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摘要:
2008年,经济社会发展所面临的巨大挑战对财经理论与实践提出了新的更高要求,我国财政学界围绕应对金融危机、保障和改善民生等财政中心工作,在理论建设方面取得了新的重要进展。
一、财政基础理论研究
(一)公共财政理论的新发展。2008年,对公共财政的本质、内涵和特征进行了新的概括。有学者认为,公共财政本质上作为以社会权力中心为主体的“以政控财,以财行政”的分配关系,其实质是要实行政府理财和公共事务管理的宪政化、法治化、民主化和科学化,从理念到制度规范到政策抉择都应逐步实现公共财政的宪政化、法制化和民主化的道路。其主要特征:一是以满足社会公共需要为主要的目标和工作的重心;二是以提供公共产品和服务作为满足公共需要的基本方式;三是以公民权利平等、政治权力制衡前提下的规范的公共选择作为决策机制;四是在管理运行上以现代意义的具有公开性、透明度、完整性、事前确定、严格执行、追求绩效和问责的预算作为基本管理制度。
(二)基本公共服务均等化内涵研究进一步深化。有学者从均等化目标提出的现实背景和公共服务产生的自身逻辑两个角度,分公共服务投入、提供和消费三个阶段进行分析。认为在公共服务供应的三个阶...
2008年,经济社会发展所面临的巨大挑战对财经理论与实践提出了新的更高要求,我国财政学界围绕应对金融危机、保障和改善民生等财政中心工作,在理论建设方面取得了新的重要进展。
一、财政基础理论研究
(一)公共财政理论的新发展。2008年,对公共财政的本质、内涵和特征进行了新的概括。有学者认为,公共财政本质上作为以社会权力中心为主体的“以政控财,以财行政”的分配关系,其实质是要实行政府理财和公共事务管理的宪政化、法治化、民主化和科学化,从理念到制度规范到政策抉择都应逐步实现公共财政的宪政化、法制化和民主化的道路。其主要特征:一是以满足社会公共需要为主要的目标和工作的重心;二是以提供公共产品和服务作为满足公共需要的基本方式;三是以公民权利平等、政治权力制衡前提下的规范的公共选择作为决策机制;四是在管理运行上以现代意义的具有公开性、透明度、完整性、事前确定、严格执行、追求绩效和问责的预算作为基本管理制度。
(二)基本公共服务均等化内涵研究进一步深化。有学者从均等化目标提出的现实背景和公共服务产生的自身逻辑两个角度,分公共服务投入、提供和消费三个阶段进行分析。认为在公共服务供应的三个阶段中,财政的定位和作用各有所不同,并需要根据不同的地位作用,发挥财政的相应职能,并形成财政作用的动态反馈链。提出基本公共服务的均等化,不能简化为一个财力分配问题,还必须与公共服务体制的改革如医疗卫生体制改革、教育体制改革、就业服务体制改革等结合起来,才可能推进基本公共服务的均等化。
(三)公共政策作用机制探讨。在应对国际金融危机,实施积极财政政策过程中,学者们跳出财政局限,从长期发展与短期增长、经济增长与社会发展等角度,以更宽广的视野来考察公共政策的作用机制等问题。认为,从经济、社会、改革三个视角衡量,积极财政政策是涵盖了经济、社会改革内容的一项综合性公共政策,其功能作用也不仅限于扩大社会需求。在调节社会利益关系、推进改革的同时,要面对国际金融危机的巨大冲击,财政政策真正的作用应是减少经济社会运行中的不确定性,化解外部冲击带来的公共风险,防范公共危机。一是要减少市场运行中的不确定性,包括:实体经济内部的不确定性、虚拟经济内部的不确定性、实体经济与虚拟经济之间的不确定性。二是减少社会运行中的不确定性。包括:减少消费的不确定性,减少失业、就业的不确定性,减少社会心理的不确定性。三是要减少改革中的不确定性。防止市场化改革因国际金融危机的冲击而走偏、停滞,更要防止因以美国为代表的自由资本主义模式的“崩溃”而对市场经济产生“厌恶”而导致体制复归。同时,政府也不能过度注入确定性,否则就会损害市场经济自身的恢复能力,反而不利于国民经济健康成长。
(四)国民收入分配问题研究。近年来,随着居民收入差距的不断扩大,我国居民收入分配问题已成为社会关注的焦点。学界认为,首先需要从理论对“公平”的内涵进行界定,从“公正”与“均平”两个指向上进行分析,规则的公平、起点的公平、权利的公平和过程的公平纳入公正的概念范畴,结果的公平纳入均平的范畴,以此来指导财政调节国民收入分配问题的政策体系设计。提出政府在居民收入分配方面应当负担起“维护公正,兼顾均平,高端调低,低端托底”的责任,并针对当前我国7种不同源头的居民收入提出了分类分层调节的基本框架。
(五)税收超GDP增长问题研究。自“十五”时期以来,我国税收收入一直保持着迅猛增长的态势,先后经历了“高速”增长、“超常”增长、“超速”增长,到“超高速”增长阶段。税收收入这种超GDP增长现象是否正常、是否影响经济的正常运行,这种状况能否持续等问题成为争论的焦点。理论界有两种观点,一种是“同步论”,认为经济增长是税收的源泉,在企业利润和居民收入增长速度缓慢,甚至不增长的条件下,税收收入增速超过GDP的增速是不合理的,表明我国国民收入分配结构存在着严重的问题。另一种是“因素论”,认为税收收入的增长从根本上源于经济社会的发展,但具体分析某个税种收入增长原因,主要看其税率、税基和税收征管情况,在税率水平不变和征管水平相对稳定的情况下,税收的增长速度是由税基的增长速度决定的,不能简单地直接由GDP的增长速度来推算。在我国现行的21个税种中,有些税种的税基和GDP关联性较大,有些税种的税基和GDP没有或较少直接的量的对应关系。
二、民生财政理论研究
(一)关于民生财政的性质与标准。有学者认为,民生财政是我国公共财政特有的基本运作模式,它以服务民生为直接目的,是政府执政理念从“以经济建设为中心”转到“为民执政”在财政上的体现。近年来财政民生支出的变化,不仅是财政具体工作内容的调整,更体现了财政基本思路与政策的转变,不仅是政府短期的临时性行为,也是我国较长时期财政活动模式的转变,是财政工作的基点、思路、理念和政策的转变。
(二)关于民生财政的职能定位。有学者通过对民生财政的系统研究,认为民生财政具有三大职能。一是促进消费水平与生产力水平相适应。从物的一方面来看,就是为了使消费与生产达到均衡,防止两者脱节而导致生产过剩危机。从人的一方面来看,是为了实现人的自由全面发展,通过消费来提升人的各种能力。二是控制过大的消费差距,推进基本消费平等化,基本消费的内容包括人人应该享有的基本温饱、教育、医疗和住房等消费权利。三是化解消费风险。所谓消费风险,不仅仅包括消费对象的风险,还包括消费行为过程的风险。在市场经济社会,这些消费风险难以完全依靠个人和家庭化解,政府有可能成为消费风险的最后承担者。
(三)关于建立民生财政的长效机制。学界普遍认为,构建民主财政制度首先要加强财政民主与授权立法的协调,还必须完善财政民主的民意表达和利益实现机制。应当改革预算制度,强化预算公开,以细化预算科目为基础,以健全预算审批为程序保障,以完善预算监督和法律责任为补充。建立和完善重大财政决策和财政立法的事前调研,通过完善政策选择阶段的研究工作,提高财政决策的科学性,同时通过实施调研活动给予公民更多地参与和建言机会。认为促进民生的公共支出体系首先要创新投入机制,从“花钱养机构养人”转为“以钱养事”,再就是要调整财政支出结构,完善“奖补政策”,创新引导方式,发挥财政资金杠杆作用,吸引更多社会资金投入民生领域,充分发挥财政资金“四两拨千斤”的作用。
(四)促进和完善民生的税收政策研究。
1.促进创业、就业和再就业的税收政策研究。就业是民生之本,税制改革可以在促进就业上发挥更大的作用,主要做法是通过扩大税收优惠面,鼓励更多劳动者创业,以创业带动就业;通过适度扩大优惠范围、降低要求及明确期限等完善现有就业和再就业税收政策;对中小企业、第三产业、安置就业等利于解决就业问题的企业给予降低税率、税收减免、提高税收起征点、投资抵免、加速折旧等税收优惠政策。
2.继续减轻农村和农民负担的税收政策研究。有学者建议应将增值税征税范围延伸到农业,对初级农产品征收增值税;对农业资料、农产品的流通以及技术服务等方面给予营业税等税种的优惠,以支持农业生产工业化、规模化和专业化,支持城乡生产要素自由流动,提高农民收入。
3.促进环境保护的税收政策研究。为促进资源节约,建立资源节约型和环境友好型社会,建立我国的环境、资源税费体系具有十分现实的意义。但由于环境资源税费的调整可能引发部分产品价格的提高,社会各界对其出台的时机持谨慎态度。在2008年下半年经济形势发生变化的情况下,学者们认为调整环境、资源税费的时机已经成熟。建议:一是通过税目、税率的优化,增强消费税、资源税等易于体现资源节约和环境保护调控效果的税种的作用;二是通过完善增值税、企业所得税的相关奖税和罚税政策,加大税收政策的引导作用,总体上形成一整套有利于能源资源节约和环境保护的税收政策体系;三是通过采用实行相关税收优惠、逐步提高税率和实施预先告知企业的开征预告制度等,缓解其对社会经济的影响。
4.公平收入分配的税收政策。学者们认为,税收作为国家直接参与国民收入分配的一种基本手段,调节重点应在二次分配环节。具体地说,税收调节点应放在个人以各种方式取得的收入上,重点在高收入环节。应建立多税种、立体式的税收调节体系,即以个人所得税为主体,以社会保障税和财产税为辅助,以其他税种为补充的个人收入分配税收调控体系。
5.调控房价的税收政策。目前我国在个人住房上存在着过于重视营业税和土地增值税的调节,忽视财产税和所得税的作用;注重限制二手房交易,对新房交易缺乏应对措施;税收征管力度不平衡等问题。学者们认为,应健全财产税和所得税体系,扩大财产税征税范围,条件成熟时将房产税、城市房地产税、土地增值税和相关收费合并开征物业税(也称不动产税)。对物业税可以通过设置较宽的减免税范围,使包括农村在内的大多数居住用房不必承担物业税,而对家庭拥有第二套以上房屋征收物业税,以达到对高收入者进行调节的目的。另外可以开征闲置土地和空置房屋税,并应加强对清算土地增值税的管理等。
三、应对全球金融危机、促进经济保持平稳增长的财税政策研究
受美国次贷危机引至全球金融危机的影响,2008年我国经济运行呈现复杂多变的局面,宏观经济出现两次大的转折。财政学界及时跟踪经济形势发展变化,进行相关理论和政策研究,为宏观经济政策调整和积极财政政策的出台提供了有力支持。
(一)我国财政政策选择机制研究。针对过去一段时间过分强调相机抉择、逆向调节的政策形成机制理论学说,有学者认为财政政策作为一种政府主导的制度安排,其变迁的方向不是随机的,而是存在着一定的路径依赖。20世纪90年代以来,我国的财政政策变迁虽说是基于经济发展周期和宏观调控目标所作的阶段性调整,但在一定程度上具有强调收入分配功能、对宏观经济波动适度调节、形成对国债和财政赤字的路径依赖特征,其原因在于政府对财政目标的偏好与财政压力和政府主导的财政政策博弈及较高的政策变迁成本的影响。研究拓展了我国财政政策选择的理论依据和思路。
(二)关于财政货币政策取向与协调配合研究。2008年宏观调控政策目标从“双防”到“一保一控”再到“保增长”的变化,财政学界对财政、货币政策取向变化、以及两大政策工具的协调配合进行了有针对性的研究。学者们以财政政策的四大主要政策工具为主线,采取定量与定性相结合方法,分析财政政策对货币运行特征的影响机理与程度。透过我国人民银行资产负债表,分析并揭示了反映经济发展规律的货币运行特征,较为全面地了解、观察和把握财政政策与货币政策协调空间和互动架构。
(三)财政支出与经济增长关系研究。在原有从财政职能视角总结和分析财政支出的理论研究基础上,2008年,学界关注财政支出结构、规模的经济增长效应,以及财政支出的区域经济增长效应和收入分配效应。一些学者采用计量经济手段,对上述4个方面进行了实证研究,对我国的区域经济绝对收敛性和条件收敛性进行了分析;对转移支付作用进行了分析。综合考察了财政支出对于区域经济和收入分配影响,提出了改进支出结构、更好地发挥经济增长效应的对策建议。
(四)财政支持解决农村发展问题研究。学界在对于“三农”问题解决继续倾注了极大热情。在农村社会保障制度建设方面,理论研究认为,我国农村一直处于社会保障体系的边缘状态,随着经济的发展,农村传统的家庭保障和土地保障功能日趋弱化,以财政为主导构建农村社会保障制度的紧迫性日益凸显。因此,必须明确中央和地方政府在农村社会保障建设中的权责划分,增加农村社会保障投入,健全社会保障法律体系,最终构建以财政为主导的新型农村社会保障制度。在农村基础设施建设方面,根据财政分权理论,认为地方政府在提供地方公共产品上具有信息优势,增加地方政府的财政能力将有利于农村基础设施(公路等)供给水平的提高。通过对我国大陆31个省级地区的面板数据分析,表明财政分权、乡镇企业发展对农村公路供给具有较强的正向效应,这为下一步推进农村基础设施提供了新的理论支持。
四、财政管理能力建设问题研究
(一)财政管理的理论本源探讨。专家认为,国家是一个理性概念,是以民族为基础的“人”的共性概括,即“国家理性”。“国家理性”就是公正、正义。政府是国家理性的表达方式,要纠正长期以来把国家概念和政府概念混为一谈的观点。财政的职能就是公正、正义,这是财政科学理性对政府管理的要求。政府“价值”管理的重点是维持公正、正义的社会秩序,而不是利用货币干预那种秩序下的个人偏好。发展中国家要提高财政管理能力,关键是理性创新,而不是简单地模仿发达国家的管理方式。
(二)财政科学化、精细化管理。专家提出,财政管理的过程实质上是发挥财政职能作用的过程,财政管理水平直接影响发挥财政职能作用的效果。要更好地发挥财政职能作用,必须大力推进依法理财,加强科学化、精细化管理。具体包括:一是建立完整的国家财政预算体系。进一步完善公共财政预算、国有资本经营预算、政府性基金预算的编制,在建立社会保险基金预算的基础上逐步建立社会保障预算,形成有机衔接、完整的国家财政预算体系。二是严格预算管理。进一步提高地方各级特别是县级预算编报的完整性。建立健全机构编制与经费预算衔接机制。完善预算拨款结余管理方式,促进结余资金管理与预算编制有机结合。三是积极推行预算支出绩效考评。逐步建立绩效考评结果公开制度,提高绩效考评的透明度。四是严格财政监督管理。建立健全覆盖所有政府性资金和财政运行全过程的监督机制,强化事前和事中监督,促进监督与管理的有机融合。五是进一步增强预算透明度。六是加强管理基础工作和基层财政建设。七是加快推进财政管理信息化建设,为加强财政管理提供技术支撑。
五、地方财政相关问题研究
(一)财政体制与地方政府行为关系研究。学界通过实证研究,发现1980年开始的分权化改革显著地提升了地方财政激励的强度,这一特征并没有因税制调整和大规模的垂直转移支付而改变;并且,分税制改革进一步强化了而不是削弱了地方财政激励。30年来,财政改革至少在经济利益上,地方政府(官员)有很高的积极性推动经济增长,这为我国地方政府之所以展开为增长的竞争提供了一种解释,也是30年我国经济社会发展的强劲动力源泉。另外,学界通过考察了我国最近10多年来政府间财政关系的演变,分析了财政体制变动过程中对地方财政供养人口等政府行为的影响。指出,要在控制政府冗员增长的同时促进公共服务的有效提供,我国需要建立一个财政上更加分权和行政管理上更有基层参与性的政府管理体制,并建立与之相应的财政体制架构。
(二)区域税负研究。有学者从区域宏观税负差异入手,对区域宏观税负与区域经济增长间的关系进行总结与分析,认为两者间存在一种先后次序问题,即区域宏观税负导致经济发展差异,而区域经济发展差异加剧了区域宏观税负差异,出现的原因可从国家经济非均衡发展战略、税收制度与经济因素三个主要方面进行解释,而税制改革是缩小区域宏观税负的关键。在区域税负失衡方面,有学者认为,造成区域税负失衡的原因主要是区域性税收优惠政策和区域性产业结构差异。针对现有区域性税收优惠政策,应当及时纠正向东部地区过度倾斜的累退性导向,以实现地区范畴上的公平对待,同时根据不同地区的经济结构差异,应积极推动各地,尤其是中西部地区实现产业优化和升级,以自动调整区域税负分布状况。
(三)土地财政相关问题研究。分税制改革以后,地方政府的“土地财政”模式在推动经济高速增长和财政收入超高速增长的背后,积累了财政风险、社会矛盾激化、粮食安全风险等问题,随着国际金融危机影响的扩散,已经成为国民经济的可持续发展及社会和谐的重要威胁,地方政府财政风险急剧放大。学界认为促使地方政府摆脱“土地财政”模式,关键在于改革和完善现有财政体制,构建地方政府“税收财政”模式。有学者从公共财政建设的角度,研究提出了构建我国新型土地财税体制的理论思路与政策建议,大大拓展了这一领域的研究,也为实践决策提供了理论支持。
六、财政改革发展三十年经验总结与理论提炼
(一)关于财政改革发展的经验提炼。学界认为,财政改革与发展30年,有许多经验值得总结和提炼。一是财政改革必须以正确的思想理论作指导。我国财政改革之所以能够在30年内实现整体推进和重点突破,其根本原因是中国特色社会主义理论体系的指导。二是财政改革必须遵循发展是硬道理和又好又快发展的要求。要始终坚持立足发展、促进发展和加快发展,实现又好又快发展,形成合乎我国实际的财政发展模式。三是财政改革必须坚持统筹兼顾原则和集散适度的要求。围绕财权的适度集中,财力的适度分散,使之形成中央财权相对集中,中央和地方财力与其事权相匹配的财政体制。四是财政改革必须正确处理改革发展大局与财政承受能力之间的关系。坚持与政府职能转变相适应,与其它方面改革相配套,并通过不断推进财政改革尽可能地支持各方面的改革与发展。五是财政改革必须坚持立足国情与借鉴国外经验相结合的原则。既要借鉴国外经验,又要从我国实际出发,抓住重点,分步实施,逐步完善。
(二)关于财政改革的原则和方向。学界认为,30年财政改革中,最宝贵也是最值得褒扬的是提出并建立了社会主义公共财政的框架。今后改革首要的是要坚持市场化和公共财政的改革方向。具体应从以下几个方面入手:一要整合收入体系,优化税制结构。二要继续优化财政支出结构,提高公共支出占整个财政支出的比重。三要强化支出管理改革,完善预算制度。四要坚持公共财政的建设方向,深化和完善分税制改革。进一步科学合理配置各级政府的事权范围,高度重视地方财权体系的建设,致力于建立一个容纳地方政府表达利益诉求的对话——协商机制,任何涉及到中央与地方财政关系的重大调整,都应经过程序化的轨道,尽量获得“一致同意”。在此基础上,适时制定《财政基本法》或《转移支付法》,将中央与地方政府间的财政关系以法律的方式稳定下来。从长远来看,通过压缩政府层级、明确地方主体税种等手段,积极推动省以下分税制的改革尽快进入轨道。
(财政部财政科学研究所供稿,马晓玲、唐在富、高小萍执笔)
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