[大]
[中]
[小]
摘要:
改革开放30年来,伴随着我国经济体制、财政体制改革以及宏观经济调控的需要,财政支农政策不断得以完善和发展,逐步建立健全了政府支持和保护农业的政策体系。围绕各个时期农业和农村工作重心和政策目标,各级财政部门适时调整财政支出结构,强化各项支农政策,不断加大农业投入,有力地支持农业发展和农民增收。根据不同时期农业农村经济发展的要求,财政支持农业发展的政策呈现出明显的阶段性特征。
一、财政支持农业政策的简要回顾
(一)改革和完善财政支农政策,探索建立农业支持保护制度。这是改革开放后财政支持农业的第一阶段(1978—1988年)。改革开放后,我国农村经济体制实行重大改革,确立了以家庭经营为主,“统分结合”的双层经营体制。1980—1985年,财政体制由统收统支改为财政包干,中央财政支农支出主要是中央级农业事业费支出和对地方的特大防汛抗旱补助费专项拨款;地方财政农业支出主要为支援农村人民公社支出、农业事业费等。这一时期,由于中央财政收入相对较少,地方财政对农业支持力度不够,国家财政支农资金投入出现了下降趋势。1985年,农业生产出现滑坡后,中央调整了农业投入政策,采取了一系列措施增加和引导地方各级政府对农...
改革开放30年来,伴随着我国经济体制、财政体制改革以及宏观经济调控的需要,财政支农政策不断得以完善和发展,逐步建立健全了政府支持和保护农业的政策体系。围绕各个时期农业和农村工作重心和政策目标,各级财政部门适时调整财政支出结构,强化各项支农政策,不断加大农业投入,有力地支持农业发展和农民增收。根据不同时期农业农村经济发展的要求,财政支持农业发展的政策呈现出明显的阶段性特征。
一、财政支持农业政策的简要回顾
(一)改革和完善财政支农政策,探索建立农业支持保护制度。这是改革开放后财政支持农业的第一阶段(1978—1988年)。改革开放后,我国农村经济体制实行重大改革,确立了以家庭经营为主,“统分结合”的双层经营体制。1980—1985年,财政体制由统收统支改为财政包干,中央财政支农支出主要是中央级农业事业费支出和对地方的特大防汛抗旱补助费专项拨款;地方财政农业支出主要为支援农村人民公社支出、农业事业费等。这一时期,由于中央财政收入相对较少,地方财政对农业支持力度不够,国家财政支农资金投入出现了下降趋势。1985年,农业生产出现滑坡后,中央调整了农业投入政策,采取了一系列措施增加和引导地方各级政府对农业的投入,并探索建立中央与地方共同支持和保护农业的制度。
1.大力支持粮食生产。为提高粮食生产能力,1986年,中央财政设立粮食生产专项资金,决定每年安排10亿元,用于支持粮食生产。为了更好地引导地方各级政府的投入,要求中央财政与地方财政按1:1.5的比例配套。中央财政粮食生产专项资金项目的实施,有效地提高了粮食生产能力,使我国的粮食产量登上了8000亿斤左右的新台阶。同时,根据我国粮食产量连年徘徊、供求矛盾比较突出的情况,为改善农业生产条件,增加粮食产量,1988年,国务院决定设立农业发展基金(后改为农业综合开发资金),在全国进行有组织、有计划、大规模的农业综合开发。通过改造中低产田,适当开垦宜农荒地,改造农业基本生产条件,提高了粮食等主要农产品的综合生产能力。
2.支持农产品生产基地建设。为加强农产品生产基地建设,增强农产品市场供给能力,从1986年起,国家先后设立了“丰收计划”、“商品瘦肉型猪基地建设”、“菜篮子工程”等专项资金,用于改进农业生产技术措施和生产条件,提高农产品的产量。这些政策的实施,促进全国建成了一批商品粮、商品棉和商品畜禽基地。以生猪为例,1996年底,全国建成的460多个商品瘦肉型猪基地县,生猪出栏量和猪肉产量分别达到2.2亿头和1620万吨以上,分别占全国总量的45.6%和43.2%。
3.大力支持乡镇企业发展。为提升我国农业发展的层次和水平,拉长产业链条,增加农民收入,这一阶段,各级财政都设立了乡镇企业发展专项资金,大力支持乡镇企业发展。“七五”到“八五”期间,国家财政预算内用于乡镇企业发展的资金为240亿元,解决了乡镇企业开办初期的特殊困难,对乡镇企业进行技术改造、上规模、上档次以及出口创汇给予重点支持。此后乡镇企业异军突起,全国乡镇企业增加值由1978年的209亿元增加到2007年的6.96万亿元。乡镇企业的蓬勃发展,成为繁荣农村经济,支持农业发展,增加农民收入的重要支柱,有力地壮大了我国经济发展的实力。
4.支持农口企业和事业单位发展。针对农口企业机制不活、效益不高的状况,改革开放后,我国对国营农口企业实行了财务包干的办法,促进国营农口企业深化经营体制改革,不断挖掘企业内部潜力,提高经济效益。同时,改变对农口事业单位的财务管理办法,积极推动有条件的农口事业单位增收节支,实行企业化管理,着重增强农口事业单位自我发展的能力。
5.改革农业税征管办法。在这一阶段,国家逐步改革了农业税的征收和管理办法。主要是由过去队交队结改为基本上户交户结;由过去基本上单一征收粮食、棉花等实物,改为征收实物和折征代金相结合。同时,为平衡农产品的农业税负担,开征了农业特产税。这些改革,适应了农村经济体制改革和农村商品经济发展的新情况,对保证完成农业税任务起到了重要作用。
(二)多层次、多渠道增加农业投入,大力促进农业农村经济全面发展。这是改革开放后财政支持农业的第二阶段(1989—1998年)。20世纪80年代后期,农村经济保持了持续增长的势头,但与1984年相比,粮、棉、猪、糖等几项主要农产品产量或处于徘徊,或有所下降;农业基本建设投资与1979年大幅度减少的局面相比没有多大改变,财政直接支持发展农业的支出占财政总支出的比例也有所下降。为此,各级财政部门多渠道增加农业投入,增强农业发展后劲,促进农村经济持续发展。
1.多层次、多渠道增加农业投入。针对农业投入水平低,财政支农支出占财政支出比重不高的情况,各级财政部门在预算内增加农业投入的同时,千方百计创新投入机制,充分发挥财政资金的导向作用,引导各方面的资金用于农业。采取财政贴息政策,对一些既有经济效益又有社会效益,且政策性较强的农业项目,如治沙、林业、产粮大县发展经济、水利建设、备荒种子、森工企业多种经营等利用银行贷款实行利息补贴,以引导农口企业单位、农村集体经济组织、农民利用银行信贷资金增加农业投入。通过多渠道、多形式筹集资金,1986—1996年,全国财政预算内直接用于农业的支出为3680亿元。1993年中央农村工作会议以后,进一步加大对农业的投入;1994—1998年,全国财政预算内直接用于农业的支出增长16.8%,高于同期财政总支出的增长水平。
2.对农业发展的薄弱环节给予重点支持。一是支持农业基础设施建设和生态环境保护。包括大江大河治理和大中型水利设施建设的投资、农田水利设施建设补助以及治理水土流失、发展林业产业、保护生态环境的投入等,在这一阶段,都有比较明显的增加。二是支持粮棉等大宗农产品生产。通过加大农业综合开发力度,重点支持改造中低产田,提高粮棉油等大宗农作物的生产能力,为农业特别是粮食生产连续夺取丰收做出贡献。三是支持农业科技推广和农业社会化服务体系建设。除加大对“丰收计划”等专项资金的支持力度外,中央财政还设立了引进国外先进农业技术计划(948计划)、农业科技推广示范县和农业社会化服务体系等专项资金,提高农业科技含量和农技社会化服务水平。四是支持贫困地区开发扶贫。通过支援不发达地区发展资金、扶贫资金、以工代赈资金等,重点支持贫困地区改善生产生活条件,提高经济发展能力。1991—1995年,中央财政直接用于扶贫的资金累计201亿元。五是支持农业产业化发展,推动贸工农业一体化。中央财政自1995年起,通过改革财政支农周转金的使用方式,集中一部分财政支农有偿资金,支持全国各地特别是农业主产区开展农业产业化经营,1995—1997年,中央财政拿出8亿元,支持2008个农业产业化项目,取得了良好的效果。六是帮助农民抗灾救灾。根据我国自然灾害频繁、防灾减灾能力比较弱的情况,中央财政设立了特大防汛抗旱、特大疫病防治、特大抗灾保畜等专项资金,重点用于支持农民抗灾救灾,提高农业持续发展能力。
3.完善涉农税收政策。为减轻农业税负担,改善农业税征收办法,对每人平均口粮在起征点以下的,给予免征农业税照顾;对贫困地区的农业税予以减免照顾。全面征收农业特产税,平衡农业内部各业税收负担,保持农业平衡发展。开征了耕地占用税,保护农业耕地资源。对乡镇企业实行信贷、税收优惠政策。按税法规定,对新办乡镇企业定期免征所得税,期满后仍有困难的,可以继续定期减免。1994年税制改革前,农垦企业的企业所得税一直免收,税制改革后,以垦区为统一纳税人,一年缴纳一次,较原财务包干多缴部分,实行财政返还,并对特定企业给予亏损补贴。
4.实行农产品保护价制度。为保护农民利益,1993年,国家开始将粮食按平价供应实物改为以货币方式,在收购价格之外将平议价差以加价形式付给农民,对农产品进行价格保护。1998年,真正开始按照粮食保护价敞开收购农民余粮。1993年、1994年,经国务院批准,先后建立了粮食风险基金和副食品风险基金制度,规定中央和各省(区、市)要建立粮食风险基金和副食品风险管理基金。粮食风险基金主要用于实施保护价收购、限价销售等价差支出。副食品风险基金专项用于国家储备猪肉、食糖、蔬菜的费用和价差支出,以及扶持副食品生产发展的支出。
(三)大力加强农业基础设施建设,财政支持农业政策开始实现战略性转变。这是改革开放后财政支持农业的第三阶段(1999年至今)。1998年底,中央农村工作会议做出了农业和农村经济发展进入新阶段的重大判断。即经过20年的改革和发展,我国农业和农村经济正在发生着新的阶段性变化,主要农产品供给已由长期短缺变成总量平衡、丰年有余。2003年,党中央提出了“统筹城乡发展”的方略,提出要把“三农”问题作为全党工作的重中之重。2004年以来,中央连续出台了6个“中央一号文件”,明确了一系列重大支农惠农政策。财政支农的重点由原来的以促进农业生产为目标,转向以促进农业农村的全面发展为目标;把整合财政支农资金、发展现代农业、统筹城乡发展作为财政支农新的着力点。
1.全面取消农业税。2004年的中央1号文件提出,要逐步降低农业税税率,取消除烟叶以外的农业特产税。当年农业税正税税率从7%降到5%,并在黑龙江和吉林两省开始实行全面取消农业税的试点。2005年,中央决定在全国范围内免征牧业税。2006年,征收了2600多年的农业税从此退出历史舞台。同时,国务院决定,自2006年2月17日起《屠宰税暂行条例》废止,取消了新中国成立初期设立征收50多年的屠宰税。与农村税费改革前的1999年相比,农民共减免税费负担约1350亿元,每年人均减负120多元。此外,国家还对农产品加工企业和农业生产资料企业实施了一系列的税收优惠政策。
2.大幅度增加财政支农投入。1998年实行积极的财政政策,国家大幅度地增加了农业特别是农业基本建设和农村基础设施建设等方面的投入,财政支持“三农”资金总量快速增加。2003—2007年,仅中央财政“三农”支出就达1.6万亿元,比上一个五年增加8000多亿元,年均增长17.8%。支出主要用于农业和农村基础设施建设及生产发展、社会事业发展、防灾减灾等方面。地方各级财政也大幅度增加了支农投入,初步形成了各级财政上下齐动、共同增加投入的良好局面。这一时期,是我国改革开放以来对“三农”投入增加最多、增长最快的时期之一。
3.切实加大农业和农村基础设施投入力度。实施积极财政政策以来,农业基本建设投资出现了超常规增长。1998年为460亿元,比上年增长了1.89倍,1999—2002年分别为357亿元、414亿元、480亿元和423亿元。这对加强农业基础地位,改善农民生产生活条件发挥了积极作用。1998—2002年,我国累计发行长期建设国债6600亿元,主要用于关系国家全局性、战略性的重要基础设施和产业建设,其中累计安排国债投资1860亿元,占国债资金总量的28%,用于改善农村生产生活条件,如节水灌溉、人畜用水、乡村道路、农村沼气、农村水电和草场围栏等(即农村“六小工程”)。与此同时,进一步加大对农业综合开发、小型农田水利建设的投入力度,着力改善农业基础设施,提高农业综合生产能力;大力推进林业重点工程建设,为农业持续健康发展提供生态保障;加大扶贫开发力度,增强贫困地区“造血”功能,不断提高贫困地区和贫困人口农业投入能力。
4.不断健全农业补贴政策。在这一时期,我国初步建立了引导生产和保障收入功能互补、综合补贴和专项补贴相结合的农业补贴制度。主要体现在实施农业“四项补贴”政策上。一是从2004年起,中央财政决定从粮食风险基金中拿出部分资金用于对种粮农民的直接补贴,实施粮食直补政策。二是为减轻化肥、柴油等农资价格上涨对粮食生产的影响,2006年中央财政出台农资综合补贴政策,对农民进行直接补贴。三是实施良种补贴政策。2002年,中央财政首次设立大豆良种补贴。截至2008年底,补贴品种已经扩大到水稻、小麦、玉米、大豆、油菜和棉花等主要农作物,良种普及率大幅提高,农产品优质专用化水平稳步提高。四是实施农机具购置补贴政策。2004年中央财政设立农机具购置补贴专项,支持农民和农机服务组织购买农机具。在此政策推动下,全国农机保有量快速增长,综合农机化水平在2007年达到了41%,迈进了农机化发展的中级阶段。同时,国家还出台了有关生猪、奶业和油料等生产扶持政策以及其他涉农民生政策,中央财政按要求认真落实了生猪和奶牛良种补贴、能繁母猪和后备奶牛饲养补贴,以及退耕还林农户补贴、蓄滞洪区补偿制度等。此外,国家还实施了粮食最低收购价政策,主要在部分粮食主产区启动水稻和小麦最低收购价政策,这实际上是对保障农民基本收益的一种补贴方式。
5.大力支持各地发展现代农业。以保障粮食安全和主要农产品有效供给为主要目的,支持各地发展现代农业。2008年,中央财政设立现代农业生产发展专项资金,支持各地发展优势特色、安全高效农业,促进粮食等重要农产品产量提高和质量提升,保障粮食安全和主要农产品有效供给。同时,实施农业生产大县奖励政策。为有效缓解粮油和生猪大县的财政困难,调动地方政府重农抓粮的积极性,发展粮食、油料和生猪生产,2005年以来,先后实施了产粮大县、生猪调出大县和油料大县奖励政策。2005年,中央财政安排资金55亿元,按照播种面积、粮食产量、粮食商品量3个因素,对近800个产粮大县给予奖励。2007年,安排奖励资金15亿元对生猪调出大县给予奖励。
6.大力支持农业科技创新和推广应用。不断强化农业科技推广的支持政策。2001年,中央财政设立农业科技成果转化资金,支持将科研成果直接转化为生产力。2005年,实施了测土配方施肥补助专项,为农民免费提供测土配方服务,引导农民科学施肥。同年,组织开展了科技入户工程,构建“科技人员直接到户、良种良法直接到田、技术要领直接到人”的科技成果转化应用新机制。2006年,增加新型农民科技培训专项,重点对从事农业生产经营的专业农民以及种养能手、科技带头人等开展培训。2007年,大力支持公益性行业科研专项、启动了现代农业产业技术体系建设试点。这些都有效地推动了农业技术的转化、推广和应用。
7.加强重大动植物病虫害和自然灾害防控。不断加大重大动植物病虫害防控力度,支持增强防灾减灾能力建设。在不断增加农业生产救灾资金的同时,积极推进农业政策性保险,完善风险防范机制。在中央财政的支持下,2007年国家率先在6个省对玉米、水稻、小麦、大豆和棉花5个品种的农作物进行保险试点,并在全国推行能繁母猪保险保费补贴试点,农业政策性保险迈出了实质性的步伐,我国农业保险进入快速发展时期。
二、财政支持农业的基本经验
改革开放以来,我国农业和农村经济发展迅速,取得了举世瞩目的成就。农业生产实现了增产增效双重目标,农民收入持续快速增加,农村经济社会事业全面发展,农村综合改革稳步推进。这些首先归功于党的政策好,把“三农”作为全党工作的重中之重,始终坚持强化农业的基础地位。同时,这与各级财政部门认真贯彻落实党中央、国务院的一系列方针政策,不断加大投入力度和完善强农惠农政策是分不开的。
(一)加大“三农”投入力度。改革开放30年来,特别是近年来,各级财政认真贯彻“多予、少取、放活”的方针政策,不断创新机制体制,改革和完善支农政策措施,积极调整支出结构,加大“三农”投入。近几年,各级财政用于“三农”的投入大幅度增加。中央财政2008年用于“三农”的支出合计5955.5亿元,比2007年增长37.9%。无论是总量、增量,还是增幅,都是近几年最高的。仅中央财政安排的农业“四项补贴”(粮食直补、农资综合补贴、良种补贴和农机具购置补贴)就达1027.7亿元。正是有了坚实的财力作保障,才有力地推动了农业和农村经济的快速发展,加快了城乡统筹协调发展的步伐。
(二)支持粮食生产。改革开放以来,各级财政部门认真贯彻国家有关发展粮食的方针,促进实现粮食安全的目标。从改革开放初期设立发展粮食生产专项资金、“丰收计划”等专项资金,到支持农业综合开发、加强商品粮基地建设,再到目前的支持农田水利建设、实施农业补贴制度、建立农业生产大县奖励制度等,其主要目的,就是强化农业基础设施建设、提高粮食生产能力和主要农产品供给能力。1978—2008年,我国粮食产量由6095亿斤增加到10570亿斤,依靠自己的力量解决了13亿人口的吃饭问题。
(三)推进农业现代化建设。改革开放以来,我国对实现农业现代化进行了不懈的探索,认识上也在不断深化。事实证明,走中国特色农业现代化道路,必须立足国情,围绕保障农产品有效供给、增加农民收入和促进农业可持续发展,强化科学技术和物质装备,将市场的基础调节作用、政府的支持保护作用和农民的生产主体作用有机地结合,全面提高农业生产效率,将传统农业逐步改造成具有显著特征的现代农业产业。
(四)促进农民增收。改革开放后,我国实行农村基本经营制度改革,较好地解决了农民的生产决策权和物质利益等问题,极大地调动了农民发展生产的主动性、积极性和创造性;农村税费改革坚持以减轻农民负担为第一目标,取消农业税,让农民享受实实在在的好处,赢得了亿万群众的衷心拥护;农业“四项补贴”政策以及实施农村剩余劳动力转移培训和加大农业产业化经营扶持力度等,又直接间接地增加了农民收入。1978—2008年,我国农民人均纯收入由134元增加到4761元,增加了4500多元,在有效改善农民生活水平的同时,提高了农民的生产投入能力。
(五)推进市场化改革。我国农业农村改革的过程就是发展市场经济的过程,通过放开市场,增强农村经济发展的活力。改革之初,国家减少了农产品的统派购任务,给集体经济组织和农民更大的农产品购销自主权。随后,陆续放开了包括棉花、粮食在内的绝大多数农副产品购销价格。截至2008年底,除烟叶、蚕茧外,所有农副产品市场已全部放开,农产品市场体系进一步完善。各级财政部门积极发挥政府宏观调控作用,弥补市场调节的不足,从投入、税收等方面加大扶持力度,建立国家农业支持保护体系。同时,不断完善公共财政制度,合理调整财政支出结构,在大力支持农业生产的同时,加强了对农业农村基础设施建设、农业科技进步、农业抗灾救灾、农村扶贫开发和生态环境建设等方面的支持力度。实践证明,只有尊重价值规律,充分发挥市场对资源配置的基础性作用,从农业的特性和农业基础薄弱的实际出发,加强对农业的支持保护,才能充分增加农业农村经济发展的活力。
相关推荐