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摘要:
为应对国际金融危机冲击,保持我国经济平稳较快发展,2008年11月,党中央、国务院及时将稳健的财政政策调整为积极的财政政策,先后出台了进一步扩大内需、稳定外需、促进经济增长的一揽子计划。实践证明,积极财政政策成效显著,使我国经济率先实现回升向好。
一、积极财政政策的实施背景
实施积极财政政策是由当时的经济社会背景决定的。2008年,我国面临着严峻的国内外形势,接连遭受低温雨雪冰冻灾害和四川省汶川特大地震的严重破坏,遭遇国际金融危机的巨大冲击,承受了国际初级产品价格的剧烈波动。尤其是9月份以后,国际金融经济形势急剧恶化,对实体经济的影响日益显现,这些突发因素与经济运行中的原有体制性、结构性矛盾交织在一起,极大地增加了宏观调控的难度。
(一)世界经济面临衰退的风险。2008年9月份以后,美国次贷危机迅速演化为国际金融危机,美国几家大型金融机构相继破产、被兼并或由政府接管,欧洲不少银行呆坏账明显增加,日本、澳大利亚和新兴经济体的金融机构与次贷相关的损失也不断显现,信贷市场迅速萎缩,全球股票市场深度下挫,国际大宗商品价格迅速下跌。受金融市场动荡的冲击,美国等发达国家实体经济活动普遍收缩,消...
为应对国际金融危机冲击,保持我国经济平稳较快发展,2008年11月,党中央、国务院及时将稳健的财政政策调整为积极的财政政策,先后出台了进一步扩大内需、稳定外需、促进经济增长的一揽子计划。实践证明,积极财政政策成效显著,使我国经济率先实现回升向好。
一、积极财政政策的实施背景
实施积极财政政策是由当时的经济社会背景决定的。2008年,我国面临着严峻的国内外形势,接连遭受低温雨雪冰冻灾害和四川省汶川特大地震的严重破坏,遭遇国际金融危机的巨大冲击,承受了国际初级产品价格的剧烈波动。尤其是9月份以后,国际金融经济形势急剧恶化,对实体经济的影响日益显现,这些突发因素与经济运行中的原有体制性、结构性矛盾交织在一起,极大地增加了宏观调控的难度。
(一)世界经济面临衰退的风险。2008年9月份以后,美国次贷危机迅速演化为国际金融危机,美国几家大型金融机构相继破产、被兼并或由政府接管,欧洲不少银行呆坏账明显增加,日本、澳大利亚和新兴经济体的金融机构与次贷相关的损失也不断显现,信贷市场迅速萎缩,全球股票市场深度下挫,国际大宗商品价格迅速下跌。受金融市场动荡的冲击,美国等发达国家实体经济活动普遍收缩,消费支出下滑,企业投资环比负增长,贸易总量下降,工厂订单减少,就业市场恶化。二季度欧元区和日本经济环比出现负增长,三季度美国和英国经济也呈现负增长,发展中国家实体经济受到的不利影响也逐步显现,全球性衰退的风险明显增大。
(二)国内经济增速出现明显下行趋势。国际经济金融形势恶化,对我国经济增长、就业、企业效益、财政收入等方面的影响逐步显现,并不断加重和加深。2008年第三季度国内生产总值仅增长9%,远低于第一、二季度11.3%和10.1%的速度,经济增速下滑已成为突出矛盾。一是外需逐步放缓。2008年1-10月,外贸出口增幅同比回落4.6个百分点,其中10月份增幅比上月回落2.2个百分点。出口价格也开始回落,对部分企业、沿海地区的影响进一步加剧。二是投资增速下滑。2008年10月,城镇固定资产投资增幅比上月下降4.6个百分点。同时,新开工项目计划总投资增幅回落,全国有15个省份新开工项目计划总投资为负增长,部分行业投资增速明显放缓。三是部分经济运行指标明显回落。2008年1-10月,规模以上工业增加值增幅同比回落4.1个百分点,全社会发电量、用电量增幅同比分别回落6.2和4.5个百分点,10月份全国铁路货运总周转量同比已为负增长。汽车、粗钢、水泥、电解铝等需求急剧萎缩,产能过剩的问题明显暴露。四是物价涨幅大幅回落。2008年10月,居民消费价格涨幅已从2月份8.7%的高点降至4%,工业品出厂价格和原材料、燃料、动力购进价格涨幅也急剧回落。五是经济效益明显下滑。2008年前8个月规模以上工业企业实现利润增幅同比回落17.6个百分点,部分企业生产经营困难。城乡居民收入增速放缓。10月份全国财政收入开始出现负增长。此外,股票市场跌幅较大,房屋销售价格涨幅回落,销售量较大幅度下降。
(三)长期制约我国经济发展的结构性矛盾凸显。在国际金融危机的冲击下,我国结构性矛盾更为突出,制约经济稳定持续健康发展。一是内外部经济不协调。多年来我国经济增长过度依靠投资和出口拉动,国内消费相对不足,最终消费对经济增长的贡献率减弱。同时,我国内需中投资率偏高、消费率偏低的问题比较突出。二是产业结构不协调。三次产业结构不尽合理,第二产业比重过高,第三产业比重偏低。农业专业化、集约化、社会化水平低,生产率较低。工业大而不强,产业技术层次、产品附加值和自主创新能力相对较低,主要行业的关键设备与核心技术进口依赖度较高。服务业发展相对滞后,市场化程度较低。三是城乡、区域发展不均衡。城乡收入差距较大,如果把城镇居民收入中的一些非货币因素,如住房、教育、医疗、社会保障等各种社会福利考虑在内,城乡居民的收入差距更大,农村教育、卫生、文化等社会事业发展相对滞后。中西部地区经济发展比较缓慢,2008年中西部地区和东北地区21个省区市GDP总量仅占全国的45.7%,东部地区10省市GDP总量占全国的54.3%。四是社会发展相对滞后。一些涉及群众切身利益的社会事业发展比较缓慢,医疗服务、教育、住房、收入分配、社会管理等方面的突出问题亟待解决。五是经济可持续发展面临严峻挑战。我国以消耗大量能源资源、污染环境为代价的发展方式不可持续,经济社会发展与人口资源环境的矛盾日益突出。
面对以上国际国内的严峻形势和突出矛盾,为有效防止经济增速过快下滑和出现大的波动,2008年11月中央决定把稳健的财政政策调整为积极的财政政策,把从紧的货币政策调整为适度宽松的货币政策,先后出台了进一步促进经济增长的10项措施等一揽子计划,努力保持经济平稳较快发展。
二、2009年积极财政政策的主要措施
这次实施积极的财政政策,主要处理好四个方面的重要关系。一是扩张总量与调整结构的关系。深入贯彻落实科学发展观,以经济发展为第一要务,把保持经济平稳较快发展作为宏观调控的首要任务。把总量扩张与结构调整有机结合起来,将促进经济发展方式转变和结构调整作为保增长的主攻方向,增强发展后劲,提高经济增长的质量和水平,促进经济社会又好又快发展。二是扩大内需与稳定外需的关系。把扩大内需作为保增长的根本途径,积极扩大投资和消费需求。增加政府公共投资,加强经济社会发展薄弱环节。把扩大居民消费需求放在更加突出的位置,将改善民生作为保增长的出发点和落脚点,加快形成主要依靠内需特别是消费拉动经济增长的格局。同时,积极促进出口,实现内需为主和积极利用外需的共同拉动。三是减税增支与增收节支的关系。按照加强和改善宏观调控的要求,综合运用减免税费、增加支出、财政贴息等多种手段,增强企业活力,扩大国内需求,促进经济增长和结构调整。同时,注意统筹兼顾,处理好减税与保持财政基本公共服务保障能力的关系。加强财政科学管理,坚持依法理财。切实强化财政收入征管,自觉维护税政的统一与规范,禁止随意减免税。牢固树立过紧日子的思想,严格控制一般性支出,特别要压缩行政开支,降低行政成本,严肃财经纪律,防止敞开口子花钱。四是财政调控与市场机制的关系。政府调控与市场机制相辅相成。财政政策是政府宏观调控的重要手段。在市场需求不足、企业投资和居民消费意愿减弱的情况下,积极发挥财政政策的作用,并加强与货币政策等的协调配合,提高财政宏观调控的预见性、协调性和有效性。同时,抓住时机推进财税制度改革,并大力支持其他领域的体制改革,加快消除制约扩大社会需求的体制性机制性障碍,通过充分发挥市场机制在资源配置中的基础性作用来扩大内需。
(一)扩大政府公共投资,着力加强重点建设。从2008年10月到2010年底,计划增加中央政府公共投资1.18万亿元左右,带动地方和社会投资共约4万亿元。通过统筹使用公共财政预算拨款、政府性基金收入、国有资本经营收益等,2008年第四季度新增中央政府公共投资支出1040亿元,2009年中央政府公共投资支出9243亿元,比2008年预算增加5038亿元;2010年中央政府公共投资安排9927亿元,比2008年预算增加5722亿元。中央政府新增投资,重点用于保障性安居工程、教育、卫生、文化等民生工程建设,节能环保和生态建设,技术改造与科技创新,农田水利、铁路、高速公路等重点基础设施建设和地震灾后恢复重建,更加突出公益性与公共性,并注重引导社会投资,增强经济社会发展的后劲。同时,2009年中央财政代理发行2000亿元地方政府债券,2010年继续代理发行2000亿元地方政府债券,较好地保障了地方政府对中央公益性投资项目的配套资金需要。
(二)推进税制改革,实施结构性减税。结合改革和优化税制,实行结构性减税,减轻企业和居民税收负担,扩大企业投资,增强居民消费能力。2009年在全国范围内实施消费型增值税,允许企业抵扣购进的机器设备固定资产进项税额;调整小规模纳税人的划分标准,降低小规模纳税人的增值税征收率,由6%和4%统一降至3%,促进企业扩大投资、加快技术改造。实施并推进成品油税费改革,取消公路养路费等6项收费,提高成品油消费税单位税额,公平税费负担,推动节能减排,促进科学发展。取消和停征100项行政事业性收费项目。对个人住房转让环节营业税征免时限由5年缩短为2年。进一步提高纺织、服装、石化、电子信息产品的出口退税率等政策,多次调整部分商品进出口关税。继续执行2008年已实施的一系列减税政策。2009年实施各项税费减免政策共减轻企业和居民负担5000亿元左右,有力地促进了企业扩大投资和居民增加消费。
(三)提高低收入群体收入,促进扩大消费需求。完善收入分配政策,增加财政补助规模,重点提高农民、城乡低保对象等中低收入者收入水平,提高居民收入在国民收入分配中的比重。进一步加大对农民的补贴力度,2009年中央财政安排粮食直补、农资综合补贴、良种补贴和农机具购置补贴4项补贴1274.5亿元,比上年增长23.7%;支持较大幅度提高粮食最低收购价,增加农民收入;提高城乡低保对象、企业退休人员和优抚对象等群体的补助水平。完善和落实公务员津贴补贴制度,实施义务教育教师绩效工资政策,推进事业单位收入分配制度改革。对1.6升及以下排量乘用车减征车辆购置税。实施家电下乡、汽车摩托车下乡以及汽车家电“以旧换新”政策,带动和扩大居民消费需求。
(四)进一步优化财政支出结构,努力保障和改善民生。2009年中央财政用于“三农”方面的支出7253.1亿元,同比增长21.8%;用于与人民群众生活直接相关的教育、医疗卫生、社会保障和就业、保障性安居工程、文化等方面的民生支出(包括中央本级支出和对地方的转移支付)7422.6亿元,增长31.7%。大力支持教育事业发展,提前完成农村义务教育经费保障机制改革,扎实推进城市义务教育阶段免学杂费工作,全面启动中小学学校安居工程,稳步实施义务教育阶段教师绩效工资政策,加大对职业教育的支持力度,进一步落实家庭经济困难学生资助政策。完善政府卫生投入政策,积极支持实施医疗卫生体制改革,平稳推行新型农村合作医疗制度,扩大城镇职工和城镇居民基本医疗保险覆盖面,完善城乡医疗救助制度,推进建立国家基本药物制度,健全基层医疗卫生服务体系,促进基本公共卫生服务逐步均等化。落实更加积极的就业政策,支持做好促进大学生、农民工就业以及帮助困难企业稳定就业岗位。进一步完善社会保障制度,包括全面建立和完善农村最低生活保障制度,健全城市居民最低生活保障制度,推进新型农村社会养老保险试点和事业单位养老保险试点改革,推进基本养老保险省级统筹,健全失业保险制度。加大保障性住房建设力度。2009年,中央财政安排用于保障性住房建设补助资金550.6亿元,增长202.7%。
(五)大力支持科技创新和节能减排,推动经济结构调整和发展方式转变。加大科技投入,加快实施科技重大专项,支持对扩大内需能够产生直接作用、已有较好基础、可以尽快形成具有市场竞争力产品的科技重大专项项目启动,支持国家(重点)实验室以及科研机构、大学科研条件和能力建设,支持实施重点产业调整振兴规划。大幅增加中小企业发展专项资金规模,引导担保机构扩大中小企业贷款担保业务,支持金融机构对符合条件的中小企业不良贷款进行重组和减免,推动服务外包业发展和中小企业开拓国际市场。进一步扩大创业风险投资试点规模。增加节能减排投入,支持节能技术改造、淘汰落后产能。采用以奖代补方式,支持城市污水处理设施配套管网、十大重点节能工程等建设。稳步推进资源有偿使用制度和生态环境补偿机制改革。启动节能产品惠民工程。加快产业结构优化升级,提高企业自主创新能力。完善政府间财政转移支付制度,增加对资源枯竭城市、民族地区、粮食主产区和边境地区的转移支付,大力推进区域协调发展。积极整合支农资金,拓展支持农业投入渠道,加大扶贫开发和农业综合开发力度,推动农村各项社会事业发展,支持统筹城乡发展。
三、积极财政政策的实施成效
实施积极的财政政策,是我国主动应对国际金融危机,保持经济平稳较快发展的重大举措。这些政策措施既有利于促进经济增长,又有利于推动结构调整;既有利于拉动当前经济增长,又有利于增强经济发展后劲;既有效扩大投资,又积极拉动消费;既是保增长的应急之举,也是推动我国经济实现科学发展、和谐发展的长远之策,有力推动了经济平稳较快发展。
(一)促进经济回升向好。一是经济增速逐季恢复。2009年国内生产总值同比增长9.1%。其中,一季度增长6.2%,二季度增长7.9%,三季度增长9.1%,四季度增长10.7%,经济运行实现“V”型反转。二是工农业生产得到恢复。2009年粮食总产量达到53082万吨,连续6年增产,规模以上工业增加值增长11%,企业利润增长7.8%。三是国内需求得到启动。在公共投资带动下,2009年全社会固定资产投资同比增长30.1%,增速比上年加快4.6个百分点;在刺激消费的政策带动下,全社会消费品零售总额实际增长16.9%,增速比上年加快2.1个百分点。2009年内需对GDP的贡献率为144.8%,是拉动经济增长的主要力量。
(二)推动经济结构调整和发展方式转变。积极财政政策将保增长和调结构有机结合起来,拓展了经济发展空间,增强了经济发展后劲。一是农业基础地位继续加强。增加对“三农”的投入,扎实落实各项强农惠农财税政策,农村生产生活条件不断改善,农业生产再获丰收。农民实现持续增收,2009年农村居民人均现金收入实际增长8.5%。二是区域发展更加均衡。落实推进西部大开发、振兴东北地区等老工业基地、促进中部地区崛起、支持东部地区率先发展的财税政策,加大对生态功能区、民族地区等的转移支付,有利于基本公共服务均等化,促进区域协调发展。三是产业结构得到提升。通过支持技术改造,推动了重点行业结构优化升级;通过支持实施重点节能项目、减排工程项目及循环经济和资源节约重点项目,促进了节能减排。
(三)进一步保障和改善民生。一是城镇就业增加。2009年全国城镇新增就业1102万人,为全年目标的122%。年末城镇登记失业率为4.3%,比上年末上升0.1个百分点,控制在4.6%的目标之内。二是社会保障覆盖面不断扩大。如,2009年底新型农村合作医疗参合人数达到8.3亿人,城镇居民基本医疗保险参保人数达到1.8亿人。基层医疗卫生服务能力增强。保障性住房建设力度加大,城乡困难群众居住条件得到改善。三是公共服务更加均衡。如,通过推进农村义务教育经费保障机制改革等,近1.5亿名学生享受免除学杂费和免费教科书政策,中西部地区约1120万名学生获得生活费补助,880万名农民工随迁子女的就学问题得到改善。
(四)支持重点领域和关键环节改革。一是税费制度进一步完善。增值税转型改革全面实施,消除重复征税因素,优化了税收制度。成品油税费改革顺利推进,进一步理顺税费关系,规范政府收费行为,筹集公路发展资金的长效机制和以税收引导能源消费的新机制基本建立。二是财政体制改革深入推进。转移支付制度继续完善,县级基本财力保障机制初步建立,省直管县财政管理方式改革稳步推进,省以下财政体制进一步健全,部门预算、国库集中收付、政府采购等预算管理制度改革全面深化。三是农村改革纵深推进,集体林权制度改革在全国范围内展开。四是社会事业领域改革取得新进展。医药卫生体制改革有序推进,绩效工资改革在义务教育学校、公共卫生和基层医疗卫生事业单位开始实施。上述各项改革,进一步健全了有利于科学发展的体制机制,增强了我国经济发展的动力和活力。
(财政部综合司供稿,赵倩执笔)
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