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摘要:
为解决长期困扰“三农”资金投入分散、效益低下的问题,各级财政部门积极探索支农资金整合的新路子,不断深化支农资金整合工作,加大支农资金整合力度,支农资金整合取得了显著成效,有力地促进了农业农村经济的发展。
一、不断深入推进支农资金整合
(一)以县为主统筹安排使用财政支农资金。县级是国家强农惠农政策最终落实的平台,以县为主整合支农政策资源,统筹安排支农资金,是现行支农资金管理体制下最为现实的选择,也是推进支农资金整合的切入点和重要抓手。2006年,财政部整合了部分支农专项资金,作为引导性资金,在13个粮食主产省区选择26个试点县,支持其开展支农资金整合试点。2008年,财政部进一步创新机制,建立了支农资金整合的奖补制度,将安排引导性资金支持和推动县级支农资金整合的做法,改为各地先自主整合,中央财政考评后给予奖励。在中央财政的示范带动下,各省级财政部门支持和引导县级进行支农资金整合试点的力度也不断加大,试点县的规模不断增加,中央和省两级财政支持的资金整合试点县由2006年的162个扩大到2008年的511个。各试点县围绕全县发展规划,以促进农业农村发展、农民增收为重点,以优势特色主导产业或重点项目等为平...
为解决长期困扰“三农”资金投入分散、效益低下的问题,各级财政部门积极探索支农资金整合的新路子,不断深化支农资金整合工作,加大支农资金整合力度,支农资金整合取得了显著成效,有力地促进了农业农村经济的发展。
一、不断深入推进支农资金整合
(一)以县为主统筹安排使用财政支农资金。县级是国家强农惠农政策最终落实的平台,以县为主整合支农政策资源,统筹安排支农资金,是现行支农资金管理体制下最为现实的选择,也是推进支农资金整合的切入点和重要抓手。2006年,财政部整合了部分支农专项资金,作为引导性资金,在13个粮食主产省区选择26个试点县,支持其开展支农资金整合试点。2008年,财政部进一步创新机制,建立了支农资金整合的奖补制度,将安排引导性资金支持和推动县级支农资金整合的做法,改为各地先自主整合,中央财政考评后给予奖励。在中央财政的示范带动下,各省级财政部门支持和引导县级进行支农资金整合试点的力度也不断加大,试点县的规模不断增加,中央和省两级财政支持的资金整合试点县由2006年的162个扩大到2008年的511个。各试点县围绕全县发展规划,以促进农业农村发展、农民增收为重点,以优势特色主导产业或重点项目等为平台,对来自各种渠道的支农资金按照“多个渠道蓄水、一个龙头放水”的办法,进行集中整合,统筹安排。如,黑龙江省铁力市、江西省丰城市、湖北省京山县和河南省滑县整合各级各类涉农资金,支持粮食主导产业的发展。贵州省凤冈县、江西省于都县、安徽省明光市、广东省德庆县和内蒙古自治区科尔沁区等立足当地资源优势,统筹安排资金分别支持茶叶、脐橙、甜叶菊、柑桔和食用菌等优势特色产业的发展。山西省石楼县以建设移民新村重点工程为平台,2003—2008年累计整合涉农资金3.35亿元,进行山、水、田、林、路综合治理,极大地改善了农村人居环境和生态条件。陕西省柞水县发挥近邻西安的区域优势,围绕乾佑河沿线风景区,累计整合财政支农和社会资金1.5亿元,着力扶持发展与生态旅游相配套的农家乐、传统手工艺等农民增收项目,积极打造西安人的第二生活区。
(二)大力推进省级支农资金整合。为推进省级支农资金整合工作,2007年,中央财政整合了农业产业化、农民专业合作组织、农业技术推广、小型农田水利建设补助资金等,选择江西、山东、湖南、辽宁、陕西和福建6个省,开展省级财政支农资金整合的试点,并采取“切块下达”的方式,将补助资金下拨给试点省,将项目审批权限下放给省里,由省里自主确定支持项目,同时要求试点省对支农资金进行清理归并,与中央财政的整合资金“捆绑”使用。2008年,中央财政设立现代农业生产发展资金,引导各省级财政部门以此为平台,整合相关涉农资金,统筹支持现代农业建设。在中央财政资金的引导下,各省财政部门采取了多种有效措施,加强支农资金整合,资金整合的力度不断加大。江苏省在预算编制环节,按照“整合存量、优化增量、有进有退、突出重点”的原则,将63项省级财政支农专项资金整合为七大类,统筹支持农业农村基础设施建设、现代农业发展、农业农村生态环境建设、科教兴农与农民培训、省级重大动物防疫和防灾减灾、农业服务体系建设、财政扶贫等。浙江省在对现有财政支农专项资金进行清理归类的基础上,根据支农工作重点,围绕现代农业生产发展资金、农业基础设施建设资金、农村环境整治建设资金、农民发展资金和低收入农户奔小康工程资金五大类支农资金进行整合。陕西省在年初预算增加支农资金总量的同时,按照存量适度调整、增量重点倾斜的原则,围绕省委、省政府确定的重点产业和重点项目,对现有和新增的农业财政专项资金进行合并归类,形成了果业、畜牧业和产业化等8项专项资金。广西壮族自治区财政以基础设施建设大会战为平台,2007—2008年安排专项资金3.5亿元,引导、整合部门资金和社会资金12.75亿元,集中用于都安、大化、隆安、马山和天等5个少数民族聚居的大石山区的基础设施建设。江西省以病险水库除险加固为平台,采取新增预算安排一块、水利建设基金挤一块、水利岁修经费切一块、水利基本建设统筹一块等办法,2003—2008年,共筹集整合财政专项投资、水利建设基金等资金8.6亿元,完成了全省3488座病险水库除险加固任务。山西省除了整合省级财政部门管理的支农资金和农口部门预算中的项目资金外,还整合了煤炭资金、探矿权和采矿权收入、农林水利基金等预算外资金,与预算内支农资金统筹安排使用,2007年省级整合的预算内外资金16.94亿元,占省本级支农资金预算的64.9%。
(三)积极推进部门预算专项资金整合。为加强部门预算专项资金与财政支农专项转移支付资金的统筹使用,财政部积极与中央农口部门进行沟通协调,对部门预算中性质相同、用途相近、使用分散的专项资金进行清理、归并。经过努力,2007年,将农业部部门预算中的“农业科技信息入户”、“农业科技示范场”、“苹果套袋关键技术补贴”、“标准化畜禽养殖小区试点”、“天然橡胶良种补贴”整合为“农业科技入户”、“畜禽标准化规模养殖专项”和“天然橡胶良种补贴”3个专项,并转为地方专款,由财政部将资金直接拨付到省级财政。2008年,在编制国家林业局部门预算时,清理取消了6项专项资金,合并了14项专项资金,并将国家林业局部门预算中的“林业科技推广与示范”、“林业自然保护区能力建设”两项资金,改列中央补助地方专款管理。
与此同时,很多省份也不断加强与农口部门的沟通协调,推动省级农口部门预算专项资金的整合。如,湖北省财政厅会同各省直农口部门对省直农口部门预算项目支出进行了全面清理,取消了不符合公共财政要求的项目开支,归并了20余项性质相同、用途相近的项目支出。贵州省财政厅采取先整合增量、再逐步盘活存量的做法,在安排部门预算时,先把支农资金增量部分整合起来,集中投入使用,然后取消小专项和合并性质相同、用途相近的大专项。浙江省财政厅2008年整合省农办、省交通厅、省建设厅、省卫生厅和省农业厅等部门的资金4亿元,围绕村内主干道路硬化、农村垃圾收集处理、农村卫生改厕以及农村生活污水处理等内容开展农村村庄环境整治。
二、支农资金整合取得明显成效
从各地实践情况看,支农资金整合取得了较好成效,支农资金整合的意识和氛围逐步深入人心,支农管理工作出现新的变化,试点县的农业农村经济得到较快发展。与此同时,支农资金整合工作也得到了各方面的肯定,深受基层欢迎。审计署专门向国务院报告了山西省石楼县支农资金整合所取得的效果,高度评价了财政支农资金整合试点工作。国务院总理温家宝对此专门批示:要总结石楼县整合财政支农资金的做法,进一步改革和完善专项转移支付制度。财政部部长谢旭人在2008年赴湖南省调研时,对湖南省整合支农资金工作给予了高度评价,并要求进一步总结推广支农资金整合的经验,切实提高支农资金的使用效益。财政部副部长廖晓军曾经批示:资金整合试点工作取得了不错的成效,并积累了一定的经验,但存在的困难和问题也不少,有主观原因,更有客观原因,下一步还要重点研究解决办法,争取有所突破。整合支农资金是新形势下加强支农资金管理、创新支农工作方式、提高支农资金使用效率的重大举措。通过资金整合,使资金从“撒胡椒面”变为一个“漏斗”向下,激活了一池春水,让许多过去基层想干、要干而没有能力办成的事变成了现实。
(一)支农资金整合的观念深入人心。经过几年的实践,随着支农资金整合工作的深入推进,以及支农资金整合效果的逐步显现,各地各部门充分认识到了资金整合的重要性和必要性,各试点县也真切地尝到了整合的甜头,整合支农资金的积极性和主动性大大增强,由“要我整合”向“我要整合”转变,由上级引导整合向自我主动整合转变,资金整合试点县的规模不断扩大,县级支农资金整合的力度不断加大。如,山西省财政支持的支农资金整合试点县由2006年的11个县市扩大到2008年的35个,增加了2.18倍,整合资金由2006年的13.49亿元增加到2008年的55.93亿元,增加了3.14倍;湖北省财政支持的支农资金整合试点县市由2006年的11个扩大到2008年的27个,增加了1.45倍,整合资金由2006年的7.4亿元增加到2008年的23.44亿元,增加了2.16倍;四川省财政支持的支农资金整合试点县市由2006年的8个扩大到2008年的27个,增加了2.37倍。除上级财政安排资金支持的试点县外,还有很多省的很多县自主开展了资金整合工作,如甘肃省有41个市县自主开展了资金整合。
(二)形成支农投入新格局。通过支农资金整合,将不同层面、不同渠道的支农资金捆绑起来,统筹使用,促进了各类支农资金由“撒胡椒面”式到“集沙成塔”式的高度集合,不仅有效地解决了支农资金分散使用、零打碎敲、效率低下的问题,而且也使财政资金“四两拨千斤”的作用得到了充分发挥,激活和带动了全社会对农业农村经济社会发展的投入,形成了立体多元的支农投入新格局。2006—2008年各级财政部门累计整合各类财政性支农资金359亿元,引导金融资本、企业资金和农民投入等社会投入628亿元。部分省、市县引导资金投入的渠道多,引导投入的力度相当大。如,江西省财政部门通过设立风险补偿金,为银行实行风险补偿,引导银行支持农业产业化龙头企业的发展,2008年全省风险补偿的贷款授信总规模达8.56亿元,实际贷款6亿元;河北省2006—2008年,通过中央和省投入增量资金,每年撬动试点县存量资金在3倍以上,分别为3.3、3.9和4.4倍;拉动社会投入在15倍以上,分别为15、17.1和、16.8倍;贵州省凤冈县2007—2008年通过中央和省两级财政部门投入800万元,紧紧围绕当地茶叶主导产业发展规划,整合各类资金1.12亿元,塑造了“一个800万撬动14个800万”的乘数效应。
(三)推动支农资金运行机制创新。整合支农资金促进了财政支农方式的转变,促进了财政支农资金管理向科学化、精细化转变。一是建立了切块下达资金、下放项目审批权限的管理机制。在中央财政切块下达资金、下放项目审批权限的示范带动下,大多省财政部门都将资金切块到县,项目审批权限下放到县。如,辽宁省财政厅,2006—2008年将省级财政支农资金总量的47.6%、53%和60%“切块”下达到市县,增强了市县统筹支持“三农”工作的财力;湖北省将扶贫资金的项目审批权下放到县,实行扶贫开发的目标、责任、资金、权力“四到县”运行机制,不仅调动了县级扶贫开发工作的积极性,也增强了县级的责任意识。与此同时,由于资金“切块”下达、项目审批权限下放,也减少了资金运行和项目审批的中间环节,极大地解决了过去资金到位晚、结转多、误农时等问题,推进了支农项目的及早实施。二是建立了绩效考评机制。在中央财政实行绩效考评的同时,各地均建立了绩效考评和奖惩制度。如,江西省对试点县进行综合考评,按综合考评得分顺序,省财政对前若干名进行奖励;湖北省财政设立“支农资金整合‘激励性转移支付,专项资金”,用于对全省范围内整合支农资金取得明显成效、各项资金整合工作规范的县(市、区)进行奖补,支持其试点项目继续做大做强;陕西省采取“大干大支持、小干小支持、不干不支持、干不好还要惩罚”的办法,把资金整合工作与资金扶持、干部政绩考核紧密结合起来,以落实工作责任,确保工作质量,调动工作积极性。三是创新项目选择及监督机制。如四川省仪陇县在整合资金试点村的选定上,实行“竞争立项”;在项目实施中,由群众民主推荐“农民监察员”,成立监督委员会,实行“项目民选,对象民评,资金民定,工程民建”;在项目监管上,建立了村党支部领导权、村民代表大会决策权、村委会执行权、农民群众监督权“四权”统一的监管模式,不仅强化了项目的监管,还进一步提高了基层政权的凝聚力、战斗力,增强了村务管理民主意识。
(四)形成支农资金管理新局面。一是促进了基层工作思路从“要钱”到“管钱”的转变。许多试点县的党政领导反映,支农资金整合之前主要是“跑项目、争资金”,支农资金整合之后主要是“定方向、管项目”,现在大部分的精力都放在了机制创新、制度建设、监督检查、跟踪问效等支农资金的管理工作上。二是各部门之间的配合更加密切。开展资金整合后,支农项目的立项不再由职能部门一家决定,而是由财政部门与各涉农部门集体会商、联合选定。而且在资金监管过程中,很多县充分利用人大、政协、纪检、监察和审计等部门的力量,加强支农项目及资金的监督检查,这不仅有利于加强财政部门与其他部门的合作,也有利于赢得其他部门对财政部门的理解和支持,促进财政支农工作的顺利开展。
(五)促进农业农村经济稳定发展。通过整合支农资金,各地集中财力办大事,把有限的财政资金集中用于支持农业农村经济发展的重要方面,有力地促进了农业稳定发展和农民收入增加。一是农业生产生活条件得到了较大改善。云南省2006—2008年通过整合扶贫、发展改革委、民委、农业等部门和上海对口帮扶等资金44亿元,完成了全省2.7万个贫困村的整村推进任务,村内道路、人畜饮水、住房条件和卫生环境得到了明显改善,村容村貌发生了显著变化。二是主导产业得到了迅速发展。江西省丰城市利用丰富的富硒土壤资源,通过整合各类资金近9亿元,大力发展富硒有机大米、富硒高产油茶、富硒雷竹等优势特色主导产业,打造出了“中国生态硒谷”的品牌。三是农民收入得到较大幅度增加。通过支农资金的整合试点,带动了产业发展,创造了就业机会,促进了农民收入增加。如,河北省巨鹿县项目区农民人均纯收入从整合前的2250元增加到3795元,增幅达68.7%;河北省三河市项目区农民人均纯收入从5820元增加到7321元,增幅为25.8%。四是农业科技水平得到进一步的提升。很多地方都把支持农业科技进步作为整合资金支持的一个重要方面,内蒙古自治区喀喇沁旗2006年以来,推广生物农药、诱虫板等无公害生产新技术40多项,引进节水灌溉、控施肥、测土配方施肥等先进生产技术11项,引进方舟彩椒和倍盈番茄等蔬菜新品种150多个,有力地促进了农牧业生产技术在深度和广度上的应用,推动了生产方式由粗放到集约的转变,显著提高了生产力水平。五是农民素质得到了提高。农民作为“三农”工作的主体,各地十分注重培育新型农民。四川省资中县在整合资金中以实施“农民技能化工程”为载体,突出抓好新型农民培育,使18岁以上、45岁以下的农村劳动力普遍掌握了1—2门实用农业技术或务工职业技能,为建设新农村造就了一批新型农民。
几年来,各地在推进支农资金整合工作中,积累了宝贵的经验,政府领导重视、强有力的组织协调机制是支农资金整合顺利开展的前提;科学规划、选准平台是支农资金整合取得实效的基础;完善制度、创新机制,是支农资金整合取得实效的核心;强化资金监管、保证资金安全是支农资金整合取得成功的关键。尽管支农资金整合工作取得了一些成绩,但仍然面临着一些困难和问题,如支农资金多头管理,各涉农部门存在职能交叉重复、各自为政,支农资金整合工作进展不平衡,支农资金整合长效机制尚未建立等。这些都要在今后的支农资金整合工作中加以研究解决。
(财政部农业司供稿)
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