范性文件中予以规定。
2.关于超收收入的使用。现行预算法没有对超收收入的使用作出明确规定,与超收收入管理相关的法规有待建立。中央财政针对近年来财政超收较多的情况,通过规范超收资金使用、建立中央预算稳定调节基金并转到以后年度经过预算安排使用等。但这一做法目前尚无明确的法律和制度规定,中央的做法仅对地方具有示范作用,并无明显的法律约束,不利于促进地方尽快建立超收合理使用的机制。近年来,中央财政超收使用办法逐步完善。一是超收收入的使用日趋合理。中央财政超收除依法增加有关支出外,主要用于办关系民生的大事、办建立机制制度的事,除增加对地方的税收返还和转移支付,主要安排用于改善民生和加强薄弱环节等方面的支出。二是建立了中央预算稳定调节基金。三是进一步完善超收收入使用办法。年度执行中如有超收,除按法律法规和财政体制规定增加必要支出外,都列入中央预算稳定调节基金。
3.关于地方债务监管。地方债务管理问题突出。一是债务规模大,增长速度快。二是局部风险问题。我国地方政府爆发全面性债务危机的可能性并不大,但结构性矛盾比较突出,局部风险不容忽视。三是借款主体多元化、隐性化趋势明显。四是债务管理缺乏基本约束。近年来,地方债务监管工作取得新进展。一是建立了地方政府债务统计制度。二是开展了化解农村义务教育“普九”债务试点工作。三是适应新情况,开展代理地方政府债券发行工作。四是明确地方政府债券纳入省级财政预算管理,市、县级政府使用债券收入的,由省级财政转贷,纳入市、县级财政预算。
(二)积极稳妥提升税收立法级次。改革开放初期,为更好地推进经济体制改革和对外开放,全国人大在1984年和1985年两次作出决定,授权国务院对于有关经济体制改革和对外开放方面的问题,必要时可以根据宪法,在同有关法律和全国人大及其常委会的有关决定的基本原则不相抵触的前提下,制定暂行的规定或者条例,颁布实施,并报全国人大常委会备案。为此,国务院制定了16部税收暂行条例,成为目前我国税收管理的基本依据。
随着我国改革开放和法治建设的不断推进,有必要逐步提高我国税收立法的级次,将经过实践检验、条件成熟的税收暂行条例上升为税收法律。对此,全国人大、国务院都非常重视,将提高税收立法级次作为财政立法工作的重要任务,将制定增值税法等若干单行税法、修改税收征收管理法列入了本届人大立法规划。
提升税收立法级次应当坚持既积极又稳妥的原则,根据财税改革和发展的需要,成熟一个制定一个,要兼顾在税法的稳定性的同时,为宏观经济调控相机抉择税收政策预留法律空间。
提升税收立法级次工作分两个阶段进行。第一阶段,按照十一届全国人大常委会立法规划和国务院立法计划的安排,本届人大任期内要重点做好增值税法、车船税法、耕地占用税法、环境税法、个人所得税法税收法律的制定或修订工作。同时,要在对现行税收暂行条例进行全面评估的基础上,加快现行税法的修订频次。第二阶段,全面启动税法提升级次工作,力争利用10年左右的时间,完成将现行税收暂行条例全面上升为税收法律,完成提升税收法律级次工作。
与此同时,今后一段时期,要按照重点突破、整体推进的要求,在重点做好预算法修订和提升税收立法级次工作的同时,按照十一届全国人大常委会立法规划和国务院立法计划的安排,结合财政法律制度建设的实际,积极推进财政管理各个领域的立法进程,主要法律、行政法规项目有:在预算管理方面,制定财政转移支付管理暂行条例、企业国有资本经营预算条例等;在财政收入管理方面,修订城市维护建设税暂行条例、车辆购置税暂行条例、印花税暂行条例,制定政府非税收入管理条例等;在财政支出管理方面,制定财政资金支付条例、国家农业综合开发管理条例,修订国家金库条例等;在财务及资产管理方面,制定行政事业单位国有资产管理条例、金融企业国有资产监督管理条例等;在会计管理方面,修订会计法等;在市场中介组织管理方面,修订注册会计师法,制定评估法等。随着以上这些立法项目的完成,财政管理法律制度体系初步建立,将为财政管理科学化精细化奠定坚实的法律基础。
三、以加强财政规范性文件制定管理为突破口,着力提高财政管理法律制度质量
规范财政规范性文件的制定工作,提高财政规范性文件的质量,对全面推进财政科学化精细化管理具有重要意义。目前财政部财政规范性文件的质量总体上是好的,但在一定程度上还存在“粗”和“乱”的问题,应当进一步加强规范管理。在这方面,许多地方财政部门进行了有效探索,取得了一些成功经验。湖北、陕西等14个省(区、市)财政厅局制定了财政规范性文件制定管理办法,在此基础上,湖北、天津等省市还制定了具体的技术规范和考核、检查办法等。为此,制定一部《财政规范性文件制定管理办法》,对财政规范性文件的范围、内容要求、制定规则、制定程序等作出规定,从而提高财政管理法律制度质量,促进财政管理法律制度建设的科学化、精细化。
(一)财政规范性文件的范围。财政规范性文件是指各级财政部门依照法定职权和规定程序制定并发布的,或者牵头会同有关部门联合发布的,涉及财政政策及行政管理相对人权利、义务,具有普遍约束力并能够反复适用的文件。
(二)财政规范性文件的制定原则。
1.依法制定原则。财政规范性文件应当符合法律、法规、规章、本级政府文件及上级财政部门的规定。财政规范性文件不得设定行政许可和审批、行政处罚、行政强制、行政事业性收费,税收的开征、停征、减税、免税、退税、补税以及其他不得由财政规范性文件设定的事项。
2.以人为本原则。财政规范性文件应当加强对行政管理相对人合法权益的保护,不得在法律、行政法规和规章规定之外,作出损害行政管理相对人合法权益或者增加其义务的规定。
3.权责一致原则。财政规范性文件应当按照权力配置制度要求,明确管理职责分工,在规定管理职权的同时明确相应的责任,防止推诿扯皮。
4.程序公开原则。财政规范性文件规定财政管理事项应当明确相应的条件、标准和程序,自由裁量权的规定应当必要、适当,防止执行中的随意性。
5.注重效率原则。财政规范性文件应当建立健全绩效评价制度,对执行机关或管理相对人反映的问题应进行全面客观的评估分析,及时修订。
(财政部条法司供稿,何银宝执笔)
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