[大]
[中]
[小]
摘要:
行政事业单位国有资产是国有资产的重要组成部分,是行政事业单位履行职能、提供公共服务的物质基础。加强行政事业单位国有资产管理,是完善公共财政体制、健全财政职能、拓宽政府理财领域的重要手段;是提高财政资金使用有效性,提高政府为民理财能力和建设服务型、节约型政府的必要途径。改革开放30年,是我国从计划经济体制逐步向市场经济体制转轨的重要时期,也是我国行政事业单位不断发展、行政事业单位国有资产规模不断扩大的重要时期。30年来,在邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观理论的指导下,行政事业单位国有资产管理工作取得了较大成效。
一、行政事业单位国有资产管理历史回顾
1978年,党的十一届三中全会胜利召开,标志着我国进入了改革开放的新时代,行政事业单位国有资产管理也步入了不断改革和探索的历史新阶段。
(一)财政统一管理(1978—1988年)。这一时期,是计划经济体制与市场调节手段并存的双轨制阶段,传统的计划经济已经开始向有计划的商品经济过渡。自1980年起,在放权让利、扩大地方和企业财权、重构财政收支运行机制的同时,调整中央和地方分配格局,实行了“划分收支,分级包干”的体制。在这样的财政体制...
行政事业单位国有资产是国有资产的重要组成部分,是行政事业单位履行职能、提供公共服务的物质基础。加强行政事业单位国有资产管理,是完善公共财政体制、健全财政职能、拓宽政府理财领域的重要手段;是提高财政资金使用有效性,提高政府为民理财能力和建设服务型、节约型政府的必要途径。改革开放30年,是我国从计划经济体制逐步向市场经济体制转轨的重要时期,也是我国行政事业单位不断发展、行政事业单位国有资产规模不断扩大的重要时期。30年来,在邓小平理论、“三个代表”重要思想和科学发展观理论的指导下,行政事业单位国有资产管理工作取得了较大成效。
一、行政事业单位国有资产管理历史回顾
1978年,党的十一届三中全会胜利召开,标志着我国进入了改革开放的新时代,行政事业单位国有资产管理也步入了不断改革和探索的历史新阶段。
(一)财政统一管理(1978—1988年)。这一时期,是计划经济体制与市场调节手段并存的双轨制阶段,传统的计划经济已经开始向有计划的商品经济过渡。自1980年起,在放权让利、扩大地方和企业财权、重构财政收支运行机制的同时,调整中央和地方分配格局,实行了“划分收支,分级包干”的体制。在这样的财政体制下,我国的科技、教育、文化和卫生等各项社会事业,建立了比较完善的国有行政事业单位体制,为经济发展和社会全面进步提供了条件。行政事业单位实行了“预算包干”制,在结余资金上较以往有较大的支配权。为规范国有资产收益管理,在此期间,国家出台了包括专户储存在内的财政措施。这一阶段,行政事业单位国有资产管理作为财务管理工作的一部分,是在财政部门统一领导下实行分级管理。
(二)国家国有资产管理局管理(1988—1998年)。这一时期,我国确立了社会主义市场经济体制的改革目标,也是我国财政体制发生重大变革,实行分税制,正式确立公共财政改革目标模式的关键阶段。在这样的宏观经济背景下,行政事业单位国有资产管理进入了专门管理阶段。1988年,国务院机构改革成立了国家国有资产管理局,归口财政部管理,设有行政事业资源司,统一行使行政事业单位国有资产所有权管理职能。这一阶段主要有四个特点:一是建立健全行政事业单位国有资产管理的专门机构。根据国务院《关于加强国有资产管理工作的通知》(国发[1990]38号)第七条规定,按照“统一领导、分级管理”的原则,逐步建立和健全国有资产管理机构。国务院确定,由财政部和国家国有资产管理局行使国有资产所有者的管理职能,国家国有资产管理局专职进行相应工作。各地也设立了资产管理局,负责行政事业单位资产的监督、处置和收益工作,并向同级政府和有关部门报送行政事业单位国有资产存量、分布及管理情况。二是明确改革的原则、目标和工作任务。1992年12月至1993年8月,开展了全国行政事业单位财产清查登记工作。1994年11月召开了全国国有资产管理暨清产核资工作会议,进一步明确了国有资产改革的原则、目标和工作任务。三是资产管理以实物资产管理为主。这一阶段主要侧重于对固定资产等管理,商誉、知识产权等管理还没有引起足够的重视。四是初步完善行政事业单位国有资产管理制度体系。1995年,原国家国有资产管理局、财政部联合发布了《行政事业单位国有资产管理办法》(国资事发[1995]第17号),理顺了行政事业单位国有资产管理“统一政策、分级管理”的体制,明确了各级、各部门、各单位国有资产管理的职责;规定了行政事业单位国有资产管理的内容和措施。为加强非经营性资产转经营性资产的管理,维护国有资产安全完整,国家国有资产管理局制定发布了《事业单位非经营性资产转经营性资产管理实施办法》(国资事发[1995]89号)。此外,还发布了《行政事业单位国有资产产权登记实施办法》(国资事发[1995]31号)、《行政事业单位国有资产处置管理实施办法》(国资事发[1995]106号)、《国有资产评估管理办法》(国务院91号令)、《关于国家事业行政单位在创收活动中加强国有资产管理工作的暂行规定》(国资农发[1991]13号)、《国有资产产权界定和产权纠纷处理暂行办法》(国资法规发[1993]68号)和《国有资产收益收缴管理办法》(财工字[1994]第295号)。
(三)财政综合管理(1998年至今)。这一时期,随着我国社会主义市场经济体制改革的不断深入和公共财政框架体系的建立、完善,我国财政制度以实行部门预算、国库集中支付、政府采购等为突破口,在资金层面进行了一系列重大改革,为财政科学化、精细化管理迈出了坚实的步伐。作为财政管理重要组成部分之一的行政事业单位国有资产管理,也被提到了重要的议事日程。1998年,根据第九届全国人民代表大会第一次会议批准的国务院机构改革方案,原国家国有资产管理局撤销,其相应的国有资产管理职能合并到财政部。这个阶段具有五个显著特点:一是明确财政部门负责行政事业单位国有资产管理工作。1998年《国务院办公厅关于印发财政部职能配置、内设机构和人员编制规定的通知》(国办发[1998]101号),明确将原国家国有资产管理局承担的制定政府公共财产管理规章制度的职能划入财政部。但在中央级行政事业单位国有资产管理职责的界定方面不够清晰,财政部与个别部门存在着职责交叉问题。二是成立行政事业单位国有资产管理的专门机构。为适应财政改革和发展的需要,2004年,财政部在相关业务司成立了行政资产处和事业资产处,承担制定行政事业单位国有资产管理的政策、制度并组织开展具体管理工作的职责。三是2006年,财政部以部令形式发布了《行政单位国有资产管理暂行办法》和《事业单位国有资产管理暂行办法》(财政部第35、36号令,以下简称“两个令”),对行政事业单位国有资产管理作了具体的规定,标志着我国行政事业单位国有资产管理工作进入了一个崭新的阶段。四是夯实管理基础,提高管理水平。2006年以来先后开展了全国行政事业单位资产清查、全国行政事业单位资产管理信息系统建设以及资产绩效管理等工作。五是资产管理与预算管理有机结合。为提高行政事业单位国有资产配置的科学化、合理化,提升财政资金支出效益,初步实现了行政事业单位国有资产管理与预算管理的有机结合。
二、近年来行政事业单位国有资产管理工作开展情况
(一)完善管理体制。近年来,财政部高度重视管理体制的完善工作,切实为行政事业单位国有资产管理工作提供有力保障。2006年财政部发布的“两个令”,明确规定了我国行政事业单位国有资产的管理体制。截至2008年底,全国36个省(直辖市、自治区、计划单列市)已经有34个明确了由财政部门负责行政事业单位资产管理工作,其中29个省级财政部门成立了专门的资产管理机构。绝大部分中央部门也成立了资产管理机构,或明确了负责资产管理的工作人员。“国家统一所有,政府分级监管,单位占有、使用”的管理体制,以及与此相适应的“财政部门—主管部门一行政事业单位”的国有资产管理模式,在全国范围内初步建立。
(二)健全管理制度。2006年以来,财政部逐步强化行政事业单位国有资产管理的建章立制工作。在“两个令”施行前,一直沿用1995年原国家国有资产管理局、财政部联合发布的《行政事业单位国有资产管理办法》(国资事发[1995]17号)。2006年财政部出台的“两个令”,明确了行政事业单位国有资产的管理体制和各部门、各单位的管理职责,全面规范了资产配置、使用和处置等各个环节的管理,构建了行政事业单位国有资产从形成、使用到处置全过程的有效监管体系。根据“两个令”的有关原则,为进一步健全行政事业单位国有资产管理制度体系,先后发布了《行政事业单位资产清查暂行办法》(财办[2006]52号)、《行政事业单位资产核实暂行办法》(财办[2007]19号)、《全国人大行政单位国有资产管理暂行实施办法》(财行[2007]632号)、《全国政协行政单位国有资产管理暂行实施办法》(财行[2007]545号)、《驻外机构国有资产管理暂行实施办法》(财行[2007]559号)、《中央垂直管理系统行政单位国有资产管理暂行实施办法》(财行[2007]647号)、《中央级事业单位国有资产管理暂行办法》(财教[2008]13号)以及《中央级事业单位国有资产处置管理暂行办法》(财教[2008]495号)等配套制度;参与了《国有资产法》的起草论证工作以及《国有资产评估指南》的编写工作。
(三)夯实管理基础。为夯实行政事业单位国有资产管理基础,财政部多措并举,成效显著。一是开展资产清查。根据《国务院关于编制2007年中央预算和地方预算的通知》要求,2006年12月至2007年10月,财政部在全国范围内组织开展行政事业单位资产清查工作。各级财政部门还委托社会中介机构和专员办开展专项审计,确保工作质量。据全国行政事业单位资产清查结果显示,截至2006年12月31日,全国行政事业单位资产总额为8.01万亿元,扣除负债后净资产总额为5.31万亿元,行政事业单位净资产占全部国有净资产总额的三分之一以上。在全国行政事业单位资产总额中,从单位类别看,行政单位占25.63%,事业单位占74.37%;从级次看,中央级占15.24%,地方占84.76%;从资产构成看,流动资产占37.75%,固定资产占52.19%,对外投资占2.14%,无形资产占1.09%,其他资产占6.83%。二是开展培训,加强队伍建设。积极组织了“两个令”的学习培训班和全国行政事业单位资产清查业务培训班,为顺利开展相关工作提供了人员素质保证。
(四)创新管理理念。一是确立资产管理与预算管理、财务管理相结合的理念。2007年部门决算报表中增加“资产情况表”和“国有资产收益情况表”,2009年部门预算表中新增“中央行政事业单位资产存量情况表”和“中央行政事业单位新增资产配置预算表”,根据资产存量情况、配置标准、行业平均占有水平和资产的共享共用情况,对新增资产配置进行专项审核,基本形成了财政部内资产配置事项审批流程,初步形成了资产管理部门与预算管理部门协调配合的行政事业单位国有资产管理机制。二是树立资源整合共享的观念。严格资产配置管理工作,对符合调剂、共享条件的行政事业单位国有资产,建立资源(资产)共享、共用机制,提高了使用效率。三是增强资产绩效管理意识。根据绩效预算管理的要求,将国有资产占有使用情况的评价结果,作为财政部门安排行政事业单位预算的参考依据和对行政事业单位主要负责人业绩考核的一项重要内容,逐步建立和完善资产与预算有效结合的激励和约束机制,对资产实行了绩效管理。
(五)转变管理方式。近年来,行政事业单位国有资产管理工作紧紧围绕财政中心工作,积极推进部门预算改革和政府非税收入管理改革,进一步增强了财政的宏观调控能力。同时,不断提高资产管理的信息化水平。在资产清查、摸清行政事业单位“家底”的基础上,按照“金财工程”要求,建立了行政事业单位国有资产管理信息系统。信息系统以资产清查结果作为初始数据,通过实时录入增减变动情况,建立起行政事业单位国有资产动态数据库;建立数据查询和综合分析子系统,为预算管理、绩效评价和资产优化配置等提供决策支持;建立资产预警子系统,对资产管理以及资产数量价值发生异常变动等情况及时进行预警。
(六)加强收入管理。财政部“两个令”明确规定,行政单位国有资产出租、出借收入和行政事业单位国有资产处置的变价收入和残值收入,按照政府非税收入管理的规定,实行“收支两条线”管理。根据中央关于规范公务员津贴补贴后要规范资金来源和逐步加强国有资产收入管理的要求,财政部组织开展了行政单位经营性资产专项调查,研究明确了加强中央行政单位国有资产收入管理问题的工作思路,会同监察部等5部委发布了《关于加强中央行政单位国有资产收入管理的通知》(财办[2007]32号)。地方各级财政部门也积极采取措施,切实加强了行政单位国有资产收入管理
(七)强化理论研究。近年来,系统地开展了《行政单位国有资产管理研究》、《行政事业单位国有资产管理目标模式研究》、《行政事业资产立法研究》、《行政单位国有资产管理绩效评价体系研究》、《非经营性资产管理问题研究》、《事业单位国有资产管理理论与实践问题研究》、《事业单位国有资产处置管理研究》和《事业单位国有资产绩效管理问题研究》等课题研究。积极开展与国外政府公共资产管理的研究与交流。2007年,组织中央、地方有关人员赴法国、意大利、印度、俄罗斯和巴西等国进行了考察和培训,完成了考察培训报告,并在财政部“三优”评选中获奖。
(八)加强舆论宣传。一是突出主流媒体宣传。在“两个令”及配套办法发布施行、全国资产清查等重要工作开展的同时,组织稿件在新华社、《人民日报》、《经济日报》、《中国财政》、中央电视台以及新华网、人民网等重要媒体进行报道和宣传。二是开辟网络宣传渠道。在财政部门户网站开辟了“资产管理”、“行政事业资产清查”栏目,在财政部内网上设立了“行政资产管理”、“事业资产管理”栏目。三是创立《行政事业资产管理简报》,为全国行政事业资产管理工作提供了畅通的信息渠道。
相关推荐