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摘要:
中型灌区是指具有独立的水源,控制连片农田灌溉面积在5—30万亩之间的灌溉区域(按照惯例,连片灌溉面积在30万亩以上的称大型灌区,1—5万亩为一般中型灌区,1万亩以下的称小型灌区)。在我国许多地方,农田灌溉方面存在上游水库水面充沛,下游农田干旱缺水现象。出现这种现象的一个重要原因是,从水的源头到田间地头的输水渠道不畅,跑、冒、滴、漏严重,这在重点中型灌区尤其严重。新中国成立初期,特别是农业学大寨的年代,我国曾经修过许多水库和渠道。限于条件,这些渠道修建的标准较低,加上经过四五十年的运行,老化失修和渗漏损失已经相当严重。截至2008年底,我国有重点中型灌区1505处,原来设计灌溉面积1.6亿亩,而现在实际有效灌溉面积只有不到1.2亿亩,有近30%的作用没有发挥出来。1997年以前,国家对中型灌区的改造投入一直是个空白。
为使江河、水库里的水畅通灌溉周边区域,自1997年开始,财政部每年安排专项资金,并逐年增加,对中型灌区进行节水配套改造。在自流灌溉地区以整修输水渠道为主,在提水灌溉地区以改造提水工程和整修输水渠道并重,修建了大量的节水配套改造工程设施。自1997—2008年的12年间,共投入中型灌区节水改造资金42亿元,其中...
中型灌区是指具有独立的水源,控制连片农田灌溉面积在5—30万亩之间的灌溉区域(按照惯例,连片灌溉面积在30万亩以上的称大型灌区,1—5万亩为一般中型灌区,1万亩以下的称小型灌区)。在我国许多地方,农田灌溉方面存在上游水库水面充沛,下游农田干旱缺水现象。出现这种现象的一个重要原因是,从水的源头到田间地头的输水渠道不畅,跑、冒、滴、漏严重,这在重点中型灌区尤其严重。新中国成立初期,特别是农业学大寨的年代,我国曾经修过许多水库和渠道。限于条件,这些渠道修建的标准较低,加上经过四五十年的运行,老化失修和渗漏损失已经相当严重。截至2008年底,我国有重点中型灌区1505处,原来设计灌溉面积1.6亿亩,而现在实际有效灌溉面积只有不到1.2亿亩,有近30%的作用没有发挥出来。1997年以前,国家对中型灌区的改造投入一直是个空白。
为使江河、水库里的水畅通灌溉周边区域,自1997年开始,财政部每年安排专项资金,并逐年增加,对中型灌区进行节水配套改造。在自流灌溉地区以整修输水渠道为主,在提水灌溉地区以改造提水工程和整修输水渠道并重,修建了大量的节水配套改造工程设施。自1997—2008年的12年间,共投入中型灌区节水改造资金42亿元,其中财政资金35.55亿元,对261个重点中型灌区进行改造,取得了明显成效。通过对输水骨干渠道的疏浚、开挖和衬砌,骨干渠系建筑物的配套与改造,水源及渠首工程的加固与改造等,使大量耕地由旱不能灌、涝不能排的“靠天吃饭田”,变成了“旱能灌、涝能排”的高产稳产田。
一、支持中型灌区节水配套改造情况和成效
(一)加大投入力度,加快改造步伐。1997—2000年,农业综合开发投入中央财政资金3.78亿元,年均投入不到1亿元。2006—2008年3年间,中央财政共投入农业综合开发资金8.38亿元用于中型灌区节水改造,投入力度明显加大,改造步伐明显加快。2008年,共完成中型灌区节水改造资金4.73亿元,其中财政资金完成3.12亿元,水利部门自筹资金完成1.29亿元;共修建防渗渠道600公里,修建渠系建筑物2100座;共新增灌溉面积106.63万亩,改善灌溉面积228.18万亩;新增供水能力7.43亿立方米,节约水量7.43亿立方米。
(二)完善相关政策,工作更加符合实际。一是降低地方财政配套和水利部门自筹资金比例。中央财政安排、地方财政配套和地方水利部门自筹资金比例,2005年起由原来的1∶1∶1,调整为全国平均1∶0.6∶0.6,其中粮食主产区调整为1∶0.5∶0.5,尽量避免出现盲目追求投资规模,导致资金不落实的问题。2008年,又将水利部门自筹资金比例进一步下调,与地方切块资金用于土地治理项目的自筹资金比例相统一,与中央财政资金的比例降低到50%以下,进一步减轻了水利部门的自筹压力。二是适当推迟项目竣工验收时间。考虑到中型灌区改造项目建设内容较多,工程量较大,从2005年起,将项目竣工验收时间由立项后第三年推迟到第四年上半年,这有利于地方更好筹措建设资金、提高工程质量。三是实行“地方先行投入”试点。为促进地方财政配套和水利部门自筹资金的及时足额到位,自2007年开始,选取部分省区,采取第一年中央财政不安排资金,由地方财政和水利部门先行投入资金进行项目建设。到立项之年年底前经核查,地方财政和水利部门投入资金分别按照规定比例到位后,第二年一次性拨付中央财政资金。如未通过核查,将取消项目立项资格。2008年继续扩大试点范围。“地方先行投入”试点的推行,对促进地方配套资金及时、足额到位,确保项目资金不留缺口具有重要作用。
(三)财政和水利部门密切配合,严格资金和项目管理。各级财政和水利部门,密切配合,明确分工,努力提高中型灌区改造资金和项目管理水平。一是统筹规划项目布局。在中型灌区改造项目选择上,两部门共同坚持改造项目要位于农业综合开发县(区、市),项目受益区已经或准备列入农业综合开发中低产田改造项目区,使灌区改造和中低产田改造紧密结合,力求做到同步建设实施、同步发挥效益。经过改造的中型灌区节水设施,已成为高标准农田建设的重要保障之一。二是严格资金和项目管理。按照《国家农业综合开发中型灌区节水配套改造项目管理实施办法》(国农办[2005]26号),财政部门对资金实行专人管理、专账核算、专款专用,并按灌区隶属关系实行县级或地级报账制,提高资金使用的规范性、合理性和有效性;水利部门对项目实行项目法人制、招投标制、工程监理制,提高工程质量,避免“豆腐渣”工程。2008年通过验收的22个项目,资金使用规范,财务管理严格,未发现挤占、挪用财政资金等违规违纪现象。
(四)项目建设具有明显的经济、社会和生态效益。根据对已完成项目的统计以及对在建项目的测算,经济、社会和生态效益明显。一是增强了抗灾能力。共新增和改善灌溉面积3167万亩,增强了农田抗御旱灾的能力。如重庆市2006年遭遇历史罕见的旱灾,已改造的南川、潼南、万州和梁平四处中型灌区,累计提供抗旱用水11422万立方米,保障了26万亩农田灌溉和17万人、24万头大牲畜的饮用用水。二是提高了农业综合生产能力。新增粮食、棉花、油料等主要农产品约30亿斤。三是促进了农民增收。项目区农民年人均增收260元左右。四是节约了水资源。通过灌区节水改造,节约灌溉用水约37亿立方米。五是改善了生态环境。通过节约灌溉用水,减少了地表水引用量,加大了河流下泄水量,对改善生态环境发挥了明显作用。
二、当前面临的问题
(一)地方财政在支持中型灌区改造投入上存在依赖中央财政的倾向。以2008年为例,根据对该年度22个中型灌区节水改造项目验收情况统计,农业综合开发计划安排的中央财政资金1.83亿元全部到位;计划安排地方财政配套资金1.12亿元,实际落实1.01亿元,到位率为90.3%。与2006年到位率不到70%相比,已大幅度提高,但仍然反映出地方财政在支持中型灌区改造投入上存在依赖中央财政的倾向。同时也反映出支农工作中,地方政府存在依赖中央政府的倾向。
(二)灌区管理单位自我积累投入工程改造的能力不强。按规定,实施中型灌区改造项目,地方水利部门要按地方财政配套资金的同等比例筹集资金投入。地方水利部门自筹资金,除地方水利建设资金安排一部分外,主要由灌区管理单位从收取的水费中积累,这部分资金同样存在未完全落实的问题。根据对2008年22个中型灌区改造项目验收情况统计,计划安排地方水利部门和灌区管理单位自筹资金1.02亿元,实际落实8799万元,到位率为86.5%。这反映出灌区“以灌溉养工程”的良性循环机制还没有真正形成。
(三)农民用水户参与中型灌区改造建设和运行管理的程度较低。原则上,中型灌区骨干工程的建设、改造和运行维护主要由政府和灌区管理单位投入;灌区小型工程的建设、改造和运行维护主要由受益集体和农户投入。但在实际工作中,农民用水户参与中型灌区改造建设和运行管理的程度较低,农民自愿投入工程建设和维护的劳动量逐年减少;部分项目完成改造后,由于工程维修管护跟不上,几年后又出现效益衰减的情况。这反映出国家在支持中型灌区改造的同时,应当发挥和依靠农民互助合作的力量,参与建好、管好、用好灌区。
三、下一步工作措施
(一)严格执行引导投入政策,激励地方财政足额落实配套资金。为加强中型灌区改造,提高农业综合生产能力,财政部从实际出发,已将该项目地方财政配套资金比例下调到可承受范围内,激励地方财政足额落实配套资金。
(二)推进灌区管理体制改革,增加灌区自我积累投入能力。各级财政部门要积极配合水利部门,贯彻落实《农业综合开发水利骨干工程项目灌区管理体制和运行机制改革指导意见》(水农[2003]69号),推进中型灌区管理体制改革。重点做好两方面工作。一是深化灌区管理单位内部改革,降低运行管理成本。二是改革水费计收方式,保障灌区合理收益。
(三)加强农民用水户协会建设,建立灌区良性运行长效机制。通过加强、培育和支持项目灌区农民用水户协会建设,解决多年来灌区建设和管理中责任、权利、义务界定不清,效率低下的问题;更多依靠农民互助合作力量,使中型灌区改造这件千家万户想干,而一家一户又干不了的好事,办得更好更实;通过推行“参与式灌溉管理”,建立灌区良性运行长效机制,实现灌区和谐发展。
(国家农业综合开发办公室供稿,吴洪伟、杨旖旎执笔)
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