稳健财政政策的实践及成效

2005年，党中央、国务院立足我国改革发展新阶段的总体要求，根据经济社会形势的发展变化，适时进行了财政政策转型，实施了稳健财政政策。实践证明，这一决策是完全正确的，有力地促进了国民经济持续快速健康发展，推进了社会主义和谐社会的建设，再次彰显了我国政府驾驭市场经济的高超能力和丰富的宏观调控经验。

一、稳健财政政策的实施背景

任何经济政策的选择都是由当时的经济社会背景决定的。实施稳健财政政策的主要考虑是，自2002年下半年以来，我国经济社会运行中出现了一些新情况和新问题。一方面，经济运行总体情况趋好，经济增长环境明显改善，经济进入一轮增长周期的上升阶段。另一方面，经济运行出现了一些不稳定、不健康因素，局部地区、部分行业存在偏快苗头，社会发展相对滞后，结构性和体制性问题日益突出。为了防止局部经济偏快演变为全局经济过热，避免经济出现大起大落，财政政策需要适时从“积极”转向“稳健”，以消除经济运行中不稳定、不健康因素，促进经济社会全面协调可持续发展。

（一）经济增长环境明显改善。一是市场机制作用不断增强。经过多年的市场化取向改革，以公有制为主体、多种经济成份共同发展的多元化市场主体格局基本形成，非公有制经济成为经济发展的重要力量；市场机制不断完善，供求机制、价格机制和竞争机制在资源配置中的基础性作用越来越强，经济自主增长的动力机制基本形成。到2004年年底，非公有企业户数约占全国企业总户数的90%左右，所创造的GDP占全国的60%以上，绝大多数商品已基本实现由市场调节。二是市场供求关系有所改善。随着以积极财政政策为重要内容的宏观调控措施的持续实施，社会需求不断扩大，供求总量关系开始出现变化，由以前的需求不足和通货紧缩趋势转变为供需总量大体平衡。从商务部对国内市场600种主要商品的监测情况看，2004年上半年供过于求的商品有462种，比2003年同期减少43种，下降8.5%；2004年下半年供过于求的商品有446种，比上半年又减少16种。供过于求商品的比重下降，供求平衡或基本平衡商品的比重上升，在一定程度上说明我国商品市场供求关系有所好转。三是基础设施建设不断加强。基础设施是支撑经济增长的重要条件。在实施积极财政政策期间，通过发行长期建设国债等措施，带动银行贷款和其他社会资金，进行了大规模的基础设施建设，特别是在农林、水利、铁路、公路、通信、环保、城市公用设施等领域，集中力量建成了一批关系全局发展的重大基础设施项目，初步缓解了经济发展过程中基础设施“瓶颈”制约，促进了城镇化发展，扩大了内需，带动了消费结构升级，增强了经济发展的后劲。四是国际经济环境明显改善。自2003年下半年开始，世界经济呈现加速复苏势头，2004年世界经济实际增长5.1%，是30年来的最快增长。与此同时，经济全球化和区域合作深入发展，和平、发展、合作成为国际经济的主流，世界经济进入了一个相对稳定的增长平台。这种比较稳定的国际经济环境有利于我国开展对外交流，充分利用国际国内两个市场、两种资源，加快我国经济发展。

（二）经济增长处于周期上升阶段。从2002年下半年开始，我国经济进入增长周期的上升轨道。2003年上半年虽遭“非典”冲击，但并未影响我国经济快速前进的步伐，主要宏观经济指标表现出基本一致的增长趋势。一是经济增长速度加快。2001年GDP增长8.3%，2002年增长9.1%，2003年增长10.0%，2004年增长10.1%。特别是投资增长更快，全社会固定资产投资由2001年的13%和2002年的16.9%猛增到2003年的27.7%和2004年的26.6%。二是物价趋于上升。居民消费价格由2002年的-0.8%上涨到2003年的1.2%和2004年的3.9%；商品零售价格由2002年的-1.3%上涨到2003年的-0.1%和2004年的2.8%；工业品出厂价格由2002年的-2.2%上涨到2003年的2.3%和2004年的6.1%；原材料、燃料、动力购进价格由2002年的-2.3%上涨到2003年的4.8%和2004年的11.4%。一些重要原材料价格急剧上升，如2004年3月钢材价格比上年同期上涨了35.9%。三是失业率有所降低。2003年全国城镇就业增加859万人，城镇登记失业率为4.3%；2004年城镇新增就业人员837万人，城镇登记失业率为4.2%，比上年下降0.1个百分点。四是进出口快速增长。2001年，我国进出口贸易总额增长7.5%，其中出口增长6.8%，进口增长8.2%；2002年分别增长21.8%、22.3%和12.5%。随后是迅猛增长，2003年分别增长37.1%、34.6%和39.9%；2004年分别增长35.7%、35.4%和36.0%，形成了“大进大出”的格局。国际收支盈余迅速增加。2002年末国家外汇储备为2864亿美元，比上年增加742.3亿美元；2003年为4033亿美元，比上年增加1169.0亿美元；2004年为6099亿美元，比上年增加2066.0亿美元。

（三）经济运行中存在一些不稳定不健康因素。一是部分行业存在偏快苗头。2003年和2004年固定资产投资的过快增长主要是由房地产及其相关的钢铁、水泥等行业的投资过快增长所带动的。2002年，房地产开发投资增长22.8%，2003年增长30.3%，2004年增长29.6%。房地产投资的快速增长带动了钢铁、水泥等行业投资的快速增长。2003年钢铁和水泥投资分别增长92.6%和113.4%，2004年第一季度同比又分别增长107.2%和101.4%。部分行业的快速增长带来煤电油运的紧张。2004年一季度火电发电设备利用小时达到1989年以来的最高值，但仍有17个省份拉闸限电；大小煤矿超能力开采，仍不能满足过快增长的需求，全社会煤炭库存量大幅度下降；铁路运输达到历史最高水平，但车皮满足率仅有35%。二是资源环境的瓶颈约束加剧。我国矿产资源人均储量相对较低，石油、天然气、煤炭、铁矿石、铜和铝等重要矿产资源人均储量分别相当于世界人均水平的11%、4.5%、79%、42%、18%和7.3%，但我国经济增长却是以大量消耗能源资源和牺牲环境为代价的。2003年我国GDP占世界的4%，但各种消耗占世界的比重却相对较高，石油为7.4%，原煤为31%，铁矿石为30%，钢铁为27%，氧化铝为25%，水泥为40%。我国单位国内生产总值的资源能源消耗远远高于其他国家。我国单位资源的产出水平，只相当于美国的1/10，日本的1/20，德国1/6；单位产值能耗比世界平均水平高2.4倍，是德国的4.97倍，日本的4.43倍，美国的2.1倍，印度的1.65倍；我国综合能源效率仅为33%，是世界上单位能耗最高的国家之一。资源的高消耗对环境造成了严重影响。主要污染物排放远远超过环境容量，1/3的国土受到酸雨影响，水土流失、土地沙化、林地草场退化等生态恶化问题严重，各类环境纠纷日益增多。三是社会发展相对滞后。我国经济增长较快，而社会发展则相对较慢，突出表现在公共教育、公共卫生、社会保障等社会发展领域资源配置严重不足。据2005年世界银行资料显示，世界上151个国家平均，公共教育支出占GDP的比例为4.4%，其中低收入国家为3.2%，中低收入国家为4.0%，中等收入国家为4.3%，高收入国家为5.5%，而我国这一比例为3%左右；公共卫生保健支出占GDP的比例为5.8%，其中低收入国家为1.5%，中低收入国家为2.7%，中等收入国家为3.0%，高收入国家为6.6%，而我国仅为2%。四是某些领域的体制改革相对滞后。主要表现在要素市场价格机制不完善，投资成本严重低估；政府职能转变不到位，仍过多地介入竞争性领域的资源配置；企业改革相对滞后，预算约束软化，经营行为存在扭曲。体制改革滞后严重影响市场机制作用的发挥，成为经济增长粗放的重要因素。

上述情况表明，我国经济已经摆脱通货紧缩趋势和有效需求不足的困扰，转向供求总量大体平衡、结构性和体制性问题日益突出的新阶段。针对这种变化，为了促进经济持续快速健康发展，防止经济由偏快转向过热，党中央、国务院在经过科学论证的基础上，及时果断地做出了财政政策转型的决策，即由扩张性的积极财政政策转向松紧适度的稳健财政政策。2005年3月5日，温家宝总理在第十届全国人民代表大会第三次会议上做政府工作报告时明确提出2005年要坚持和改善宏观调控，实施稳健的财政政策。这标志着我国财政政策的基本导向做出了新的调整，稳健财政政策从此进入全面实施阶段。

二、稳健财政政策的主要措施

稳健财政政策的核心内容，概括起来就是“控制赤字、调整结构、推进改革、增收节支”十六个字。在政策实施过程中，根据我国经济社会发展的需要，合理把握财政政策力度，综合运用税收、国债、预算支出、收入分配、转移支付等多种政策工具，促进结构优化和体制创新，并加强与其他宏观经济政策的协同配合，改善宏观调控，促进国民经济持续快速健康发展，实现经济社会的协调运行。具体政策措施十分丰富，大致概括为如下几个方面：

（一）适当调减中央财政赤字和长期建设国债规模，促进经济平稳较快发展。稳健财政政策在实施过程中注重把握调控力度，既保持一定的财政赤字规模以支持改革、发展和稳定，又按照加强宏观调控、防范财政风险的要求，控制财政赤字增长。2005年，中央财政赤字2999.6亿元，比上年减少192.2亿元；长期建设国债由上年的1100亿元调减为800亿元。2006年，中央财政赤字进一步调减为2749亿元，长期建设国债调减为600亿元。2007年，中央财政预算赤字安排为2450亿元，发行长期建设国债500亿元。

（二）加大对“三农”的投入力度并创新惠农政策体系，积极推进城乡协调发展。解决“三农”问题始终是稳健财政政策的重中之重，政策力度大、措施多、机制新、实惠多。近年来，国家财政不断加大对“三农”的投入力度。2005年中央财政投入“三农”的资金为2975亿元；2006年中央财政进一步加大支农力度，安排资金3397亿元；2007年中央财政按照国务院确定的“三个高于”的原则，即按照“财政支农投入的增量要继续高于上年，国家固定资产投资用于农村的增量要继续高于上年，土地出让收入用于农村建设的增量要继续高于上年”的要求，安排资金达3917亿元。财政资金重点用于农业科技推广和农业产业化，发展现代农业，加强农村基础设施建设，着力改善农村生产生活条件，促进农村社会事业发展。与此同时，积极创新惠农政策体系。一是全面取消农业税。2004年在全国范围内取消了除烟叶以外的农业特产税，降低了农业税税率。到2005年底，全国已有28个省（区、市）全部免征了农业税，全国取消了牧业税。2005年12月22日，全国人大常委会决定从2006年1月1日起，正式废止了《农业税条例》。2006年在全国范围内取消农业税，终结了延续2600多年来种田农民交税的历史。同时取消了农业特产税，制定出台《烟叶税暂行条例》，惠及全国数亿农民，原定五年取消农业税的目标提前三年就已经实现。二是创新农业补贴政策体系。实行了对种粮农民的粮食直接补贴、良种补贴、农机具购置补贴和农业生产资料综合补贴政策。不断完善对重要粮食品种的最低收购价政策。截至2006年底，已初步建立了一个符合我国基本国情、综合补贴与专项补贴相结合的、管理比较规范的农业补贴政策体系。三是创新农村社会事业发展机制。从2005年起，免除国家扶贫开发工作重点县农村义务教育阶段贫困家庭学生的书本费、杂费并补助寄宿生生活费，2006年在西部地区全面实施农村义务教育经费保障机制改革，2007年在全国农村范围内普遍实施。大力加强农村劳动力转移培训。积极推进新型农村合作医疗制度改革。2003年开始实行新型农村合作医疗制度改革试点，到2006年底，全国已有1451个县进行了改革试点，约占全国总县数的50.7%，有4.1亿农民参加，中央和地方财政补助标准均提高到20元。从2004年起开始在部分地区实施农村计划生育家庭奖励扶助政策。

（三）加大对教育、科学、卫生、社会保障等社会事业发展的投入，促进经济社会协调发展。近年来，财政对社会事业发展的投入力度不断加大。文教、科学、卫生支出由2004年的5143.7亿元增加到2006年的7426.0亿元，社会保障补助、抚恤和福利救济费、行政事业单位离退休支出由2004年的3116.1亿元增加到2006年的4361.8亿元。2007年，全国财政预算安排教育、科学、社会保障和就业、医疗卫生的资金分别达6461.1亿元、1608.9亿元、4889.7亿元、1652.4亿元。在重点支持农村义务教育的同时，逐步完善了以国家助学金、奖学金、助学贷款等为主要资助手段的高校和中等职业教育贫困学生资助体系，改善高等学校和职业学校的办学条件。认真落实积极的就业政策，大力支持社会保障体系的完善，积极开展做实企业职工基本养老保险个人账户试点，建立比较稳定的城市社区卫生服务筹资和投入机制，支持城乡最低生活保障制度和医疗救助制度建设。大力支持文化体制改革，进一步完善公共文化服务体系，重点实施广播电视“村村通”工程、农村电影放映、全国文化信息资源共享等重点文化工程。

（四）加大转移支付力度并优化转移支付结构，促进区域协调发展。中央财政转移支付由2004年的6028.0亿元增加到2006年的9143.5亿元，年均增长23.2%，其中财力性转移支付由2004年的2065亿元增加到2006年的4732.0亿元，年均增长51.3%，主要投向中西部地区，促进地区间基本公共服务均等化。2007年，中央财政安排对地方转移支付为11774.7亿元，增长28.8%，其中，财力性转移支付为6256亿元，主要用于增强中西部地区政府提供公共服务的能力。与此同时，积极调整转移支付结构，控制专项转移支付，增加财力性转移支付，转移支付资金重点向民族地区、革命老区、县乡财政、调整工资、社会保障、农村税费改革等方面倾斜。比如，为了缓解县乡财政困难，2005年出台了“三奖一补”政策（即对财政困难县乡政府增加税收收入和省市级政府增加对财政困难县财力性转移支付给予奖励，对县乡政府精简机构和人员给予奖励，对产粮大县给予奖励，对以前缓解县乡财政困难工作做得好的地区给予补助），当年安排奖补资金150亿元，2006年进一步增加到235亿元，2007年中央财政预算安排达到335亿元。

（五）完善有关资源节约与环境保护的财政政策，促进人与自然和谐发展。近年来，国家财政不断加大对生态保护与环境建设支持力度，重点用于污染防治、天然林保护、退耕还林、风沙荒漠治理等方面。大力推进资源环境有偿使用制度改革，在矿业权占有、开采和销售环节，逐步建立和完善探矿权采矿权使用费、矿产资源补偿费和矿区使用费等制度，建立和完善森林生态效益补偿基金制度。先后设立了清洁生产专项资金、中央地勘基金、可再生能源发展专项资金，支持资源节约和促进循环经济发展。为了促进环境保护和节约资源，调整了一系列税收政策。比如，调整了资源税政策，陆续提高了黑龙江、河北、辽宁等11个省的煤炭资源税税额标准，提高了锰、钼、钒等矿产资源税税额标准；调整了消费税政策，自2006年4月1日起对消费税的税目和税率进行了自1994年税制改革以来最大规模的有增有减的调整，适当扩大了征收范围；改革了出口退税负担机制，2004年1月1日，我国对出口退税机制进行了重大调整，出口退税由中央政府全额负担改为中央与地方共同负担，分担比例为75∶25，2005年1月1日，根据新的情况对出口退税机制又进行了完善，出口退税超基数部分由中央与地方按照92.5∶7.5的分担比例共同负担；多次调整了出口退税率，适时取消和降低部分高能耗、高污染和资源性产品出口退税率，对部分不鼓励出口的原材料等产品加征出口关税，降低部分资源性产品进口关税。

（六）大力支持体制改革，为经济的长期稳定增长提供制度保障。为了推进国有经济战略调整和国有企业改制改组，财政安排资金大力支持实施国有企业分离办社会职能，妥善安置政策性破产企业职工，基本实现了中央企业政企职能彻底分开。积极促进电力、电信、邮政、物资储备等体制改革。出台了一系列支持中小企业发展、推动外贸改革和鼓励企业“走出去”等方面的财税政策。积极促进金融体制改革，支持中国银行、中国工商银行、中国建设银行、交通银行进行财务重组和改制上市，明确了国有股权益上缴政策、国有股减持政策和所得税政策，并依法行使国有股股东权利。顺利实施了公务员工资制度改革，建立国家统一的职务与级别相结合的公务员工资制度，并相应调整提高了离退休人员和其他社会保障对象的待遇标准。全面清理整顿了公务员津贴补贴，初步建立起规范化的公务员津贴补贴制度。稳步推进增值税转型改革试点。自2004年7月1日起，在东北地区的装备制造业等八大行业实行了生产型增值税向消费型增值税转型改革试点，允许纳入试点范围的企业新购进机器设备所含增值税进项税额在企业增值税税额中抵扣；在总结试点经验的基础上，2007年7月1日，又将试点范围扩大到中部地区26个城市。并积极研究制定在全国范围内实施增值税转型改革的方案。统一了内外资企业所得税制度。为了给各类所有制企业营造公平竞争的税收环境，2007年3月16日，十届全国人大五次会议通过了新的企业所得税法，并将于2008年1月1日与实施条例同步实施。完善个人所得税政策，调整了个人所得税费用扣除标准，自2006年1月1日起，将个人所得税工薪所得费用扣除额由每月800元提高至每月1600元，并扩大了纳税人自行申报范围。为了加强对房地产业的调控，针对房地产市场发展中存在的突出问题，2006年将个人购房转手交易征免营业税期限延长至5年，并调整规范了土地收支管理政策，完善了住房公积金管理政策，进一步明确了廉租房保障资金来源，调整了新增建设用地土地有偿使用费政策和征收标准，全面改革了土地出让收支管理制度，为充分发挥土地调控作用提供了基本制度保障。

（七）深化财政管理制度改革，提高财政资金使用效率。近年来，以加强财政管理为目的，继续深化一系列财政改革，如部门预算改革、国库集中收付制度改革、政府采购制度改革、政府收支分类体系改革等。截至2006年底，国库集中支付改革范围已扩大到所有中央部门及所属6100多个基层预算单位，地方36个省、直辖市、自治区、计划单列市本级，270多个地市，1000多个县（区），16万多个基层预算单位也实施了此项改革。政府采购管理体制不断完善，全国政府采购规模不断扩大，在节能、环保、自主创新等方面发挥了重要的政策导向作用。政府收支分类改革已于2007年全面实施，这次改革是新中国成立以来我国政府财政收支分类统计体系最为重大的一次调整，也是我国政府预算管理制度的又一次重大创新，充分体现了市场经济条件下建立健全公共财政体制的总体要求，对进一步提高财政透明度，强化预算管理与监督，具有十分重要的意义。

三、稳健财政政策的主要成效

稳健财政政策在执行过程中，注重按照社会主义市场经济体制对公共财政的基本要求，实现经济增长、结构优化、体制改革三者的有机结合，并注重加强与货币政策和其他宏观经济政策的协同作用，使我国经济运行呈现出“增长速度较快、经济效益较好、群众受惠较多”的良好格局，实现了又好又快的发展。

（一）国民经济持续快速健康发展。稳健财政政策在实施过程中注重把握调控力度，合理控制财政赤字和政府投资规模，从而有效防止了经济增长由偏快转向过热，避免经济大起大落。自2002年我国经济进入新一轮快速增长以来，GDP增幅连续四年超过或略高于10%，2003年增长10%，2004年增长10.1%，2005年增长10.4%，2006年增长11.1%，2007年上半年继续保持快速增长，达到11.5%，为近10年同期最高增速。与此同时，物价一直保持在低位运行。2005年居民消费价格上涨1.8%，2006年上涨1.5%，2007年上半年上涨3.2%。这种经济运行连续多年呈现“高增长、低通胀”的格局，在我国经济发展史上是少有的。

（二）粮食连年增产。稳健财政政策的实施大大调动了种粮农民积极性，农业基础地位得到加强，粮食实现连年增产，有效保障了国家粮食安全。2006年，粮食产量在2004年9389亿斤、2005年9680亿斤的基础上，达到9950亿斤，是1985年以来首次实现连续三年增产。2007年上半年，全国夏粮产量达到2307亿斤，增产29亿斤，增长1.3%，连续第四年获得丰收。我国主要粮食作物的单产水平和优质率不断提高。2006年，全国水稻优质率由补贴前的61.3%提高到69.1%，小麦优质率由补贴前的30%提高到55.2%，玉米优质率由补贴前的28.3%提高到42%，大豆优质率由补贴前的36.6%提高到65.7%。2006年全国夏粮亩产平均达到284公斤，2007年达到288公斤，再创历史最高水平。

（三）经济增长的动力结构有所改善。近年来，稳健财政政策采取的一系列关注民生、改善民生的措施，有力地促进了居民消费的增长，增强了消费对经济增长的拉动作用。2006年，全社会消费品零售总额增长13.7%；2007年上半年增长15.4%，为近10年来最快增速。而财政对投资和进出口所采取的一系列调控措施，有效抑制了投资与出口的过快增长，使投资与出口增长朝着预期方向发展。2006年，全社会固定资产投资增长24.0%，增速比上年减慢2.0个百分点；2007年上半年增长25.9%，增速同比回落3.9个百分点。2006年，出口增长27.2%，增速同比回落1.2个百分点；2007年上半年同比增长27.6%。消费增长加快、投资与出口增长趋稳，改善了经济增长的动力结构，使经济增长由过去主要依靠投资、出口拉动转为投资、消费、出口共同拉动。

（四）经济效益不断改善。一是企业利润大幅增加。由于近年来财政大力支持国有经济结构调整，推进国有企业改制改组，分离企业办社会职能，使企业利润持续增加。规模以上工业企业实现利润在2004年突破1万亿元后，2005年达到14802.5亿元，2006年达到18784亿元。2007年前5个月，全国规模以上工业企业实现利润9026亿元，同比增长42.1%，比上年同期加快14.1个百分点。二是居民收入显著增加。由于在全国范围内取消了农业税、农业特产税、屠宰税、牧业税等涉农税费和相关支持增加农民收入的政策，实现了农民减负增收。2006年全面取消农业税后，与改革前的1999年相比，全国每年减轻农民负担约1250亿元，人均减负约140元。全国农民人均纯收入由2004年的2936.4元增加到2006年的3587元，年均增加325.3元。2007年上半年农民人均现金收入实际增长13.3%，同比加快1.2个百分点，为近年来同期最高水平。近年推行的收入分配制度改革和经济快速增长，大大增加了城镇居民收入。城镇居民人均可支配收入2004年为9421.6元，2006年达到11759元，年均增加1168.7元。2007年上半年城镇居民人均可支配收入实际增长14.2%，同比加快4.0个百分点。居民收入的增长使城乡居民储蓄存款迅速增加。2003年末，城乡居民储蓄存款余额为10.4万亿元，2006年末达到16.2万亿元，年均增加2.9万亿元。2007年上半年城乡居民储蓄存款余额达到17.1万亿元。三是财政收入不断跃上新台阶。2004年全国财政收入为2.6万亿元，2005年为3.2万亿元，2006年为3.9万亿元，2007年上半年达到2.6万亿元，同比增长30.6%，比上年同期提高8.6个百分点。财政收入的快速增长使我们有条件办了一些多年想办而没能办的大事。

（五）群众受惠较多。关注民生、改善民生始终是稳健财政政策的亮点，特别是在教育、医疗卫生、社会保障等方面，受惠的人越来越多。稳健财政政策的实施使“上学难、上学贵”，“看病难、看病贵”的问题基本得到缓解，社会保障体系逐步完善，城乡社会救助体系基本建立，人民生活得到了较大程度改善。2006年，农村义务教育经费保障机制改革共惠及约15万所农村中小学校、5200多万名中小学生，仅免杂费一项，平均每个小学生年减负140元、初中生180元；为3730万名贫困家庭学生免费提供了教科书，平均每个小学生年减负210元、初中生320元；对780万名寄宿学生补助了生活费，平均每个小学生年减负达460元、初中生达570元。财政对公共卫生持续大力度的支持，促进了覆盖城乡、功能比较完备的疾病预防控制体系、突发公共卫生事件医疗救治体系、公共卫生信息网络体系、卫生执法监督体系的不断完善。从农村新型合作医疗制度中受益的人数不断增加。2006年全国累计受益27215.8万人次，其中住院补偿1593.9万人次，门诊补偿19275.5万人次，体检及其他补偿6346.4万人次。财政对社会保障制度建设的支持力度不断加大。全国财政用于社会保障支出由2003年的2656亿元增加到2006年的4338亿元，年均增长18%，占财政支出的比重约为11%，推动了社会保障覆盖范围不断扩大，标准不断提高。据劳动和社会保障部快报统计，2007年上半年，我国参加企业职工基本养老保险、基本医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险的人数已分别达到19331万人、16981万人、11314万人、10990万人和6879万人，分别比上年底增加565万人、1249万人、127万人、722万人和420万人。城市居民最低生活保障人数由2004年的2205万人增加到2240万人，农村居民最低生活保障人数由2004年的488万人增加到1593万人。2006年城市医疗救助已经达到187万人次，农村医疗救助已经达到1559万人次。财政对中西部地区转移支付力度的加大，一方面，增强了中西部地区政府提供基本公共服务的能力，有效促进了地区间基本公共服务均等化；另一方面，支持了生态建设和环境保护，改善了居民生活环境，提高了人民生活质量。总之，越来越多的人已经从稳健财政政策实施中得到了越来越多的好处。

（财政部综合司供稿，杨远根、赵倩执笔）

收入分配制度改革

一、收入分配制度改革对建设社会主义和谐社会具有重要意义

改革收入分配制度，规范收入分配秩序，构建科学合理、公平公正的社会收入分配体系，是贯彻落实科学发展观、建设社会主义和谐社会、完善社会主义市场经济体制的迫切要求。这项工作关系到最广大人民的根本利益，关系到广大干部群众积极性、主动性、创造性的充分发挥，对于全面建设小康社会、开创中国特色社会主义事业的新局面具有重要意义。

改革开放以来，我国收入分配制度改革不断深化，劳动、资本、技术和管理等生产要素按贡献参与分配的原则逐步确立，按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配格局逐步形成。随着国民经济的持续快速健康发展，城乡居民收入较大幅度地增长，社会保障制度改革取得长足进展，城镇困难群众基本生活保障水平不断提高，人民生活总体上达到了小康水平。但也必须看到，收入分配领域还存在一些不容忽视的问题，主要是城乡之间、地区之间、行业之间的收入差距仍在扩大，一些行业收入水平过高，分配秩序比较混乱。妥善处理和解决这些问题，必须进一步深化收入分配制度改革，理顺收入分配关系，这是建设社会主义和谐社会的重要方面。收入分配问题解决好了，社会公平能够得到维护和实现，各方面的社会关系才能协调，人们的积极性才能充分发挥出来，整个社会才能充满活力。

收入分配制度改革的目标是要通过深化创新，建立起科学合理的工资制度；通过规范秩序，遏制收入分配的混乱现象，逐步缩小地区间、部门间的收入差距；通过统筹兼顾，着力构建科学合理、公平公正的社会收入分配体系。我国收入分配制度改革将遵循以下原则：一是坚持和完善按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度，坚持各种生产要素按贡献参与分配。二是在经济发展的基础上，更加注重社会公平，合理调整国民收入分配格局，使全体人民都能享受到改革开放和社会主义现代化建设的成果。三是进一步理顺分配关系，完善分配制度，着力提高低收入者收入水平，扩大中等收入者比重，有效调节过高收入，取缔非法收入，努力缓解地区之间和部分社会成员之间收入分配差距扩大的趋势。

二、公务员工资制度改革是收入分配制度改革的一项重要内容

改革公务员工资制度是落实《中华人民共和国公务员法》（以下简称《公务员法》）的必然要求。《公务员法》已于2006年1月1日开始施行，《公务员法》明确规定“公务员实行国家统一的职务与级别相结合的工资制度”。按照《公务员法》的规定，需要对现行的公务员工资制度进行改革，建立国家统一的职务与级别相结合、科学完善的公务员工资制度。同时，改革公务员工资制度和规范公务员收入分配秩序，可以引导和带动整个社会收入分配制度的改革，逐步理顺社会各方面的收入分配关系，对于构建科学合理、公平公正的社会收入分配体系有着积极的促进作用。

针对公务员工资收入分配领域存在的收入分配秩序比较混乱、工资制度和工资管理体制不尽合理等问题，2006年，国家从着力建立规范和谐的收入分配秩序，调动公务员工作积极性和稳定队伍等方面入手，不断深化公务员工资制度改革。公务员工资制度改革主要有以下三个特点：一是重在建立新制度，形成新机制。通过简化工资结构、增设级别、增强级别功能、完善工资调整办法等措施，进一步加强工资的激励作用，促进公务员队伍建设。二是适当向基层倾斜。我国公务员队伍60%在县以下基层单位，92%是科级以下人员。为了鼓励广大基层公务员安心本职工作，工资改革中采取了相应的倾斜措施。即加大低职务对应级别数，使低职务公务员有充分的晋升空间；实行级别与工资等待遇适当挂钩，使基层机关因机构规格和领导职数限制没有晋升职务机会的公务员也能提高待遇；对县乡党政主要领导高定级别等。三是向艰苦边远地区倾斜。完善艰苦边远地区津贴制度，扩大实施范围，提高津贴标准，增加津贴类别，建立动态调整机制。这对于提高艰苦边远地区公务员工资收入，缩小地区间收入分配差距有着重要作用。

三、积极推进事业单位工作人员收入分配制度改革

事业单位工作人员收入分配制度改革的总体目标是，建立符合事业单位特点、体现岗位绩效和分级分类管理的收入分配制度，完善工资正常调整机制，健全宏观调控机制。

2006年进行的事业单位工作人员收入分配制度改革的主要内容：一是建立岗位绩效工资制度，使工作人员的收入与其岗位职责、工作表现和工作业绩相联系。岗位绩效工资包括岗位工资、薪级工资、绩效工资和津贴补贴四部分，其中岗位工资、薪级工资为基本工资，实行“一岗一薪、岗变薪变”，“一级一薪、定期升级”。二是实行新的工资分类管理办法。适应事业单位分类改革的要求，对从事公益服务的事业单位，根据单位类型不同实行工资分类管理。三是建立符合事业单位自身特点的工资正常调整机制，在运行机制上与机关不同。四是完善高层次人才收入分配激励机制，建立事业单位主要领导收入分配激励约束机制。在充分调动高层次人才和事业单位主要领导的积极性的同时，加强引导和调控事业单位的收入分配。五是健全收入分配调控机制。实行分类管理、分级调控，完善收入分配调控政策，加强工资收入支付管理，建立统分结合、权责清晰、运转协调、监督有力的宏观调控机制。

这次事业单位工作人员收入分配制度改革的特点，主要体现在四个方面：一是与深化事业单位改革相适应。这次事业单位收入分配制度改革，在内容和方法步骤上，都充分考虑了事业单位其他相关配套改革的要求和进程，既有利于深化收入分配制度改革，也有利于推动事业单位其他各项制度改革。二是建立体现事业单位特点的收入分配制度。事业单位在功能性质、资源配置、管理方式、用人机制等方面都不同于机关，其收入分配制度改革必须体现自身的特点，与公务员工资制度相区别。三是向高层次人才倾斜。根据全国人才工作会议精神，体现尊重知识、尊重人才，鼓励创新创造，采取多种分配形式和分配办法，进一步加大向高层次人才的倾斜力度。四是建立分级管理体制。适应社会主义市场经济体制和分税制财政管理体制的要求，改革完善事业单位工资管理体制，明确中央、地方和部门的管理权限，发挥地方和部门在调控管理和监督检查等方面的作用。

四、让广大人民群众享受改革发展成果

党中央、国务院明确要求，实现好、维护好、发展好最广大人民群众的根本利益，是我们党一切工作的根本出发点和落脚点。近年来，通过实施“四减免、四补贴”等一系列的支农惠农政策，促进了农民增收，提高了农民生活水平。提高了个人所得税工薪所得费用扣除标准，照顾了一部分低收入人员。同时，在确保企业离退休人员基本养老金按时足额发放基础上，多次提高企业离退休人员基本养老金标准，稳妥实施国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工程。积极落实优抚对象的待遇政策，中央财政较大幅度地增加了低保补助，由2000年的8亿元增加到2005年的136亿元，覆盖人数由2000年的400多万人增加到2005年的2240万人，基本实现了城市居民最低生活保障对象应保尽保，完善了最低工资制度，城镇低收入人员的基本生活得到了较好保障。

按照党中央、国务院关于统筹兼顾、通盘考虑，让广大群众分享改革开放和社会主义现代化发展成果的要求，在这次收入分配制度改革中，国家继续适当提高了相关人员的待遇水平。

一是适当提高企业离退休人员基本养老金标准。企业退休人员基本养老金调整采取“一次出台，三年连调”的方案，即2005年、2006年、2007年三年连续提高基本养老金，调整时间为每年的7月1日，调整水平分别以上年企业退休人员月人均养老金为基数，按照上年企业在岗职工平均工资增长率的一定比例进行调整，调整时向具有高级职称的退休科技人员和退休早、基本养老金相对偏低的人员等适当倾斜。

二是适当提高优抚对象等人员抚恤和生活补助标准。提标对象包括残疾军人、“三红”（在乡退伍红军老战士、在乡西路军红军老战士、红军失散人员）、“三属”（革命烈士家属、因公牺牲军人家属、病故军人家属）、在乡复员军人以及带病回乡退伍军人。这是1998年以来第8次提高抚恤补助标准，充分体现了党和国家对广大优抚对象的关心和厚爱，确保了其生活水平随国民经济发展和人民生活总体水平同步增长。同时，根据现行政策规定，对优抚对象按照全国职工平均工资和全国城乡居民家庭人均收入水平适当调整抚恤和生活补助标准；对移交政府安置的军队离退休干部，按照军队调整待遇的幅度相应提高待遇标准；对移交政府安置的军队无军籍退休退职职工和管理机构工作人员，适当提高了待遇标准。

三是适当提高城市低保对象的补助水平等。工作的重点是做好低保对象的基本生活保障，即适当提高补助水平，使低保对象月人均补助水平比上年有一定幅度的提高。调整时适当向生活最困难、最需要救助的低保对象倾斜。

与以往历次统筹考虑相关人员和社会保障对象的政策相比，这次调整的政策措施力度更大，中央财政补助的数量也是历史上最大的一次。可以说，这是一项把党和政府的关怀送到千家万户、确保广大群众共享改革发展成果的德政之举、民心工程。

（财政部综合司供稿，井明执笔）

加强政府非税收入管理 建立规范的政府非税收入体系

政府非税收入（以下简称非税收入）是国家财政收入的重要组成部分，是政府调节国民收入分配，管理社会公共事务，促进经济和社会事业发展的重要政策工具。近年来，各级财政部门按照建立公共财政体制的要求，大力加强非税收入管理，不断深化非税收入改革，取得了积极成效。温家宝总理在十届全国人大五次会议的政府工作报告中提出要“建立规范的政府非税收入体系”，为非税收入改革和发展指明了方向，财政部门将以此为目标，努力开拓进取，把非税收入管理工作提升到一个新的水平。

一、我国非税收入的概念及基本管理制度

（一）非税收入的概念。按照国际货币基金组织（IMF）的定义，除税收和政府债务以外的所有政府收入均为非税收入。我国现有非税收入是从2000年以前的预算外资金逐步演变而来的。2004年，《财政部关于加强政府非税收入管理的通知》第一次明确了非税收入的政策概念，规定非税收入是指由各级政府、各级机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织依法利用政府权力、政府信誉、国家资源、国有资产或提供特定公共服务、准公共服务取得的财政资金，其范围是除税收和政府债务收入以外的所有政府收入，具体包括：行政事业性收费、政府性基金、国有资源有偿使用收入、国有资产有偿使用收入、国有资本经营收益、彩票公益金、罚没收入、以政府名义接受的捐赠收入、主管部门集中收入，以及政府财政资金产生的利息收入等十大类。住房公积金和社会保障基金暂不纳入非税收入管理范围。十大类非税收入基本上涵盖了目前政府各部门所涉及的全部非税收入。

（二）非税收入管理的基本政策和制度。非税收入管理的基本政策是“收支两条线”，其要点包括：政府各部门行使公共管理职能，或凭借国有资产所有权所获得的各种非税收入均属于国家财政资金；非税收入必须全部纳入财政管理，相关政府部门和机构不得自行管理、分配和使用其所获得的非税收入；非税收入要纳入财政预算，与税收收入一起统筹分配，通过部门预算安排支出，实行收支脱钩；非税收入资金管理实行国库集中收付制度，执收部门和机构不直接管理非税收入资金。

现行非税收入基本管理制度主要是国务院、财政部等职能部门制定的行政性规章，主要包括《国务院关于加强预算外资金管理的决定》、《财政部关于加强政府非税收入管理的通知》，以及各类非税收入管理的规章制度。一些地方政府还制定了地方性的专项非税收入管理法规和行政规章。

二、近年来非税收入管理取得的成效

近年来，各级财政部门按照建立和完善公共财政体制的要求，大力加强非税收入管理，积极探索科学有效的非税收入管理模式，不断完善各项管理制度，成效显著。

（一）地方党委和政府高度重视。非税收入在地方财政收入中占有重要地位，各级地方党委和政府都把加强非税收入管理作为促进当地经济和社会事业发展，规范市场经济秩序，增加财政保障能力的内容，下大力气建章立制，推行非税收入改革。湖南省委常委扩大会议、省政府常委会专门听取省财政厅关于非税收入管理情况的汇报，省人大积极推进立法工作。新疆维吾尔自治区为推动非税收入管理改革，成立了以自治区领导为组长的改革领导小组，多次召开会议部署非税收入改革工作。云南省政府办公厅多次召开会议研究非税收入管理改革方案，建立非税收入管理机构，在全省推行非税收入管理改革。

（二）健全管理机构。为了加强非税收入管理工作，山东、河南、浙江、福建、广东、重庆、黑龙江、青海、湖北等大部分省份，在健全财政综合部门职能和充实人员的基础上，进一步强化了综合部门统一归口管理非税收入的职能；湖南、江苏等省份以综合部门为主导成立了非税收入征管机构；四川、内蒙古、新疆、海南、江西、安徽、云南等省份成立了专门的非税收入管理机构。

（三）努力加强法规和制度建设。湖南省财政厅于2004年研究起草了《湖南省政府非税收入管理条例》，并经省人大常委会审议发布，成为全国非税收入管理的第一部地方性法规。河南、安徽、陕西、江苏、云南等省政府制定了政府非税收入管理办法。

（四）大力推行非税收入征管方式和预算管理改革。2002年以来，财政部在中央部门和单位进行了非税收入收缴改革试点，截至2006年底，已有70多个部门纳入改革范围。新疆、山东、湖南、海南、广东、河南、江苏、云南等大部分省份，开展了“单位开票、银行代收、以票管收、财政统管”的非税收入征管改革。在改进非税收入征收方式的同时，财政部门不断完善非税收入的预算管理，一是逐步将原先预算外管理的非税收入纳入预算管理，中央审批的收费项目约90%已纳入预算管理，政府性基金已全部纳入预算管理，依法新审批的收费基金全部纳入了预算管理，增强了财政预算的完整性；二是对非税收入实行“收支脱钩”，2002年以来，财政部对公安部、国家税务总局等41个部门的预算外资金实行“收支脱钩”管理，统筹安排预算内外资金。

（五）建立非税收入信息管理系统。为提高非税收入管理效率，加强公众对非税收入管理的监督，有效防止乱收费、乱罚款，中央和地方财政部门结合“金财工程”建设，积极开发非税收入管理信息系统。海南省开发的非税收入管理信息系统，将政策制定、收入项目和标准、票据购领和使用、资金收缴等纳入信息化管理，并在财政部门、执收部门和单位、代收银行之间实现了信息共享；河南省开发应用的非税收入监管系统，具有以票控费、网络监管、自动对账、统计分析等功能，加强了财政监管能力；山东省建立了覆盖省、市、县、乡四级的全省统一的非税收入管理系统。

（六）不断拓展非税收入管理领域。在不断加强和完善行政事业性收费、政府性基金管理制度的基础上，地方财政部门按照非税收入管理的范围，不断拓展管理领域。广东省的东莞、韶关等城市积极探索公共资源的有效管理方式，将公共资源开发权、使用权、冠名权、广告权、特许（垄断）经营权等进行招标拍卖，取得的收益纳入财政管理。深圳、珠海等城市通过建立政府公物仓，由财政部门对罚没物品实施统一管理、拍卖和处置。山东省在户外广告资源有偿使用收入、河道采砂权收入、世界遗产特许经营权收入等方面的管理取得了新突破。福建省加强对土地、矿产、海域和旅游资源的管理，较大幅度地增加了国有资源有偿使用收入。云南省制定了国有资本经营收益管理办法，使国有资本经营收益纳入财政管理取得了实质性进展。各地的探索和实践，丰富了非税收入管理内容，规范了分配秩序，拓展了财政理财领域，促进了财政收入稳定增长。

三、深化非税收入管理改革的方向

非税收入管理工作虽然已取得了积极进展，但仍存在一些需要进一步研究和解决的问题，比如非税收入管理权不统一，管理政出多门，乱收费、乱罚款和擅自设立基金现象仍然存在，地方政府非税收入规模偏大；有些非税收入没有纳入财政管理，现行预算管理制度还不能适应非税收入管理的需要；非税收入法规建设滞后等。针对存在的问题，财政部门将从以下几个方面进一步改进和加强非税收入管理。

（一）统一非税收入管理权限。一是研究逐步将非税收入管理权集中到中央和省级两级政府。按照市场经济的基本原则，将非税收入管理权统一到政府，具体政策由财政部门根据法律法规的规定统一提出，报政府批准后实施，以彻底消除政出多门、各自为阵、自谋利益的分配体制；二是合理划分各级政府对非税收入的管理权限。为维护全国市场的统一性，凡涉及行政管理性质的非税收入分配政策必须由国务院制定，具体政策由国务院财政部门统一提出，报请国务院批准后实施；凡涉及国有资产、资源和特许权的非税收入分配政策，按照资产、资源和特许权归属，分别由国务院或省级政府制定，具体政策由同级财政部门提出，报同级政府批准后实施。未经国务院或省级政府批准，其他地方政府或部门不得以任何形式获取非税收入。

（二）清理和规范非税收入管理。一是加强收费基金管理，继续清理取消不合法、不合理的收费基金项目，进一步完善审批管理程序，合理控制收费基金规模。二是积极推进税费改革。择机出台燃油税，取代公路养路费等涉及交通和车辆的收费基金。推动城建和房地产税费改革，在条件具备时开征物业税，取代收入数额大、来源稳定、已成为城市建设重要资金来源的收费基金。研究资源、教育等方面的税费改革政策。通过深化改革，理顺税费关系，完善财税体制，进一步规范政府分配秩序。三是逐步拓展非税收入管理领域，将国有资产有偿使用收入、国有资本经营收益、特许经营收入纳入非税收入管理，并研究制定国有资源有偿使用收入、罚没收入、捐赠收入、主管部门集中收入等专项非税收入管理制度，完善非税收入管理体系。

（三）完善预算管理制度。按照非税收入分类管理原则，进一步改革和完善预算管理制度。一是研究建立由一般预算、专项预算、基金预算、国有资本经营预算、社会保障预算等多个预算构成的预算体系，使目前在体制外、预算外管理的非税收入逐步纳入财政预算管理，彻底消除体制外、预算外资金。二是对纳入预算的非税收入实行分类管理，将属于一般预算收入性质的非税收入纳入一般预算，实行收支脱钩和统筹安排；将收入与支出具有内在联系的非税收入，纳入专项预算管理，以满足特定公共管理和服务的成本补偿需要，保证有关工作的正常开展或事业发展；将需要支持某项特定基础设施建设和事业发展的非税收入纳入基金预算管理，实行收支挂钩、专款专用；将国有资产（资本）经营收益纳入国有资本经营预算管理，以反映和监督国有资本的经营状况和效果，防止国有资产流失。三是加快推进政府收支分类改革，进一步建立健全财政预算收支科目体系，通过预算收支科目全面反映和科学管理各项非税收入活动，规范非税收入管理。

（四）加强征管体系建设。按照政策与票据及征收管理相统一，资金与账户管理相统一，支出与预算管理相统一的原则，建立严密的非税收入管理系统，运用计算机和网络技术，把非税收入的政策制定、票据监控和征收管理环节与账户、资金管理，以及支出预算管理两个环节有机地结合起来，保证依法征收和应收尽收，提高非税收入管理的科学性和透明度。同时，建立非税收入统计报告制度，为财政宏观调控及加强非税收入管理提供及时、准确和全面的信息。

（五）健全监督机制。要建立多层次的监督管理制度。一是自觉接受各级人民代表大会的监督，将所有非税收入纳入各级政府每年向同级人民代表大会提交的财政预决算报告中，全面反映财政收支情况及相关政策；二是接受审计监督，将非税收入管理的执行情况作为政府各部门的常规审计内容；三是健全财政监督制度，各级财政部门应建立对非税收入执行情况的日常检查制度，并开展年度稽查；四是加大查处力度，对非税收入监督检查中发现的问题，除要依法给予经济处罚外，还要依法追究有关责任人的法律和行政责任，并将有关处理情况向社会公布。

（六）建立健全非税收入法规体系。首先，在修订《预算法》时，应增加非税收入管理的内容，明确非税收入是国家财政收入的重要组成部分，属于财政分配范畴，收入必须统一纳入预算，按不同资金的性质实行分类管理，同时明确不同级次政府的非税收入立法权及立法程序；其次，在《预算法》修订的基础上制定《政府非税收入管理条例》，具体规定财政部门非税收入管理职责，各类非税收入的预算管理原则及方式，不同级次政府非税收入管理范围及制定非税收入管理政策的程序等。当前，为满足非税收入管理的现实需要，在非税收入管理法规出台之前，可研究先由国务院制定非税收入管理办法，重点解决统一非税收入管理权问题，并为非税收入立法提供更加充足的实践基础。第三，抓紧制定《政府性基金管理办法》、《票据管理办法》、《彩票管理条例》、《海域使用金管理条例》、《罚没和扣押财物管理办法》、《捐赠收入管理办法》等专项性法规，构建完善的非税收入管理法规制度体系。

（财政部综合司供稿，邱江涛、魏岩执笔）

预算管理制度改革

一、部门预算改革

（一）中央部门预算改革。

2006年，财政部进一步深化中央部门预算改革，按计划稳步推进重点改革工作，加强预算管理基础工作，保证了部门预算管理工作更加规范。

1.规范预算分配机制，完善预算编制制度。一是加强基本支出管理，进一步扩大定员定额试点范围，认真分析现行标准定额体系存在的问题，积极推进实物费用定额试点工作，逐步完善试点方案。二是推动项目支出预算滚动管理，细化项目支出预算。严格控制项目申报规模，继续对中央部门项目预算申报总额进行控制；强化项目清理工作，优先保障重点项目支出需要；加强项目的论证、审核、遴选，对部分职能交叉的项目进行整合，推动项目滚动管理，细化项目预算编制。三是加强部门预算制度建设。针对部门反映的部门预算编制规程中存在的问题，修订和完善了部门预算编制规程。修改了预算编报、审核各阶段的时间要求，充实和更新了规程内容，制定了《中央部门预算编制工作规程》和《中央部门预算编报工作考核评比办法》，进一步提高了部门预算编报质量和水平。制定了《中央部门预算网络操作规程》，明确职责分工，规范预算编制行为和网络操作程序。

2.进一步规范和加强结余资金管理。将预算安排与财政拨款结余资金统筹考虑，加大结余资金统筹使用力度；修订和完善了《中央部门财政拨款结余资金管理办法》，扩大结余资金统筹使用管理范围，建立结余资金消化的激励机制。在编制2007年部门预算时，要求中央部门根据以前年度财政拨款结余情况，统筹安排使用。具体是，2006年未完成项目所需资金，应首先用该项目结余资金或净结余资金安排；新增项目支出，有净结余资金的优先安排使用净结余，仍有缺口的再考虑从中央财政新增财力中安排。

3.做好各项基础工作，为部门预算改革夯实基础。一是增加向全国人民代表大会报送预算的部门。2006年，向全国人民代表大会报送预算的部门从35家增加到40家。二是加强资产管理，认真落实行政事业单位国有资产管理办法，加强资产管理与预算管理的有机结合，认真解决预算管理中增量管理与存量管理脱节问题。三是完善预算编制、执行的制衡机制。根据财政部“金财工程”建设总体部署，对预算编制、指标管理环节进行梳理，制定了详细、统一的业务规则，加强了网络建设，为建立预算编制和预算执行互连互通、有效衔接的制衡机制奠定了坚实的基础。

（二）地方部门预算改革。2006年，地方财政部门进一步加大工作力度，部门预算改革取得了新的成果。

1.细预算编制内容。各地分别按照基本支出和项目支出编制预算。基本支出预算普遍打破传统“基数加增长”的编制方法，实行定员定额编制方法。根据不同类型预算单位的具体情况，采用科学规范的方法分类、分档，制定定额标准。项目支出预算采取项目库管理的方式，按照轻重缓急的原则核定，半数以上的地区建立了项目库。同时，部门预算基本上细化到了基层预算单位，预算科目细化到了类、款、项、目，项目支出细化到了具体事项。通过细化预算编制，清晰地反映了部门收支特别是人员、公用和项目等支出的详细情况，预算编制的透明度更高。

2.规范预算编制程度。按照早编细编预算的要求，各地普遍对预算编制程度做了重大改进，明确规定预算编制各阶段的具体任务和有关方面的职责分工，确立了部门在预算编制中的主体地位。多数省份实行了“二上二下”的预算编制规程，预算编制时间最早提前到上年3月；部门地区试行了标准预算周期制度，将预算周期划分为预算编制、预算执行、决算等阶段。通过规范预算编制程序，延长编制时间，加强了财政与部门之间的沟通协调，为细化预算编制、提高编制的科学性提供了充足的时间，使预算编制更加合理、规范、准确。

3.实行综合预算管理。多数地区在预算安排上将预算内外资金统筹使用、综合平衡；将单位的所有收入如财政拨款、预算外资金、事业收入、事业单位经营收入、其他收入、上年结余等列入部门预算，并统筹安排各项支出。通过实行综合预算管理，切实增强了部门预算的完整性。

4.建立健全预算监督机制。在财政内部，普遍实行了预算编制、执行、监督三位一体的管理制衡机制，内部机构依此进行了调整和重新设置，分工负责，相互制约，保证了预算的安全高效运行。在财政外部，自觉接受人民代表大会、审计和社会的监督，完善财政信息披露制度，增强预算的透明度。所有地区均向人民代表大会报送了部门预算，多数地区还报送了超收安排、中央财力性转移支付、中央专项拨款及预算调整等情况。

5.实行预算的信息化管理。各地通过建立预算编制基础信息数据库，实行数据动态管理，运用计算机软件编制部门预算。各种信息技术的使用提高了预算编制的准确性，提升了预算编制效率，为预算执行的审查监督和追踪评价创造了良好的条件。

6.加强预算管理制度建设。在实施和推进部门预算改革中，各地坚持边探索、边规范、边总结、边提高，不断建立和完善预算管理制度体系。多数地区制定了基本支出和项目支出管理办法，半数以上地区制定了预算编制规程、绩效评价管理办法等制度，对部门预算编制的内容、方法、程序、格式、支出标准等做出了详细的规定，使各个环节的工作有章可循。健全的制度不仅规范了预算行为和预算工作程序，而且保障了部门预算改革的顺利进行。

二、政府收支分类改革

2006年财政部发布了《财政部关于印发政府收支分类改革方案的通知》，制定了《2007年政府收支分类科目》，并决定从2007年1月1日起正式实施政府收支分类改革。

政府收支分类，就是按照一定的原则、方法对政府收入和支出项目进行类别和层次划分，以便客观、全面、准确地反映政府活动。

1999年底，财政部按照全国人大、国务院、中纪委等有关方面的要求，开始启动政府收支分类改革方案的研究工作。2000年，按照“公开透明、符合国情、便于操作”的原则，提出了改革方案的基本思路。2001年至2004年，改革方案稿在反复征求中央各部门、地方财政部门及有关专家意见的基础上，进行了多次修改完善。2005年，在交通部、科技部、中纪委、国家中医药管理局、水利部、环保总局6个中央部门和天津、河北、湖北、湖南、海南5个省市进行了改革模拟试点。2005年底，经报国务院批准，决定从编制2007年预算开始全面实施政府收支分类改革。

（一）改革的主要内容。

1.对政府收入进行统一分类，全面、规范、细致地反映政府各项收入。改革后的收入分类要全面反映政府收入的来源和性质，不仅包括预算内收入，还包括预算外收入、社会保险基金收入等应属于政府收入范畴的各项收入。从分类方法上看，新的收入分类按照科学标准和国际通行做法将政府收入划分为税收收入、社会保险基金收入、非税收入、贷款转贷回收本金收入、债务收入以及转移性收入等，为进一步加强收入管理和数据统计分析创造了有利条件。从分类结构上看，新的收入分类设类、款、项、目四级，比原收入分类多了一个目级。四级科目逐级细化，以满足不同层次的管理需求。

2.建立新的政府支出功能分类体系，更加清晰地反映政府各项职能活动。支出功能分类不再按基建费、行政费、事业费等经费性质设置科目，而是根据政府管理和部门预算的要求，统一按支出功能设置类、款、项三级科目。类级科目综合反映政府职能活动，如外交、国防、教育、科学技术、社会保障和就业、环境保护等；款级科目反映为完成某项政府职能所进行的某一方面的工作，如“教育”类下的“普通教育”；项级科目反映为完成某一方面的工作所发生的具体支出事项，如“水利”款下的“抗旱”、“水土保持”等。新的支出功能科目能够清楚地反映政府支出的内容和方向，为妥善解决政府支出预算“外行看不懂、内行说不清”的问题创造了十分有利的条件。

3.建立新型的支出经济分类体系，全面、规范、明细反映政府各项支出的具体用途。按照简便、实用的原则，支出经济分类科目设类、款两级。类级科目具体包括：工资福利支出、商品和服务支出、对个人和家庭的补助、转移性支出、基本建设支出等。款级科目是对类级科目的细化，主要体现部门预算编制和单位财务管理等有关方面的要求。如基本建设支出进一步细分为房屋建筑物购建、专用设备购置、大型修缮等。全面、明细的支出经济类是进行政府预算管理、部门财务管理以及政府统计分析的重要手段。

按照上述设计思路，新的政府收支分类能够基本实现“体系完整、反映全面、分类明细、口径可比、便于操作”的改革目标。改革完全到位后，新的科目体系与部门分类编码和基本支出预算、项目支出预算相配合，在财政信息管理系统的有力支持下，可对任何一项财政收支进行“多维”定位，清清楚楚地说明政府的钱是怎么来的，干了什么事，最终用到了什么地方，为预算管理、统计分析、宏观决策和财政监督等提供全面、真实、准确的经济信息。

（二）改革的配套工作。

1.全面组织业务培训，确保改革顺利实施。2006年2月，财政部分别召开中央和地方政府收支分类改革动员会，对改革工作进行全面动员布置。3月起，先后举办五期培训班，对中央部门、地方财政部门、财政专员办等各级财政财务人员进行集中培训。地方财政部门也针对省、市、县、乡四级财政的具体情况，开展了相关培训工作。

2.做好配套改革，健全各项财政基础工作。一是财政部按新科目修订了政府预决算报表体系，并指导中央各部门、地方财政部门按改革的总体要求修改系统内报表。二是各地根据新科目，结合“金财工程”建设的总体部署，采取建设新系统和改造老系统相结合、“两条腿走路”的办法，完成了财政信息系统的改造工作。三是国家税务总局、中国人民银行、海关总署等部门完成地税收征管入库等相关软件的修改。

3.按新科目转换2006年预算。为使改革平稳过渡，方便上下年度比较，便于编制、组织执行2007年预算，中央各部门、地方财政部门根据财政部统一部署，按照部门预算编制正常步骤，对2006年预算及其分月执行数据，统一按新科目进行了转换。为保证改革后有关数据的连续性和可比性的基本措施，财政部先后下发了《关于2006年中央财政本级新旧科目预算执行支出数据转换的通知》和《关于报送2006年地方预算执行分月新科目数据转换的通知》，指导中央单位和地方财政部门做好预算执行新旧科目数据转换工作。同时开发了中央新旧科目的数据转换软件。中央部门和地方财政部门及时转换新旧科目数据，保证了2007年以及今后年度按新科目组织预算执行和编报决算。

4.制度修订及信息单位调整。适应政府收支分类改革要求，修订了改革后支付凭证、报表格式、会计核算、年终预算结余资金处理等相关制度，确保2007年各部门、各单位正常支付财政资金，按照新的政府收支分类反馈信息，搞好财政财务管理。

同时，中央、地方各级财政部门都按时完成了收入、支出、账务、决算及其他相关信息系统的调整工作，有力支持了政府收支分类改革的顺利进行。

三、国库集中收付制度改革

国库集中收付制度改革是预算管理制度改革的重要组成部分，也是建立和完善公共财政体制的重要内容。2001年国务院批准的《财政国库管理制度改革方案》明确提出，财政国库管理制度改革的目标是建立以国库单一账户为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的财政国库管理制度。

（一）国库集中支付改革。

2001年，按照国务院的要求，财政国库管理制度改革在水利部、科技部、财政部、国务院法制办、中国科学院、国家自然科学基金会等6个中央部门试点，6个部门共有136个预算单位纳入改革试点范围。地方也积极开展财政国库管理制度改革试点工作。四川、安徽等省按照改革方案的要求，率先在省级部门进行了国库集中支付改革试点。地方还结合实际情况，对工资实行财政统一发放，对政府采购资金等部分财政专项资金实行财政直接拨付。2001年以后，改革步伐逐步加快。2005年中央所有部门和地方36个省（市、区）、计划单列市本级全面推行了国库集中支付改革。截至2006年底，中央各部门及所属6100多个基层预算单位实施了国库集中支付改革，实施改革的预算资金达到4600多亿元。同时，还将150多个实行代编预算管理的中央企业纳入国库集中支付改革范围；36个省（市、区）、计划单列市本级，270多个地市，1000多个县（区），超过16万个基层预算单位实施了国库集中支付改革。绝大部分省份的省本级预算单位已全部实施改革，并进一步扩大改革的资金范围，将政府性基金、预算外资金纳入改革范围。大部分省份已经将改革推进到地市，江苏、四川、辽宁等省的地市级已全部实行了国库集中支付制度改革。县级改革一直是难点问题，河南、湖北等省份采取了行之有效的措施，有力推动了县级改革的发展，河南省县级改革扩展到126个县，占全省县级总数的79.7%；湖北省县级已全部实施改革，实施改革的乡镇达到776个，占乡镇总数的76%。

国库集中支付改革的资金范围也在逐步扩大。除一般预算资金外，地方一些省份已将政府性基金和预算外资金纳入了改革范围，财政部把中央对地方补助专款纳入了改革范围。中央补助地方专款规模很大，一直缺乏有效的监控管理机制，每年审计出的问题较多。将这部门资金纳入国库集中支付改革范围，不仅有利于建立对专项资金使用的有效监督控制机制，保障专项资金体现的各项方针、政策有效落实；而且有利于规范和完善政府间转移支付资金的管理机制，提高资金使用效益。但是对这类资金实行国库集中支付的难度也比较大，不仅涉及财政管理体制和资金管理制度，还涉及会计制度和大量操作调整，因此，改革一直难以取得突破。2006年，以农村义务教育经费保障机制改革为契机，以农村义务教育中央专项资金为突破口，率先对这项资金实行国库集中支付管理，实现了上级补助下级专项资金支付管理的重大改革。

（二）收入收缴改革。

1.非税收入收缴改革。2002年，中央确定财政部、建设部、质检总局、劳动和社会保障部、药品监督管理局、体育总局、证监会、保监会等8个中央部门率先进行了包括预算外资金在内的非税收入收缴改革试点。2002年以后，改革稳步推进。2006年中央实施改革的部门扩大到42个，35个财政专员办事处执收的非税收入也纳入改革范围。地方非税收入收缴改革进度明显加快，2006年全国有十几个省份通过使用中央非税收入收缴系统进行了改革，新疆维吾尔自治区近7000个基层执收单位实施了非税收入收缴改革，通过非税收入收缴系统收缴的资金达到135亿元，占全省非税收入总额的84%；甘肃省分五批对省直48个部门及所属159个执收单位组织实施了非税收入收缴改革，改革面已达到65%。其他省份积极探索了适合本地实际的收缴管理模式。

2.税收收入收缴改革。主要是研究推行财税库银税收收入电子缴库横向联网。财政部门、税务机关、国库、商业银行（含信用社）利用信息网络技术，通过电子网络系统办理税收收入征缴入库等业务，税款直接缴入国库，实现税款征缴信息共享。一些地方尝试开展这项工作，逐步实现税款缴纳、划解、入库和对账业务的电子化，方便了纳税人缴税，简化业务操作，加快了税款入库速度，实现了税款征收信息的共享。为了引导、规范、推行地方横向联网工作，明确横向联网的目标模式，财政部与国家税务总局、中国人民银行研究起草了《财税库银税收收入电子缴库横向联网实施方案》和《税收收入电子缴库横向联网管理暂行办法》。这两个文件出台后，将对提升预算执行管理水平影响深远。

四、政府采购制度改革

（一）政府采购范围和规模进一步扩大，规范化管理进一步加强。

中央和省级补助专款、国债资金、公共工程以及中小学教材等关系广大群众利益的项目纳入了政府采购范围，向“应采尽采”的目标迈出了关键的步伐。经过各级财政部门的努力，2006年全国政府采购规模达到3500亿元，是1998年改革之初的113倍。在中央和省级政府已全部完成政府采购管理机构和操作机构分离工作的基础上，积极推进地市级政府集中采购工作机制的建立，逐步建立起管采分离、职责清晰、运转协调的管理体制。规范了政府采购代理机构管理，认真执行政府采购代理机构资格认定工作制度，进一步明确操作程序和要求。2006年，已授予政府采购甲级代理资格和确认甲级资格的机构超过500家。结合深化改革和加强管理需要，财政部研究起草了《政府采购非公开招标方式管理办法》等管理办法，同时继续做好投诉处理及政府采购行政诉讼应诉工作。

（二）拓展政府采购的经济政策功能，发挥政府采购的经济调控作用。

政府采购制度在落实国家产业政策方面具有独特优势，发挥政府采购的宏观调控功能和市场导向作用是实现政府采购制度创新的重点。在促进自主创新方面，财政部拟定了制定政府采购促进自主创新相关政策的工作方案，制定发布了《关于实施促进自主创新政府采购政策的若干意见》、《自主创新产品预算管理办法》、《自主创新产品评标细则》、《自主创新产品政府采购合同管理办法》等。在促进环保方面，会同国家环保总局联合印发了《关于环境标志产品政府采购实施的意见》，推动政府机构实施有利于环境保护的采购活动。在促进节能政策方面，继2004年会同国家发改委公布《节能产品政府采购实施意见》和节能产品政府采购清单，以及2005年调整扩大节能产品政府采购范围后，2006年，财政部与国家发改委对清单作了进一步研究，发布了第二次清单调整方案，并研究起草了强制采购节能产品的实施意见。

（三）研究建立电子化政府采购系统。

2006年，财政部积极研究制定我国电子化政府采购发展规划，起草电子化政府采购管理和实施办法，设计全国统一的电子化政府采购系统平台框架，并进行相关项目试点。同时，认真研究了建立政府采购管理与财政资金支付系统衔接的运行机制。

五、收支两条线管理制度改革

（一）甄别性质，分类管理，清理整顿行政事业性收费、基金，进一步加强对收费的财政审批管理和监督检查，规范收费行为。

一是根据政府职能及财政制度要求，在对现有收费进行全面清理整顿的基础上，取消不合法和不合理的收费项目。二是按照政企职责分开的要求，将现有收费中一些不再体现政府职能的收费转为经营性收费，所得收入要依法纳税。三是对必要的行政事业性收费，实行规范的财政管理，并逐步纳入预算管理；今后凡新批准设立的行政事业性收费一律纳入预算管理。如对中央电视台的广告收入管理体制进行了改革，将国家广电总局集中的中央电视台广告收入（约15亿元）全部纳入预算管理，其余广告收入由中央电视台留用，不再作为预算外资金管理。

（二）清理账户，严控票据，逐步完善非税收入收缴分离制度。

2006年，财政部继续进行“单位开票、银行代收、财政统管”的预算外资金等非税收入收缴制度改革试点，进一步扩大了收缴制度改革试点部门。2006年，中央级70多个有非税收入的部门已全部纳入非税收入收缴改革范围，实施改革的收入项目也逐步扩大到所有非税收入。

（三）强调脱钩，统筹支出，编制综合预算。

2006年财政部继续加大编制综合预算工作力度，对实行深化预算外资金“收支两条线”管理的试点部门，其预算外资金收入（不含所属院校的收费）或纳入预算管理，或全额上缴中央财政专户，支出与预算外资金收入脱钩，部门支出由财政部按核定的综合定额标准统筹安排，编制综合预算。

（四）总结经验，建章立制，促进规范化管理。

一是注意总结规律，不断探索规范管理的新办法，从制度上约束执收执罚单位的收支行为。相继制定以部门预算管理、财政票据管理、单位财务管理等为主要内容的一系列管理制度和办法，达到了“五统一”，即：统一财务管理，统一资金核算，统一收支管理，统一票据管理，统一账户管理，把深化“收支两条线”管理逐步纳入法制化管理轨道。二是根据资金管理方式的发展，不断研究修正与新要求、新精神、新形势不符的规章、制度。

六、完善财政体制和转移支付办法

（一）出台2006年调整工资转移支付。

根据《国务院关于改革公务员工资制度的通知》和《人事部 财政部关于印发事业单位工作人员收入分配制度改革方案的通知》精神，从2006年7月1日起调整机关事业单位工作人员工资和增加离退休人员离退休费。经国务院批准，除辽宁、山东、福建三省中央财政给予适当补助外，沿海经济发达地区自行解决；中西部地区调资增支中央全额承担。据此，2006年中央对地方调资转移支付增加539.52亿元。

此外，根据《人事部 财政部关于印发<完善艰苦边远地区津贴制度实施方案>的通知》等文件规定，从2006年7月1日起调整享受艰苦边远地区津贴地区范围及标准，所需经费全部由中央财政承担。2006年中央财政共安排艰苦边远地区津贴转移支付114.72亿元。其中，下半年按新标准计算为83.15亿元。

（二）完善农村税费改革转移支付政策，出台农场税费改革转移支付办法。

实行农村税费改革，是规范农村税费制度，遏制面向农民的乱收费、乱集资、乱罚款和各种摊派，从根本上解决农民负担问题的一项重大措施。随着农村税费改革的实施，农民负担明显减轻，地方政府收入也相应减少，完全依靠地方政府消化有一定难度，中央财政有必要通过转移支付方式，对地方给予适当支持。2006年中央财政共安排对地方农村税费改革转移支付、取消农业税及农业特产税转移支付725.8亿元，比2005年增加64.7亿元，增长9.8%。

根据《国务院办公厅关于深化国有农场税费改革的意见》精神，经国务院批准，从2006年开始进行国有农场税费改革，免除农场农工承担的类似“乡镇五项统筹”收费，并对各地农场因此减少的收入，按照“1850”系数进行补助，2006年中央财政共安排地方国有农场税费改革转移支付25.53亿元。

以上合计，2006年中央财政共安排地方农村税费改革类转移支付751.3亿元，比2005年增加90.3亿元，增长13.7%。

（三）完善民族地区转移支付办法。

为配合西部大开发战略，进一步支持民族地区发展，中央财政从2000年起，对少数民族地区专门实行民族地区转移支付制度，用于解决少数民族地区的特殊困难。具体办法是：中央财政对民族省区和非民族省区的民族自治州每年上划中央增值税增量的40%直接返还给收入来源地，增量的其余40%连同中央财政另外安排的资金，按照公平、规范的原则，参照一般性转移支付办法，根据客观因素在民族地区间进行分配。为了切实贯彻《中华人民共和国民族区域自治法》和《国务院实施<民族区域自治法>若干规定》，经国务院批准，自2006年起中央财政将重庆劳酉阳土家族苗族自治县、黑龙江杜尔伯特蒙古族自治县等非民族省区、非民族自治州管辖的43个民族自治县纳入民族地区转移支付范围。2006年中央财政安排民族地区转移支付155.6亿元，其中，新增民族自治县转移支付5.98亿元。

（四）调整退耕还林转移支付办法。

根据国务院《关于进一步做好退耕还林还草试点工作的若干意见》的规定，中央财政采取转移支付的方式对退耕还林（草）引起的地方财政减收给予适当补偿。为此，财政部专门制定了转移支付办法。2000年以来，中央财政一直对有关地区给予转移支付，近年来，部分补助政策已经开始逐步到期。

2006年全面取消农业税以后，退耕还林减收转移支付发生两点变化：一是由于取消农业税减收转移支付基本上是以各地2003年农业税实际完成数为基数、按照“1850”的系数计算确定的，因此，2004年以后新增的退耕还林面积不再形成地方财政减收，中央财政不需对新增退耕还林面积给予财政减收性质的补助。二是2003年以前（含2003年）的退耕还林面积应缴纳的农业税，没有体现在2003年农业税基数中，如果这部分耕地不实行退耕还林，将会相应得到农业税减收转移支付。为了保持政策衔接，不让先行退耕还林的地区吃亏，中央财政需要对2003年以前的退耕还林财政减收继续给予补助。考虑以上因素，经国务院批准，从2006年起中央财政每年采取定额补助的方式，对地方退耕还林减少的收入给予补助，补助数额与2003年相同，为10.56亿元。

（财政部预算司、国库词供稿，潘波、李安东、张琛、赵云飞、尹李峰、王东伟、李大伟执笔）

国库现金管理

国库现金管理是指在确保财政资金支付需要的前提下，以实现财政闲置的资金余额最小化、效益最大化为目标的一系列财政管理活动，是现代国库管理制度的重要特征。在世界经济一体化趋势下，市场经济国家普遍加强了国库现金管理，强化了财政理财功能，提高政府领导和管理经济的能力，参与国际竞争。随着我国国民经济持续快速发展，财政收入连年较大幅度增长，加之财政国库管理制度改革不断深入，近几年，财政国库现金余额一直保持在较高水平。为提高国库现金的使用效益，借鉴发达市场经济国家国库现金管理的经验，按照国务院的统一部署，财政部在国库现金管理方面进行了积极探索，并在中央国库现金管理方面取得了进展。

一、开展国库现金管理的意义

（一）有利于提高国库现金使用效益。在国库现金余额保持在较高水平的情况下，通过对国库现金实施有效管理，能够获取较高的收益，充分发挥国库管理的理财功能。

（二）有利于加强财政政策与货币政策的协调配合。国库现金存放在中国人民银行，如果形成大量沉淀，会产生明显收缩货币供应量的效果，同时，国库现金变动频繁，也会直接削弱中国人民银行控制基础货币的能力，影响金融市场利率信号的准确性。通过实施国库现金管理，调节和稳定国库现金流量，可以有效配合中国人民银行实施货币政策，保证金融市场的健康运行，共同促进宏观经济的持续较快发展。

（三）有利于发展和完善国债市场，增强政府筹资能力。长期以来，我国国债结构中短期品种比重偏低，国债二级市场流动性差，不利于国债市场平稳运行。通过国库现金管理和国债余额管理的实施，既可以解决国债发行与财政收支时间上的不匹配问题，增加短期国债的供给，又可以通过买回一部分即将到期、流动性较差的国债，发行一些流动性强、期限合适的国债，合理调整国债结构，提高国债市场流动性，促进国债市场平稳发展，进而保障中央政府及时以较低成本筹措资金。

（四）有助于金融企业增强盈利能力和综合竞争实力。中央国库现金管理的开展，为参与其中的金融企业拓展了业务领域，增加了新的资产负债管理渠道与流动性管理工具，有助于金融企业改善资产结构，提高资金运营效率。同时还有助于金融企业推进产品和服务创新，提高营销能力，全面增强盈利能力和市场竞争力。

二、我国国库现金管理的开展情况

（一）2006年以前的国库现金管理开展情况。我国自2001年起开始推行以国库单一账户体系为基础、资金缴拨以国库集中收付为主要形式的财政国库管理制度改革以来，一直对国库现金管理进行有益的探索和尝试。2002年发布了国库存款计息有关办法，规定国库存款按中国人民银行规定的单位活期存款利率计付利息。2003年在记账式国债5期发行工作中，根据国库库款预测情况规定延迟3个月缴款，避免了国库库款的大幅波动。2004年根据国库现金余额大量闲置的情况，提前买回当年到期的三只记账式国债101亿元，减少了国库资金的闲置和国债利息支出。从国库资金放在中国人民银行无息存款，到按单位活期存款利率计付利息，再到国债发行延迟缴款和提前兑付年内到期国债，为我国规范开展国库现金管理提供了宝贵的经验。

同时，财政部与国内外相关机构合作，加强了对国库现金管理问题的研究。2002年3月至2004年2月，财政部成功地实施了世界银行技术援助“国库现金管理”项目，在充分剖析中国国库制度改革实际情况和借鉴国际先进经验的基础上，提出了中国国库现金管理战略实施框架和建议。2004年2月，财政部与世界银行在北京联合举办了国库现金管理国际研讨会，与全国人大财经委、全国人大预算工委、国务院办公厅、国务院研究室、国务院发展研究中心、国家发改委、中国人民银行等部门和有关科研机构代表共同探讨了我国国库现金管理的实施方案。此外，财政部选派人员到发达市场经济国家财政部门和世界银行等国际组织工作和学习，为开展国库现金管理培养了专门人才。

（二）2006年国库现金管理开展情况。2006年，按照国务院对开展国库现金管理的批复精神，财政部会同中国人民银行设计了中央国库现金管理模式，制定了相关制度，并启动了中央国库现金管理，在国库现金管理方面取得了新的突破。

1.制定了相关制度。随着近年来国债管理的不断改革和创新，国库现金流预测能力的加强，我国开展国库现金管理的条件基本具备。为此，借鉴发达市场经济国家的经验做法，根据我国实际情况，设计了具有中国特色的中央国库现金管理模式，即在确保国库支付需要和国库现金安全的前提下，按照从易到难的原则，稳妥有序地开展国库现金管理工作：先实施商业银行定期存款和买回国债两种操作方式，待取得较多实践经验后，再实施国债回购和逆回购等其他国库现金管理方式。按照这个思路，财政部与中国人民银行制定发布了《中央国库现金管理暂行办法》和《中央国库现金管理商业银行定期存款业务操作规程》。在此基础上，制定并与自愿申报且符合条件的52家商业银行总行签订了《2006-2008年中央国库现金管理商业银行定期存款主协议》。为确保国库资金安全，在商业银行定期存款中，财政部选择在资产质量好、资金实力强、商业信誉好的国债承销团和公开市场业务一级交易商中的商业银行总行进行存款，并要求商业银行以存款金额120%的可流通国债作为质押。存款期限内，对质押国债的市值变化进行实时监测，并可根据国债市场的变化情况调整质押比例，确保质押足额，保证国库存款的安全，有效地规避了可能因商业银行经营困难等原因给国库存款带来的损失。在买回国债中，国债作为金边债券，完全没有信用风险，财政部买回国债后无论是持有到期或注销，安全性都有绝对的保障。为保证国库资金的流动性和收益性，商业银行定期存款和买回国债都通过公开招标方式进行，存款期限在1年（含1年）以内，买回国债的剩余期限也较短，这既有利于规范操作，符合公开、公平、公正的原则，也可以有效规避期限过长导致流动性下降带来的损失，最大限度地提高国库资金的收益水平。在中央国库现金管理工作中，财政部负责国库现金预测并根据预测结果制定操作规划，经与中国人民银行协调后下达操作指令，中国人民银行进行具体操作。同时，财政部与中国人民银行之间建立定期协调机制，确保财政政策与货币政策的协调配合。

2.国库现金管理投资操作稳妥展开。2006年财政部通过实施买回国债、商业银行定期存款和减少国债发行三项操作，在确保国库支付需要和财政资金安全的前提下，共为中央财政增加净收益（或减少支出）5.58亿元。

一是首次买回国债操作于2006年8月30日至9月5日顺利实施。在市场流动性总体充裕的情况下，买回国债185.95亿元（面值），消化库款190.59亿元，获得国库资金净收益约4400万元。此次买回国债品种为2006年11月到期的1999年记账式（十期）、2001年记账式（十三期）国债和2006年12月到期的2004年记账式（十一期）国债（以下分别简称9910国债、0113国债和0411国债）。采用多种价格（混合式）招标，招标标的为含息全价。三只国债全场加权平均中标价格折合年收益率在1.72%至1.74%之间（见附表）。

此次买回国债操作是我国现代国库现金管理的首次实践，标志着国库集中收付制度改革全面推进后，国库管理取得新的进展，一定程度上缩小了我国国库管理与发达国家的差距。买回国债的顺利实施也赢得市场各方的好评，主要新闻媒体都给予正面报道。同时，此次买回国债操作实现了国库现金管理和债务管理的双赢，在减少国债利息支出7500万元基础上，通过本次买回国债时间的合理安排，增加了相近时间招标的国债应债资金，促进了国债的发行。此外，也为今后开展跨年度到期国债的买回积累了经验，包括检验了相关招投标系统，积累了招投标安排、债权冻结、资金拨付等方面的经验。

二是首次商业银行定期存款操作于2006年12月份顺利实施。存款规模200亿元，存款期限3个月，各参与银行投标踊跃，中标利率（2.70%）高于市场预期，实现库款资金净收益近1亿元。本期存款招投标通过中央国库现金管理商业银行定期存款业务招投标系统，面向2006—2008年中央国库现金管理商业银行定期存款业务参与银行进行。本次招标采用单一价格（荷兰式）招标方式发行，招标标的为利率。经过招投标，本期操作投标总量816.40亿元，为实际存款量的4.08倍。最高投标利率为3.20%，最低投标利率为0.72%，中标利率为2.70%。52家参与银行中有48家参与了投标，13家中标，其中，兴业银行、中信银行和上海银行中标量居前。

由于本期定期存款期限跨越年底（12月31日）和春节，有利于商业银行安排节日期间的资金头寸，各商业银行投标需求较大；同时，由于本期定期存款操作为首次中央国库现金管理商业银行定期存款操作，各商业银行从扩大市场影响角度出发参与投标积极性较高。受股市对资金的分流和节前资金需求量增大等因素影响，本期操作存款利率（2.70%）略高于当时一级市场3个月央票利率（2.5%），与二级市场3个月央票利率和外汇市场人民币对美元3个月掉期利率持平。另外，由于与四大商业银行（中国工商银行、中国建设银行、中国农业银行和中国银行）相比，股份制商业银行和城市商业银行资金需求较大。在资金面趋紧的情况下，中小银行更倾向于通过获得定期存款缓解资金压力，因此中小银行在本次操作中中标家数居多，中标量居前。本次操作为今后中央国库现金管理的深入开展积累了经验，也为中央国库现金管理工作起到了良好的宣传作用。

三是减少国债发行。为加强国债管理和国库现金管理的密切配合，根据实行国债余额管理和国库库款余额较高的情况，在全国人大规定的国债余额限额内，2006年主动减少国债预算筹资发行323.26亿元，按一年期国债利率约2%的水平计算，净减少国债利息支出4.14亿元。

（财政部国库司供稿，王东伟、刘延斌、张锐、李大伟、周海峰、谷体峰执笔）

深化农村义务教育经费保障机制改革 促进农村义务教育健康发展

农村义务教育在全面建设小康社会中有着基础性、先导性和全局性的重要作用。2006年，在党中央、国务院的正确领导下，财政部门以科学发展观为统领，根据构建社会主义和谐社会、建设社会主义新农村的要求，进一步加大对农村义务教育的投入力度，深化农村义务教育经费保障机制改革，按照“明确各级责任、中央地方共担、加大财政投入、提高保障水平、分步组织实施”的基本原则，逐步将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围，建立中央和地方分项目、按比例分担的农村义务教育经费保障新机制。

一、深化农村义务教育经费保障机制改革的必要性

农村税费改革前，我国义务教育实行“分级办学、分级管理”的体制，农村义务教育主要由乡、村两级负责，所需经费中有很大一部分来源于农村教育费附加、农民集资、教育收费以及乡村集体经济收入等。农村税费改革后，随着取消“三提五统”等各项减轻农民负担政策的落实，乡村两级管理和农民投入为主的体制难以为继。为此，2001年，《国务院关于基础教育改革与发展的决定》确定，对农村义务教育实行“在国务院领导下，由地方政府负责，分级管理，以县为主”的管理体制（简称“以县为主”）。为保证“以县为主”管理体制的落实，经过中央和地方各级财政的努力，农村义务教育初步形成了以政府投入为主、各级共同负担的经费保障机制，农村义务教育财政投入快速增长，财政投入占农村义务教育经费总投入的比重，从税费改革前1999年的61.84%，提高到2004年的80.61%，促进了农村义务教育事业的快速发展，保证了农村税费改革的顺利实施。

但是，随着形势的变化，现行经费保障机制存在的矛盾和问题日益突出，已经越来越不适应农村义务教育发展的需要。农村义务教育的普及，依然是低水平的；农村教师水平和教学质量不高，日益成为农村义务教育工作中的突出问题；农村学校管理滞后，办学水平亟待提高；城乡教育差距进一步拉大，教育公平问题日益凸显。特别是在农村义务教育经费保障机制方面，仍然存在着各级政府投入责任不明确、总体保障水平偏低、教育资源配置不尽合理、农民教育负担较重等突出问题，这些都成为制约农村义务教育持续健康发展的关键因素，必须深化农村义务教育经费保障机制改革。

二、深化农村义务教育经费保障机制改革的主要内容

根据国务院2005年印发的《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》精神，从2006年农村中小学春季开学起，按照“明确各级责任、中央地方共担、加大财政投入、提高保障水平、分步组织实施”的基本原则，在继续巩固和完善教职工工资保障机制的基础上，把学校公用经费、校舍维修改造经费以及家庭经济困难学生资助经费全面纳入公共财政保障范围，建立中央和地方分项目、按比例分担的农村义务教育经费保障机制。

主要内容有：一是全部免除农村义务教育阶段学生学杂费，对贫困家庭学生免费提供教科书并补助寄宿生生活费。免学杂费中央与地方的分担比例，西部地区为8∶2，中部地区为6∶4，东部地区（除直辖市以外）分省确定。中西部地区贫困家庭学生教科书，全部由中央财政负担。寄宿生生活费补助资金，由地方财政负担。二是提高农村义务教育阶段中小学公用经费保障水平。其分担比例按照免杂费分担比例。三是建立农村义务教育阶段中小学校舍维修改造长效机制。中西部地区，中央与地方按照5∶5的比例予以分担，东部地区，中央视其校舍维修改造情况予以奖励。四是巩固和完善农村中小学教师工资保障机制。

改革分年度、分地区逐步实施，中央重点支持中西部地区，适当兼顾东部部分困难地区。具体实施步骤如下：2006年，西部地区农村义务教育阶段中小学生全部免除学杂费；中央财政同时对西部地区农村义务教育阶段中小学安排公用经费补助资金，提高公用经费保障水平；启动全国农村义务教育阶段中小学校校舍维修改造长效机制。2007年，免杂费范围扩展到中部地区和东部地区的农村中小学；中央财政对中部地区和东部部分地区农村义务教育阶段中小学安排公用经费补助资金，提高公用经费保障水平。2008年，全国农村中小学生均公用经费全部达到各省（区、市）制定的基本标准；中央财政安排资金扩大免费教科书覆盖范围。2009年，中央出台农村中小学公用经费基准定额；各省（区、市）制定的生均公用经费基本标准低于基准定额的差额部分，当年安排50%，所需资金由中央和地方按照免学杂费的分担比例共同承担。2010年，农村中小学公用经费基准定额全部落实到位，农村义务教育经费保障机制建立。

深化农村义务教育经费保障机制改革，是国务院结合当前农村义务教育发展面临的新形势、新任务，认真分析农村义务教育经费投入方面存在的问题，经过深入调查研究、充分论证后提出的。深化农村义务教育经费保障机制改革在免收学杂费、提高经费保障水平、均衡教育资源配置、遏制教育乱收费等多个方面，都做出了新的规定，实现了新的突破。一是将农村义务教育全面纳入了公共财政保障范围，政府通过加大投入，切实负担起了农村义务教育的办学责任。按照5年的改革目标，到2010年各级财政用于这项改革的新增经费累计将达2182亿元（不含教师工资因素）。二是进一步明确了中央与地方政府对农村义务教育的投入责任，实行了中央与地方分项目、按比例的经费分担方式，特别是中央财政在确定改革经费分担比例时，承担起了大部分责任，比如西部和中部地区农村义务教育阶段中小学免学杂费和公用经费，中央财政承担的比例分别达到了80%和60%。三是在经费管理上，实行了“经费省级统筹、管理以县为主”的经费管理办法。国务院确定由省级政府统筹落实辖区内农村义务教育经费，具体内容包括：统筹确定省以下各级政府的经费分担责任；统筹落实中央安排的转移支付和地方各级政府应承担的资金；统筹制定辖区内经费保障机制改革的各项具体政策措施。县级政府作为农村义务教育经费的直接管理者和使用者，其承担的一项重要任务，就是要具体管好用好改革资金。

三、2006年改革实施情况和主要成效

从2006年春季学期起，西部12个省、新疆生产建设兵团和中部享受西部政策的湘西、恩施、延边3个自治州及海南8县（市）率先免除了农村义务教育阶段学生学杂费；从秋季学期开始，中部地区每省选择一个县进行了改革试点；东部地区也积极进行自费改革，有8个省份分别从2006年春季或秋季开始免除农村义务教育阶段学生的学杂费。校舍维修改造长效机制在全国范围内启动。中央财政继续对家庭贫困学生提供免费教科书。对家庭贫困寄宿生进行了生活费补助；教师工资按现行体制得到了有效保障。2006年，各级财政共安排资金361亿元。其中，中央财政落实资金150亿元；地方财政安排资金211亿元，其中省级财政承担116亿元，占地方财政安排资金总额的55%，基本实现了经费由省级统筹落实，地方应承担资金部分省级财政“拿大头”的要求，广西、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆、安徽、湖北等8个省（区），则由省（区）级财政承担了全部免学杂费和提高公用经费保障水平专项资金。

党中央、国务院高度重视这项改革。胡锦涛总书记、温家宝总理、陈至立国务委员等中央领导同志，多次就改革做出重要批示。为加强对改革的组织领导，国务院成立了全国农村义务教育经费保障机制改革领导小组，办公室设在财政部、教育部。按照国务院的要求，财政部和教育部密切配合、周密部署、精心组织，积极完善各项配套措施，出台了相关办法，加大宣传力度，从制度、组织和宣传上有力地保障了改革的顺利实施。一是制定保障机制改革相关配套办法和制度。为加强农村中小学财务管理，确保改革资金及时、安全到校和规范高效使用，财政部、教育部等部门共下发了12个配套文件，内容涵盖确保投入加强财政预算管理、免收学杂费、公用经费、校舍维修改造、国库集中支付、乱收费治理等涉及保障机制改革各个方面的内容，使各项改革举措有章可循。二是建立健全农村中小学预算编制制度。财政部、教育部要求对农村中小学实行“校财局管”，建立农村中小学预算编制制度，农村中小学必须将各项合理收支全部编入预算，严格按照预算办理各项支出。农村中小学预算编制制度的建立和完善，使学校树立了依法理财、民主理财的观念，规范了办学行为，提高了办学水平。三是积极开展培训与宣传工作。财政部和教育部联合举办了省级培训班，对改革原则、内容和实施步骤进行了详细讲解，对农村中小学预算编制进行了辅导和实例讲解。同时，为使改革政策家喻户晓，财政部、教育部统一印制了4900万张宣传卡和10万张张贴画，发到每个学生手中，并在有关公共场所张贴。四是严格教育收费管理。财政部和教育部要求各地要全面清理现行农村义务教育阶段学校收费政策，明确收费项目，严格执行收费标准，全部取消农村义务教育各项行政事业性收费，坚决杜绝乱收费。

经过各方面的共同努力，2006年改革取得了显著成效：一是减轻了农民教育负担。深化农村义务教育经费保障机制改革以来，全国共有5200万名农村中小学生免除了学杂费，平均每个小学生每年减负140元，每个初中生每年减负180元；共有3400万名贫困家庭学生领到了免费教科书；780万名家庭贫困寄宿学生领到生活补助。二是农村中小学的运转得到基本保障。日常公用经费开支、校舍维修改造等有了稳定的资金来源，各级承担的免杂费和提高公用经费补助资金足额落实并及时拨付到位，使农村中小学的运转得到有效保障。三是农村中小学乱收费现象得到有效遏制。除课本费、作业本费和寄宿生住宿费外，其他收费项目如信息技术费、取暖费、热饭费、自行车保管费等等一律取消。许多地区除了收取课本费和住宿费外，其他方面实现了“零收费”，很多地方出现了教育收费“零投诉”。四是农村辍学率降低。由于免除学杂费、免费提供教科书和补助寄宿生生活费等政策的实施，不仅使在校农村学生因贫辍学的风险大为降低，而且促使已经辍学的贫困孩子重返校园。

（财政部教科文司供稿，董德刚、胡成玉、王征执笔）

财政支持新农村建设开局良好

2006年，是实施国民经济和社会发展“十一五”规划的第一年，也是推进社会主义新农村建设的开局之年。在自然灾害频发、上年基数较高、政策效应趋稳、贸易竞争加剧的情况下，中央对新农村建设进行了全面部署，出台了有力措施，全国各级各部门认真贯彻落实，全国农业发展比预想的要好，粮食产量比预料的要多，农民收入比预期的要高，新农村建设进展顺利。其中，国家财政发挥了重要作用，实现了财政支持新农村建设的良好开局。

一、粮食增产、农民增收、农村社会事业全面发展，新农村建设开局良好

一是粮食生产连续3年稳定增产。2006年粮食总产超过49746万吨，单产再创历史新高。粮食总产、单产连续3年双增，为改革开放以来第二次。河南省粮食产量5055万吨，比上年增产10.3%；山东省粮食总产量达到4049万吨，创2000年以来最高水平；黑龙江省粮食总产量3780万吨，比上年增长5%。二是农民收入连续3年较快增长。2006年农村居民人均纯收入3587元，扣除价格上涨因素，比上年实际增长7.4%。农民收入增量连续3年超过300元，为改革开放以来首次。江苏省农村居民人均纯收入5813元，比上年实际增长8.4%；河南省农村居民人均纯收入3261.03元，比上年实际增长12.1%；四川省农村居民人均纯收入达到3013元，比上年增长7.5%。三是农村经济结构调整取得重要进展。农林牧渔各业全面发展，主要经济作物和畜产品、水产品产量均创历史最高纪录。乡镇企业保持较快增长，质量和效益稳步提升。农产品优质率、生产集中度和产区加工度进一步提高，农村非农产业份额、劳动力非农就业份额、农民非农收入份额进一步增加。四是农村改革继续深入推进。全面取消农业税，终结了2600年农民种地缴纳“皇粮国税”的历史。农村综合改革稳步推进。粮食购销体制、农村信用社、国有农场等改革取得进展。集体林权制度改革进行了成功探索。五是农村公共事业成为统筹发展的新亮点。国家对农村教育、卫生、文化等投入大幅增加，西部地区全面实行农村义务教育“两免一补”，新型农村合作医疗制度试点范围扩大、补助标准提高。农村基础设施建设和生态建设明显加强。六是农村社会保持和谐稳定。农村保持共产党员先进性教育活动取得明显成效，民主法制建设继续推进，社会治安进一步好转。扶贫开发取得新进展，农村贫困人口减少较多。农民群众对中央的支农惠农政策衷心拥护，心气顺、劲头足，党群干群关系进一步改善。

二、财政积极支持社会主义新农村建设

2006年，国家财政全面贯彻落实中央的各项支农惠农政策，紧紧围绕支持新农村建设主线，积极调整支出结构，加大投入力度，着力支持转变农业增长方式，提升人民生活水平，改善农村落后面貌，使广大农民群众共享经济社会发展成果，推动了社会主义新农村建设和农村稳定和谐发展。

（一）认真落实“三个高于”的政策要求，不断加大对“三农”的投入力度。2006年，中央财政用于“三农”的资金3397亿元，比上年增加422亿元，增长14.2%，增量和增幅均高于2005年。2006年国家基本建设支出预算用于农村建设的投资比例为45.7%，比2005年提高约1个百分点；直接用于改善农村生产生活条件的投资313.8亿元，比2005年增加5.5亿元。新增预算内基建投资100亿元主要用于直接改善农村生产生活条件。

（二）完善和加强支农惠农政策，积极促进农民持续增收。一是全面取消农业税。2006年，在全国取消农业税，已经实行了2600多年的农业税告别了历史舞台。同时，制定出台了烟叶税条例，彻底取消了农业特产税。中央和地方财政分别安排转移支付782亿元和250亿元。与实行农村税费改革前的1999年相比，2006年全国农民共减轻负担约1250亿元，人均减负约140元。二是加大补贴政策实施力度。中央财政新增120亿元补贴资金，适时对种粮农民因农业生产资料价格上涨导致的增支实行综合直补，7.28亿种粮农民直接受益；根据石油价格调整情况，拨付渔业等行业补贴资金85.9亿元。全国粮食直补资金达到142亿元，比2005年增加10亿元，其中13个粮食主产省（区）126.8亿元，均占本省（区）粮食风险基金的50%以上。中央财政安排良种补贴41.5亿元、农机具购置补贴6亿元、奶牛良种补贴1亿元，其中，农机具购置补贴资金比2005年增长100%。完善粮食最低收购价的财政财务政策，及时拨付补贴资金59亿元；全面推广“一卡通”（“一折通”），将补贴资金直接发放到农民的银行卡或存折中；启动中国农民补贴网建设，加强补贴管理。初步建立了符合我国国情、综合补贴与专项补贴相结合、管理比较规范的农业补贴政策体系。三是积极支持农民培训。中央财政安排农村劳动力转移培训阳光工程补助资金6亿元，支持对全国350万农村劳动力开展非农职业技能培训；安排新型农民科技培训资金1亿元，启动了“新型农民科技培训工程”，对务农农民开展农业技术培训；支持做好进城务工农村劳动者培训和就业服务工作。

（三）积极发展粮食生产，大力支持农业生产和农村长远发展。一是对产粮大县进行奖励，调动产粮大县政府重农抓粮的积极性。2006年中央财政安排奖励资金85亿元，比上年增加30亿元。二是积极支持农业基础设施建设。重点支持农村“六小”工程等项目建设，其中中央财政安排小型农田水利设施建设补助资金6亿元，探索民办公助机制，着力改善农村生产生活条件。三是加大农业综合开发投入力度。2006年，农业综合开发共投入资金366.4亿元，其中中央财政资金112.5亿元（含利用外资折合人民币7.5亿元），带动地方财政配套投入74.1亿元，引导农民筹资投劳、银行贷款、企业自筹资金等179.8亿元。农业综合开发以粮食主产区为重点，突出中低产田改造和中型灌区节水改造，提高农业特别是粮食综合生产能力；着力推进财政资金投资参股经营试点，发展农业产业化经营。四是积极支持农业科技创新。加大农业科研投入，改善农业科研投入结构，推动农业科技创新体系建设；继续支持实施“科技富民强县专项行动计划”和“科普惠农兴村计划”；支持农业技术推广和农业科技成果转化；加大对测土配方施肥的支持力度，引导农民科学种田。五是支持农业产业化发展和农村市场体系建设。进一步加大对农业产业化和农民专业合作组织的资金投入力度；“农村物流服务体系发展专项资金”选择10个省进行试点，重点扶持建立物流信息公共服务平台、物流配送中心升级改造和建立电子交易平台等，推进农村现代流通体系建设。

（四）支持农村社会事业发展，推动城乡基本公共服务均等化。一是顺利实施农村义务教育经费保障机制改革。从2006年春季学期开始西部地区率先进行改革，全部免除农村义务教育阶段学生学杂费，同时对家庭经济困难学生免费提供教科书，并补助寄宿生生活费；中央财政对西部地区农村义务教育阶段中小学安排公用经费补助，启动全国农村义务教育阶段中小学校舍维修改造长效机制。中部地区每个省选择一个县于秋季学期开始试点，东部地区大部分省份也主动实施改革。中央和地方财政分别安排资金150亿元和211亿元，并对部分专项资金实行国库集中支付，资金直达学校，平均每学年每个小学生减负140元、初中生减负180元。这一改革逐步将农村义务教育纳入公共财政保障范围，标志着农村公共产品供给方式正在发生深刻变革。在此基础上，大力支持实施“农村义务教育阶段学校教师特设岗位计划”，并在全国十个省份启动“新农村卫生新校园建设工程”试点，为加快农村义务教育发展注入了新的活力。二是扩大新型农村合作医疗制度改革试点范围。2006年，全国50.7%的县（市、区）进行了改革试点，参合农民4.1亿人，中央财政补助标准由10元提高到20元，省级财政也相应提高补助标准。中央财政安排补助资金42.7亿元。从制度和机制上缓解了农民群众“因病致贫、因病返贫”的问题。此外，中央财政还大力支持中西部地区农村医疗救助制度建设、农村五保供养工作和建立农村特困家庭医疗救助制度；支持推行农村部分计划生育家庭奖励扶助制度和实施西部地区计划生育“少生快富”工程；积极支持农村文化事业发展，通过支持实施广播电视村村通工程、农村电影数字化放映等重点项目，探索建立农村公共文化服务体系。

（五）积极支持扶贫开发、林业生态建设和抗灾救灾工作。一是大力支持扶贫开发工作。中央财政安排扶贫资金137亿元，重点支持贫困乡村基础设施建设、农村贫困劳动力转移培训和农业产业化发展；推进“贫困村村级发展互助资金”试点，拓展资金来源渠道。二是积极支持林业生态建设。完善天然林保护工程政策，积极推进退耕还林后续政策调整，完善森林生态效益补偿基金制度，支持国有林场管理体制和国有林权制度改革试点。2006年安排退耕还林400万亩、退牧还草1.5亿亩。三是积极支持抗灾救灾工作。面对自然灾害比较严重的形势，中央财政安排并及时拨付各种抗灾救灾资金112亿元，地方财政也积极安排和拨付抗灾救灾资金，有力地支持了抗灾救灾。同时，经国务院批准，将扶持家禽业发展的财税政策延长到2006年底，体现了统筹经济社会协调发展的要求，彰显了公共财政公共性和公益性的本质特征。

（六）创新支农资金使用机制。一是积极推进支农资金整合。中央财政印发了《关于推进支农资金整合的指导意见》和《关于切实做好支农资金整合工作的通知》，指导地方财政部门开展支农资金整合工作，并从支农专项资金中集中安排一部分资金，在全国13个粮食主产省（区）选择26个县，开展整合支农资金试点。地方财政部门也积极推进支农资金整合，全国共有162个县开展了支农资金整合试点工作，县级支农资金整合取得了实质性进展。二是加大财政扶贫资金使用模式的创新力度。在增加财政扶贫资金投入、98%左右用于中西部地区的同时，将到户扶贫贷款贴息改革试点扩大到全国592个国家扶贫开发工作重点县，并扩大奖补资金试点范围，开展龙头企业扶贫贷款贴息下放到省的改革试点，提高了资金的使用效果。

（七）农村综合改革稳步推进。农业税的取消，标志着农村税费改革取得了阶段性成效，农村改革进入综合改革新阶段。2006年，农村综合改革试点范围进一步扩大；各地积极开展化解乡村债务试点工作，全国乡村发生新债过猛势头得到有效遏制；各地和有关部门按照国务院有关文件要求，及时制定国有农场税费改革实施方案，开始抓紧组织实施；各级财政积极主动加大了对改革的支持力度。2006年，中央财政预算安排782亿元，新增120亿元。新增资金中，70亿元用于减免农业税，50亿元用于深化国有农场税费改革。地方各级财政同时安排了约250亿元资金支持基层改革。

（八）积极支持农村金融体系建设。中央财政拨付试点地区农村信用社保值贴补利息资金29.31亿元，并将试点地区的所得税减免政策延长3年，帮助农村信用社逐步化解历史包袱，增强发展后劲，更好发挥社会主义新农村建设生力军的作用。福建、山东、海南、内蒙古、四川等省区积极开展政策性农业保险试点，逐步建立了政策性农业保险与财政补助相结合的农业风险防范与救助机制。

（财政部农业司供稿，张岩松、周艳伟执笔）

积极推进农业综合开发财政资金投资参股经营试点

2004年，财政部开始进行农业综合开发财政资金投资参股经营试点，2006年该项试点工作进入第3年，试点地区财政（农发）部门和资产运营机构从实际出发，大胆创新，勇于实践，探索了许多行之有效的做法，试点工作取得了明显进展。

一、投资参股经营试点的意义

农业综合开发财政资金投资参股经营，是将财政资金以参股的形式，投入到规模较大、辐射带动作用强的农业产业化龙头企业，财政部门以国家出资人身份授权资产运营机构进行资本运营，按照“同股、同权、同利”原则，与企业建立“利益共享、风险共担”的机制，并实行国有股本按企业实际收益率分红，适时以签订回购（转让）协议的方式退出，继续用于农业综合开发。进行投资参股经营试点，对于创新农业综合开发机制，探索财政支农方式的转变，发展农业产业化经营，增加农民收入，改善农业生产基本条件，提高农业综合生产能力，具有十分重要的意义。

（一）有利于创新农业综合开发机制。一是能够发挥政府和市场两个方面的作用，形成“政府推动、市场化运作、龙头企业带动、农民组合”的机制；二是通过国家财政参股资金的引导，广泛吸引其它资本多渠道的投入，发挥财政资金“四两拨千斤”的作用，创新和完善农业综合开发的投入机制；三是通过将国有股本分红收入和适时退出的国有股权转让收入继续用于农业综合开发，能够完善自我积累、滚动开发的机制。

（二）有利于财政支农方式转变。投资参股经营这种投入方式，与一般的财政支农投资项目和补助、贴息、有偿投入等财政支农方式相比，有以下几个特点：一是财政资金只参股不控股，授权资产运营机构进行资本运作，政府不介入企业具体生产经营活动，同时建立国有股本适时退出机制，在项目建成并正常运转后，国有股本适时由原有股东回购或向社会公众公开转让，并不是财政直接投资办项目，也不是将财政资金无偿补助给企业；二是通过国有股本分红收入和适时退出的国有股权转让收入的再投入，有利于形成财政支农资金稳定增长的长效机制；三是有利于明晰项目产权，实现国有资本的保值增值；四是通过扶持龙头企业发展农业产业化经营，带动地方经济发展，有利于做大经济和财政“蛋糕”；五是通过认真选项、严格评估、完善制度、加强监管，能够保证财政资金的安全运行和有效使用。

（三）有利于推进农业产业化经营、增加农民收入。建设社会主义新农村，构建和谐社会，要求大幅度地、持续地提高农民的收入水平。我国农户生产经营规模比较小，农民组织化程度低，进入市场、增加收入面临很多困难。大力扶持龙头企业，发展农业产业化经营，壮大产业规模，是提高农业综合效益，带动农民持续增收的一条现实的路子。农业综合开发投资参股经营，以促进农民增收为根本目的，选择辐射带动作用强、科技含量高、与农民建立了紧密利益联动机制并处于上升阶段的国家级和省级农业产业化龙头企业进行参股，重点扶持主要农产品的加工转化以及具有明显优势的当地主导产业建设，按照“龙头+基地+农户”的模式进行运作，能够有效地做大做强当地农业优势产业，提高农业市场竞争力，带动当地农业和农村经济发展，推动农村小康社会建设。投资参股的企业通过与农户签订购销合同收购农民生产的农产品，与农户签订服务合同吸纳农村劳动力等形式，能够提高农民的组织化程度，显著地带动农民增收致富。

（四）有利于全面改善农业生产条件，提高农业综合生产能力。我国现有18亿亩耕地，约三分之二是中低产田。农业综合开发实施19年来，共改造中低产田4.67亿亩。要把全国的中低产田全部建设成为高产稳产、旱涝保收的高标准基本农田，任务是十分艰巨的，需要投入大量的财力、物力和人力。单纯依靠国家财政的投入是远远不够的，必须调动各方面的积极性，多渠道、多层次地增加对改善农业生产条件的投入。实行财政资金投资参股经营，使农民、企业、地方政府及有关各方都能够从中获得比较大的收益，实现“共赢”。通过利益机制，把有关各方连接起来，不仅能够支持和引导企业、地方政府等增加对农业的投入，更为重要的是，在投资参股企业的有力带动下，农民种的农产品不仅销得出去，而且价格一般高于市场平均价格，农民种地能够获得比较好的收益，农民就会自觉地加大对农田的投入，改善农业生产条件，以生产出更多更好的农产品，获取更大的收益。广大农民改善生产条件的积极性调动起来了，国家再给予适当补助，这样才能从根本上改变我国农业基础设施薄弱的状况，使不断提高农业综合生产能力成为可能。

二、试点工作推进情况

（一）试点范围和规模不断扩大。2006年，试点范围由2005年的13个省份，进一步扩大到符合试点条件的23个省份；中央财政安排的农业综合开发投资参股资金由2005年的4.52亿元增加到7.8亿元；扶持的投资参股经营项目个数由2005年的35个增加到76个。

（二）试点项目建设进展顺利。2006年投资参股经营项目均处于正常的建设期内，有相当一部分项目的主体工程已经完工，并开始逐步发挥效益。

（三）国有资产基本实现保值增值。为保证财政参股资金安全、规范、有效使用，实现国有资产保值增值，农业综合开发财政资金投资参股经营试点工作在严格选项、认真组织资产评估以及选择资产运营机构方面做了大量工作，取得了较好成效。在财政投资参股资金的扶持下，2006年绝大多数已投资参股企业主营业务收入和利润都呈现了良好的发展态势，各项财务指标良好。

（四）试点工作逐步规范化、程序化、制度化。2006年，财政部不断建立完善投资参股经营试点的政策制度，制定了《农业综合开发投资参股资产运营机构考核办法》、并在《中国财经报》等新闻媒体上发布项目申报指南，为做好试点工作提供了制度保障。试点过程中，各级财政（农发）部门、资产运营机构、投资参股企业遵循市场规则，严格执行《公司法》的有关规定和投资参股经营试点政策制度，实施规范化运作，推动了试点工作逐步科学化、程序化、规范化。

三、试点工作取得的成效

（一）显现出对农民增收的强大带动作用。投资参股的对象是国家和省级重点农业产业化龙头企业，这些企业是当地农业产业化经营和农村经济发展的“火车头”。所有投资参股经营的项目，都采取了“公司+基地+农户”的一体化经营模式。由于中央和地方财政投资参股金额较大，企业经营机制新，与农民利益联结紧密，使得投资参股经营项目的示范带动能力强，对促进周边地区农民增收作用明显。如河南科迪乳业有限公司以投资参股的年产10万吨液态奶生产线项目为载体，共带动周边20多个乡镇、500多个行政村、约5万多户农民种植甜玉米等特种蔬菜及牧草20余万亩，综合收益是普通作物的3—5倍；带动奶牛养殖户2000余户。河北梅花味精集团通过淀粉加工项目实施，该企业收购玉米每公斤比市场价格高0.02元，每年可使当地农民增收360万元，同时企业生产的优质复合肥以每吨600元的成本价售给农民，减少了农民种植玉米的生产成本，使农民从中得到了实惠。

（二）形成了新的农业综合开发投入机制。财政资金投资参股，有效引导和带动了民营资本、金融资本、外资和其它资金对农业综合开发项目的投入，财政资金起到了“四两拨千斤”的作用。一是吸引了民营资本的投入。由于投资参股坚持“企业自愿、财政只参股不控股”的原则，从而充分调动了民营资本投入的积极性。仅河南实施的5个投资参股经营试点项目，就吸引民营资本近5亿元，有效地扩大了农业综合开发项目投入“蛋糕”。二是吸引了银行贷款和外资的投入。财政资金投资参股之后，增加了企业在争取银行贷款和吸引外资方面的优势。河北玉锋集团VB12加工项目吸引了香港外商投资；辽宁盘锦利是米业有限公司的新加坡出资方决定对其增加投资。三是吸引了其它资金的投入。由于财政投资参股形成的国有股权授权资产运营机构监管，资产运营机构也积极参与项目选择和评估，并对一些经济效益好、发展前景广阔的项目进行投资。如河北、辽宁、四川、河南等省被授权的资产运营机构都对一些投资参股经营项目进行投资，与财政投资参股资金形成合力，进一步扶持企业发展壮大。

（三）探索了财政资金规范、安全、有效运行的途径。试点地区的财政（农发）部门和资产运营机构运用市场机制，采取许多有力措施强化对投资参股企业的监管，确保国家财政资金规范、安全、有效运行。一是维护国家出资人的合法权益。通过与投资参股企业签订“公司章程”和“投资合作协议”等法律文件，将财政投资参股的目的、政策及项目管理的有关要求，以法律文件的形式固定下来，对投资各方形成法律约束。二是委派董事、监事和财务总监等监管人员。监管人员在不干涉企业日常经营活动的前提下，及时了解和掌握投资参股经营项目建设和企业的重大经营事项。三是建立项目运行信息反馈机制。被授权的资产运营机构每半年向财政（农发）部门报告一次投资参股企业国有资产经营情况。同时，要求投资参股企业对重大投资计划、重要经营决策等对企业经营有较大影响的事项，要及时向资产运营机构及财政（农发）部门反馈。

（四）提升了投资参股企业的发展空间和综合竞争力。各级财政（农发）部门和投资参股企业普遍反映，国家财政资金投资参股之后，不仅解决了企业发展的资金瓶颈，更重要的是促进了企业经营管理机制的创新，促进建立现代企业制度，使企业市场竞争力和经济效益得以不断提高。辽宁亚洲红冰葡萄酒有限公司由于国家财政参股资金的注入，大大提高了企业的资信，为其顺利通过美国会计师事务所的审计，力争公司股票在纳斯达克上市提供了强有力的支持；湖北银欣集团自实施国家投资参股经营项目以来，提升了企业对外形象，促进了该集团与中国银行、中国农业发展银行和国家开发银行的合作；江苏振兴实业集团有限公司利用财政投资参股资金建设花卉种苗繁育基地，2006年销售收入、上缴税金和实现利润，均实现较大幅度增长。投资参股企业在利用财政投资参股资金快速发展的同时，促进了区域优势主导产业的形成和当地经济的发展，为做大经济和财政“蛋糕”奠定了坚实基础。

（国家农业综合开发办公室供稿，樊继红执笔）

完善大中型水库移民后期扶持政策

新中国成立以来，全国兴建了一大批大中型水库，在防洪、发电、灌溉、供水、生态等方面发挥了巨大效益，在国民经济和社会发展中起到了重要作用。多年的水利水电工程建设，产生了数以千万计的水库移民，截至2006年6月30日，全国大中型水库移民达到2288万人。水库移民“舍小家，为大家”，为国家经济建设做出了巨大贡献。但由于多方面的原因，库区经济发展缓慢，水库移民生产生活困难，生存环境恶劣，影响了库区的稳定，影响了农村社会的和谐发展。党中央、国务院高度重视水库移民问题，胡锦涛总书记、温家宝总理多次就做好水库移民工作做出重要批示，要求国务院有关部门尽快研究提出妥善解决水库移民遗留问题的政策措施。2006年，国务院印发了《关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见》（国发[2006]17号），决定从2006年7月1日起，对大中型水库移民实施统一的后期扶持政策，这是新中国历史上第一次统一库区移民后期扶持政策，是国家对移民政策的一次重大完善。财政部会同有关部门为政策的制定和落实做了大量工作，切实保障政策的顺利实施，积极改善移民的生产生活条件。

一、深入实际调查，研究提出完善水库移民后期扶持政策意见

根据温家宝总理“情况要明，部署要周全”的批示精神和国务院的统一部署，从2005年11月-2006年1月，财政部等国务院有关部门组成联合调查组，对22个省区的43座大中型水库库区移民问题进行调查，深入移民家中，广泛听取移民、农村基层干部等各方面意见，研究提出了完善大中型水库移民后期扶持政策的意见。2006年3月29日和30日，国务院常务会议和中央政治局常委会相继讨论并原则通过了关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见。2006年4月26日，国务院召开了自新中国成立以来的第一次全国性的水库移民工作会议，对水库移民后期扶持工作进行全面部署，并印发了《国务院关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见》，确定自2006年7月1日起，对大中型水库农村移民实行新的后期扶持政策。

二、大中型水库移民后期扶持政策的主要内容和特点

一是统一了扶持范围。对水库移民的后期扶持扩大到全国所有大中型水库的农村移民。对老移民，国家按2006年6月30日现状人口进行扶持，一次核定，不再调整。此后新建水库，按原迁人口进行扶持。

二是统一了扶持标准。为避免不同省区、不同水库之间移民相互攀比，造成新的不平衡和不稳定，后期扶持标准由中央统一制定，扶持标准统一提高到每人每年600元。

三是统一扶持期限。对2006年6月30日以前搬迁的水库移民，无论以前扶持期限如何，自2006年7月1日起一律再扶持20年。对2006年7月1日以后搬迁的水库移民，自完成搬迁之日起扶持20年。

四是改进了扶持方式。为了最大程度地让移民直接受益，后期扶持资金能够发放给移民个人的尽量发放给移民个人，用于移民生产生活补助；也可以选择项目扶持，用于解决移民村群众生产生活中存在的突出问题；还可以采取两者结合的方式。具体方式由地方各级人民政府在充分尊重移民意愿并听取移民村群众意见的基础上确定。采取直接发放给移民个人方式的，要核实到人、建立档案、设立账户，及时足额将后期扶持资金发放到户；采取项目扶持方式的，可以统筹使用资金，要编制切实可行的水库移民后期扶持规划，且项目的确定要经过绝大多数移民同意。

五是统一筹集后期扶持资金。根据全国统筹、分省核算，企业、社会、中央与地方政府合理负担等原则，后期扶持资金由中央统一筹集，通过提高各省级电网公司全部销售电量（扣除农业生产用电）电价，以及中央财政定额补助的方式筹集后期扶持资金。此外，经营性的大中型水库，今后也要相应承担后期扶持资金。并且，随着全国销售电量的增长，中央财政按照国家核定的农村移民人数和规定的扶持标准分配各省（区、市）后结余的后期扶持资金，将通过项目扶持的方式，主要用于支持库区和移民安置区经济社会发展。

三、按照统筹原则，研究提出水库移民后期扶持资金筹措方案

根据国务院审议通过的“每人每年600元、连续扶持20年”的水库移民后期扶持政策，每年需筹集后期扶持资金137亿元。为建立长期稳定筹措机制，足额筹措资金，按照“工业反哺农业、城市支持农村、沿海支持中西部”的原则，财政部研究提出了通过销售电量加价征收、全国统一筹集后期扶持资金的筹集方案。为了减轻中西部地区的负担，对移民人数较少的河北、山西、内蒙古、吉林、黑龙江、贵州、云南、西藏、甘肃、青海、宁夏、新疆等12个省（区），根据本省（区）的移民人数核定后期扶持征收标准；其他19个省（区、市）统一按8.3厘/度的标准征收。全国平均征收标准为7.2厘/度。各省区征收的后期扶持资金，就地缴入中央金库，由中央财政按照核定的移民人数按季拨付各省级财政部门。

四、加强资金征收使用管理，保证了新政策的顺利实施

一是会同有关部门及时研究制定了《大中型水库移民后期扶持基金征收使用管理暂行办法》，并下发了《财政部关于加强大中型水库移民后期扶持资金管理的通知》；二是及时组织召开了由各地方财政部门、财政部驻各地专员办和各省级电网公司参加的全国大中型水库移民后期扶持资金征收管理工作会议；三是研究解决后期扶持资金征收过程中存在的问题，及时纠正个别地方在后期扶持资金征收过程中的错误做法，确保后期扶持资金的足额筹集。

2006年，共筹集大中型水库移民后期扶持资金65.6亿元，按照国务院领导同志“尽快兑现后期扶持资金”的批示精神，2006年12月7日，中央财政及时拨付各省（区）第一笔后期扶持资金34.3亿元。

五、审核批复各地后期扶持方案，完善相关配套制度

为贯彻落实国务院17号文件精神，确保后期扶持政策的顺利实施，财政部与国务院有关部门共同审核批复了31个省（直辖市、自治区）的大中型水库移民后期扶持政策实施方案，制定印发了《关于印发大中型水库移民后期扶持政策实施方案审批程序的通知》、《关于切实做好水库移民后期扶持政策实施工作的通知》、《关于大中型农村移民后期扶持人口核定登记工作的通知》、《关于印发大中型水库移民后期扶持政策宣传提纲和国发[2006]17号文件政策解答的通知》等相关配套制度，指导督促各地做好后期扶持政策实施工作。

六、实施大中型水库移民后期扶持政策的成效和意义

实施大中型水库移民后期扶持政策，惠及新中国成立50多年来的广大水库移民，一大批移民的生产生活得到了明显改善，移民集中地区的经济社会状况明显好转。

一是促进了城乡协调发展。我国水库大多建立在农村和江河上游，受影响的主要是农业和农民，受益的主要是工业、城市和下游地区。在推进工业化的进程中，按照全面协调可持续发展的要求，处理好工农、城乡和上下游地区的关系，给移民和库区以更多的扶持，促进了城乡、地区协调发展。

二是推进了新农村建设。实施大中型水库移民后期扶持政策，解决了库区移民的温饱问题，提高了库区移民建设小康生活的积极性，推进了库区和移民安置区新农村建设。

三是维护了社会稳定。由于生产生活状况长期得不到改善，加上搬迁安置标准不统一，不少地方的移民经常上访，有的甚至引发群体性事件，成为影响农村稳定的一个重要因素。完善统一大中型水库移民后期扶持政策，有效地解决了这一问题，维护了社会的稳定，促进了和谐社会的建设。

四是促进了水利水电事业的持续健康发展。我国水资源缺乏、时空分布不均、水旱灾害频繁，水能资源又相对丰富，需要采取必要的工程措施，继续合理开发利用水资源和水能资源。今后一个时期，还要建设一批大中型水利水电工程，相应需要搬迁安置一批水库移民。切实解决移民的生产生活问题，为水利水电工程建设创造了良好的环境。

（财政部企业司供稿，王国航执笔）

强化制度建设 防范财政金融风险 促进国有金融资产保值增值

随着金融体制改革不断深化，财政部积极创新财务与资产管理理念，强化财务与资产管理制度建设，以机制和体制创新取代行政审批，以金融企业财务风险防范和内部控制机制的建立为切入点，促进金融企业法人治理结构的完善和建立，努力为金融业健康发展创造良好的制度环境。

一、适应金融企业改革与发展要求，发布《金融企业财务规则》

随着金融体制改革的逐步推进和国有金融机构股份制改造的不断深化，金融企业内部以及外部环境发生了很大的变化，1993年施行的《金融保险企业财务制度》以及随后施行的证券和保险业的财务制度已不能适应金融企业改革与发展的需要。在这种情况下，《金融企业财务规则》（以下简称规则）以第42号部长令形式正式发布。

规则共11章66条，主要内容包括：一是明确界定了金融企业利益相关方，即财政部门、投资者和经营者的财务管理职责职权。通过明确划分职责，规则体现了政府转变职能的需要，强调财政部门的社会事务管理职责，改革财政监管金融企业财务的方式。适应现代企业制度的要求，规则界定了金融企业投资者、经营者及其职能部门的财务管理职权，以防止经营者、投资者职能错位，促进金融企业公司治理结构的建立和完善。此外，为适应金融服务市场全面开放的需要，为各类金融企业营造公平的竞争环境，与以往执行的财务制度相比，规则减少了政府行政审批事项，提高了金融企业财务管理的自主权。二是以金融企业财务风险控制为导向，围绕财务风险防范、资金筹集、资产营运、成本控制、收益分配、信息管理等财务管理的要素，对金融企业提出了规范性要求。规则中关于财务风险的管理要求，拓宽了金融企业财务管理的领域，体现了现代金融企业经营风险的特点，满足了市场经济对金融企业财务管理的要求，适应了金融监管向风险监管转变的新形势。

二、促进国有金融资产基础管理工作规范化、制度化

（一）制定并发布《金融类企业国有资产产权登记管理暂行办法》。产权登记是金融类企业国有资产管理链条的重要一环，是了解国有金融资产分布、变动情况的有效措施，可为制订国有金融资产战略性布局调整规划提供基础数据。在总结近年来开展金融国有资产产权登记工作经验的基础上，财政部发布了《金融类企业国有资产产权登记管理暂行办法》（以下简称办法）。

办法共8章30条，主要规定了应办理产权登记的企业范围、财政部门和金融企业的职责以及产权占有、变更和注销登记的办理要求等事项。为了全面掌握国有金融资产的分布，办法明确要求进行全口径的国有金融资产产权登记，确定其适用的范围为持有金融许可证的占有国有资本的金融企业，中信集团等金融控股公司、信用担保公司以及中国印钞造币总公司、中国银联股份有限公司、中央国债登记结算公司等的国有资产产权登记管理工作应比照执行。

该办法的出台，为进一步加强国有金融资产产权登记管理、规范国有金融资产评估管理程序、建立国有金融资本经营预算等奠定了坚实的制度基础。

（二）以部长令形式发布了《金融企业国有资本保值增值结果确认暂行办法》。要了解国有金融资本的运营状况，维护国家所有者的权益，离不开对金融企业进行考核与评价，金融企业国有资本保值增值结果确认是考核与评价的一种具体形式。因此，适应客观评价各类金融企业国有资本的运营状况的需要，《金融企业国有资本保值增值结果确认暂行办法》以第43号部长令形式正式发布。

该办法共6章29条，从指标计算、报送要求、结果确认等方面，对金融企业国有资本保值增值作出规定，并有相应罚则予以约束。该办法提出，将国有资本保值增值确认结果作为财政部门对金融企业进行绩效评价的重要依据，为此，设定了国有资本保值增值率的基本指标和分析指标，明确了计算国有资本保值增值率时应剔除的客观增减因素，规定了金融企业应报送的基本材料和财政部门确认计算结果的基本程序。为增强操作性，该办法在设定金融企业国有资本保值增值率分析指标时，充分考虑金融行业的特点，除选取一般性指标，如净资产收益率、利润增长率、总资产报酬率、不良资产率外，还设定了一些反映金融企业特性的指标，如资本充足率、不良贷款率、偿付能力充足率、净资本负债率等。

金融企业国有资本的保值增值结果确认工作，为客观评价金融企业国有资本运营状况提供依据，为国家评价金融企业经营以及审批国有及国有控股金融企业实行业绩和效益挂钩等激励制度提供重要的参考。

此外，财政部在规范国有金融资产评估管理工作和探索建立国有金融资本经营预算制度方面开展了相关工作。一是为了确保金融企业国有资产评估管理有章可循，强化对金融企业资产评估的外部监督，财政部就拟订金融企业国有资产评估管理暂行办法进行了研究。二是探索将国有金融资本经营收益纳入公共财政预算管理，实现国有金融资本收益监缴与使用的结合，增强国家财政的宏观调控能力，对国有金融资本的收益上缴及使用安排等问题进行了深入研究。

三、建立健全证券保险相关专项资金管理制度，防范资金运作风险

（一）规范全国社会保障基金境外投资行为，防范操作风险。2004年以来，随着全国社会保障基金（以下简称社保基金）投资管理水平的提高，为实现其保值增值的目标，国家批准的社保基金投资范围不断扩大，投资的区域从国内金融市场延伸到了境外投资试点。为了支持社保基金开拓境外投资渠道，分散投资风险，财政部会同有关部门及时制定了《全国社会保障基金境外投资管理暂行办法》。该办法共7章30条，对社保基金投资海外的比例、可投资的金融产品、选择投资管理人及托管人的标准和程序、外汇管理和财务报告以及相关监管部门的职责等问题进行了规范，为社保基金防范境外投资风险提供了依据。

（二）规范证券期货投资者保护基金财务管理，保证资金安全。在深化金融体制改革过程中，我国开始建立市场化风险化解机制，设立了一些特定用途的专项资金和基金，如证券投资者保护基金和期货投资者保护基金。证券投资者保护基金、期货投资者保护基金定位于在防范和处置证券公司风险、防范期货投资风险中用于保护投资者利益的资金，基金主要用于按照国家有关政策规定对债权人予以偿付。

为了保障上述基金的安全，维护一般受益人的权益，有必要从制度上规范其财务行为和资金运作，防止因资金管理不善而转嫁为财政金融风险。为此，财政部联合有关部门印发了《证券投资者保护基金管理办法》。该办法共5章32条，对基金的筹集、使用、管理和监督以及负责基金管理的基金公司运作等进行了规范。同时，研究拟定了《期货投资者保护基金管理办法》，将作为修订期货条例的配套办法予以发布。

此外，财政部加强了证券投资者保护基金公司的财务监管，印发了《中国投资者保护基金有限责任公司财务管理办法》。该办法共5章23条，对公司的资金来源、资金运用、费用管理和财务报告等财务活动提出了规范性意见，明确了财政部对该公司的资产和财务监管职责。

四、规范金融企业分配关系，试行企业年金制度

为了指导国有独资及国有控股金融企业试行企业年金制度，规范国有金融企业出资人、企业和职工之间的利益分配关系，制定并印发了《财政部关于国有金融企业试行企业年金制度有关问题的通知》，提出了国有金融企业试行企业年金制度的原则，明确了国有金融企业实行年金制度应具备的条件，并提出了年金方案、年金的管理和运营及组织管理等问题的规范性指导意见。该办法的出台推动了国有金融企业试行企业年金制度工作。

（财政部金融司供稿，余青、白昱执笔）

统筹兼顾促科学发展 互利共赢建和谐世界

2006年，是“十一五”规划的开局之年。站在新的历史起点，面对新的机遇和挑战，财政部在党中央、国务院的正确领导和外交部等部委的大力支持下，围绕“十一五”规划所确定的改革和发展重点，贯彻互利共赢的开放战略，统筹国际国内两个大局，积极开展对外财经交流与合作工作，使之服务于国家的现代化建设和改革开放事业，取得了丰硕成果。在财经外交方面，根据国家总体外交布局，利用双边、多边、区域和全球财金对话机制，通过积极参与国际经济规则制定，扩大我国在世界经济问题上的话语权，维护了我国的核心利益和发展中国家的整体利益，进而推动和谐世界的建设；在与世界银行（世行）、亚洲开发银行（亚行）等国际金融组织合作方面，不断拓展新思路，开辟新领域，开展务实合作。在国际上，继续利用多边机构平台，引导其发展政策，宣传我发展理念；在国内，继续利用多边机构的贷款和赠款，推动国内技术创新、观念创新、体制创新，为落实科学发展观和构建社会主义和谐社会做好服务。

一、对外财经交流合作成果丰硕

（一）财经外交。

1.发展与其他发达经济体和发展中大国之间的双边财经交往。2006年，首次中日财长对话会议在京举行，双方就两国财政经济政策、区域及全球经济发展态势坦诚深入地交换了意见，维护了中日关系健康稳定发展的大局；我国还主办了第二次中欧财金对话，有利于欧盟承认我国完全市场经济地位，巩固中欧全面战略伙伴关系；主办了中俄财长首次对话会议，为中俄两国战略协作伙伴关系注入了新内容，为2006中国“俄罗斯年”活动增添了光彩；进行了第五次中英财金对话，推动了中英全面战略伙伴关系健康发展；与印度举行首次中印财金对话，加强了两个发展中大国在国内国际财经问题上的直接沟通与交流，为建设繁荣亚洲做出了积极努力；召开了首次中巴财政副手会议，使中巴财政金融合作得到加强。

2006年，财政部领导出访了俄罗斯、意大利、芬兰、瑞典、巴西、墨西哥、越南、柬埔寨、法国、澳大利亚、新西兰等国家，推动了我国与上述国家的财经合作。财政部领导还接待了来华访问的西班牙第二副首相兼财政大臣、芬兰副总理兼财长、古巴财政价格部长以及泰国财长等财经高官。

2.极参加国际多边财经论坛活动，加大在金融、关税、税收、会计等领域的多、双边交流力度，参与相关国际经济规则的制定和协调。财政部部长金人庆率中国代表团出席了中国与七国/八国集团（G7/8）财长对话会议、G8与发展中国家财长对话会议，二十国集团（G20）财长和央行行长会议、亚欧财长会议（ASEM）、亚太经合组织（APEC）财长会等重大国际会议，全面阐述我国在全球经济失衡、人民币汇率改革和布雷顿森林机构改革等重大问题上的政策和主张，积极宣传我国和平发展理念，倡导建立公正、合理的国际经济新秩序。

财政部还加强了与外国政府和国际组织的金融和税收政策交流，出席了中美联委会框架下金融监管部门对话第二次会议和经合组织（OECD）金融市场委员会会议、第10次中韩税收政策交流会议、世贸组织（WTO）成员税收政策交流、磋商会议，经合组织（OECD）理事会部长级会议等，进一步密切了在金融和税收领域的国际合作。

2006年，财政部继续积极参与国际贸易规则制定，积极稳妥地推进自贸区关税谈判工作，参加了与澳大利亚、新西兰、海湾六国、巴基斯坦、东盟、新加坡自由贸易区的谈判，妥善应对WTO对我国第一次全面的贸易政策审议和第五次过渡性审议，参加农业谈判和非农产品谈判以及环境产品谈判，在WTO多哈回合谈判中继续发挥建设性作用。另外，财政部还参加了国际会计准则制定的相关活动，与欧盟和奥地利财政部在上海联合举办了亚欧国际财务报告准则研讨会。

3.动区域财经合作取得实质性进展。2006年，财政部成功主办了中亚区域经济合作第五次部长会议，财政部部长金人庆主持会议，曾培炎副总理出席会议开幕式并作重要讲话。会议通过了《乌鲁木齐宣言》和《综合行动计划》，提出加强中亚各国在交通、贸易、能源等重点领域的合作，推动实现“好邻居、好伙伴、好前景”的长期愿景，标志着中亚区域经济合作进入了历史新阶段。财政部积极参与中亚区域经济合作，对于实施西部开发战略、保障能源安全、防范东突势力和巩固西北边疆具有重要意义。金人庆部长还率中国代表团出席了东盟加中、日、韩（“10+3”）财长会，会议就启动清迈倡议货币互换的集体决策机制达成共识，并签署了集体决策机制的《主要原则》，标志着“10+3”财金合作下双边货币互换安排向多边机制化安排方向迈出了实质性一步。

4.续利用世、亚行等多边机构平台，引导其发展政策，宣传我发展理念。我国是世行和亚行的重要股东国。2006年，金人庆部长率中国代表团分别出席了世行/国际货币基金组织年会和亚行年会，宣传我国推动建设和谐世界，构建和谐社会的理念和科学发展观，扩大了对两机构重大决策的影响力，引导其政策和业务向着更加客观公正方向发展，营造有利于全球共同发展的外部环境。财政部还通过与世行联合举办“非洲的发展：机遇与挑战”国际研讨会，探讨中国与世行合作开展对非合作的可行性和优先领域；通过接待世行拉美部长访华团，促进了我国与拉美发展中国家的团结与合作。

（二）与国际金融组织合作。

1.款合作，重点突出。2006年，我国利用世界银行、亚洲开发银行、农发基金、全球环境基金（GEF）等国际金融组织贷款约30亿美元，赠款近3000万美元，支持了交通、农村发展、能源、城建和环境、教育、卫生等领域20多个项目的建设。

GEF已成为我国利用多边优惠资金开展环境保护工作的重要渠道之一。截至2006年底，我国利用GEF赠款5.17亿美元，共获得48个国家项目，参与了26个区域或全球项目，是GEF成员国中获得赠款最多的国家。

国际金融组织对我国私营部门的发展支持。截至2006年底，国际金融公司（IFC）在华投资项目114个，累计投资额约28.6亿美元，涉及金融、农业、基础设施、制造业等多个领域；多边投资担保机构（MIGA）已为30个外国企业在华投资项目提供了担保，在建项目13个，累计担保金额近1.6亿美元，亚行私营部门业务局在华投、融资累计近6亿美元。

这些项目，支持了我国落实科学发展观和构造社会主义和谐社会，特别是重点支持了我国经济社会、农村发展和环保等重点领域和薄弱环节建设，推动了国内技术创新、观念创新、体制创新。

2006年，财政部还积极研究并采取有效措施，解决了一些国际金融组织贷款项目的债务偿还问题，如部分早期国际金融组织贷款项目的汇率损失，降低在农村地区实施的教育、卫生和扶贫等社会发展类项目的转贷利率等，共为基层财政和项目单位减轻债务负担约43亿元人民币，以实际行动为解决“三农”问题及构建社会主义和谐社会做出了贡献。

2.知识合作，献计献策。2006年，财政部和其它国内有关部门与世行、亚行开展知识合作成绩显著。充分利用国际金融机构拥有的丰富专家资源及先进发展经验优势，采用合作经济调研、政策建议、研讨会等多种方式，积极引导两机构研究我国宏观经济、机构改革以及部门政策等重要议题，为构建社会主义和谐社会提供具有科学性、前瞻性、可操作性的理论支持和政策建议。2006年完成了50多篇调研报告和政策建议，涉及我国宏观经济、地方经济、财政金融、社会保障、投资环境、农村发展、房地产业发展、石油安全、卫生医疗改革、环境保护等多个领域。其中，世行《关于通过建立特种国债发行体系购买外汇的建议》和《关于中国卫生改革与发展的研究报告》，亚行《亚行专家谈金融服务在新农村建设中的作用》等政策建议上报后受到中央和国务院领导的高度重视，对于推动机制和体制创新、完善社会主义市场经济体制产生了积极影响。财政部还与世行启动了《国家经济报告：建设节约型社会》大型调研活动，为我国建设节约型社会提出了政策建议；与世行联合举办了“公共财政与和谐社会”、“改善投资环境、促进东北振兴”、“公共财政与农村义务教育”等国际研讨会，邀请众多国际知名专家学者与相关部门的政府官员共同探讨交流，为公共财政建设和谐社会、振兴区域经济献计献策。

3.大渠道，推动创新。2006年，重点推动了创建清洁发展机制（CDM）基金工作。经谈判，财政部代表国家与世行签署了《建立清洁发展机制基金的谅解备忘录》和清洁发展机制项目温室气体《减排量购买协议》。这项工作开创了两个“世界第一”：它是世界上目前已签署的金额最大的CDM项目；我国设立清洁发展机制基金是世界首创。2006年8月，国务院正式批准设立清洁发展机制基金和基金管理中心。清洁发展机制基金的设立，将有助于解决我国在气候变化和环境保护领域的资金短缺问题，有力推动我国资源节约型、环境友好型社会的建设。同时，对于其他发展中国家利用《京都议定书》所规定的清洁发展机制，与发达国家进行温室气体减排量交易，开展国际互惠合作，具有重要的示范意义。2006年10月，财政部联合科技部在京成功举办了亚洲碳博览会，国际社会产生反响很好。

2006年，财政部加大了以项目为载体推动体制、机制创新的力度，努力提高贷款资金的“附加值”。其中以世行卫生项目和广东珠江流域整治项目中的政策改革和制度创新为例的《关于世行与中国制度创新案例研究的报告》，受到多方肯定。另外，2006年生效的世行贷款“中国经济改革实施”技术援助项目，第一批子项目支持了城乡弱势群体社会保障制度研究、农村社区滚动发展资金运作模式研究与试点、城市社区服务体系发展规划研究、青海省减贫发展战略研究等10多个创新型知识合作项目，多方面支持了改革攻坚。

4.健全制度，加强管理。2006年，财政部从制度上加强了对国际金融组织合作业务的管理。一方面，根据依法行政的要求，颁布了《国际金融组织及外国政府贷款管理办法》，2006年9月1日起正式实施。该办法进一步明确了与国际金融组织合作的管理体制和权责分工，是我国与国际金融组织合作20多年来颁布的第一部具有较高法律效力的部门性规章。另一方面，积极稳妥地推进了国际金融组织合作项目绩效评价工作，按照“订规划，立制度，建队伍，先试点，重合作”的方针，订立了“2007—2010年”三年工作规划，初步建立了工作队伍，根据地域经济发展特点选取辽宁、新疆、湖南、广东以及国务院扶贫办外资中心作为第一批试点单位。同时，与世行、亚行和上海亚太财经与发展中心合作，开始实施为期三年的上海国际发展绩效评价培训项目（简称SHIPDET）。

二、对外财经交流合作的主要特点

随着经济全球化的深入发展和我国综合国力的不断提高，中国经济与世界经济之间的联系不断增强，二者间的相互影响日益成为全球关注的焦点。在此背景下，我国近年对外财经交流与合作活动日益增多，财经外交和与国际金融组织合作的广度和深度继续拓展。

（一）财经外交工作的主要特点。

1.时度势，争取主动。一方面，中国的发展得到了世界的认可，各国与我国交流与合作的意愿不断增强，为我国开展对外财经交流与合作、增进与世界其他国家的财经合作创造了良好的氛围；另一方面，国际形势的变化和国际金融市场的波动及主要发达国家的政策调整对我国经济可能造成不利影响的风险也在加大。世界经济发展不平衡加剧，围绕资源、市场、科技、人才的国际竞争日趋激烈，贸易壁垒和贸易摩擦明显增多，发达国家在经济和科技上占优势的压力将长期存在，相关国家与我国在资源、贸易等问题上的摩擦不断增加。为了实现合作共赢，世界各国之间，特别是主要大国之间，更有必要进行有关财政政策、货币政策和汇率政策的宏观经济政策对话、交流和沟通。世界各国在看好中国发展前景的同时，对中国宏观经济政策走向的关注程度和对中国的期望值也越来越高，凸显了中国与世界各主要经济体之间，就宏观经济政策和诸多热点问题进行对话交流，增信释疑，加强合作的重要性和紧迫性。因此，需要在国际财经领域更加积极有效地开展工作，扬长避短、趋利避害，争取发展主动权，通过对话与沟通，增强了解与互信，推动国际政策协调与全球治理结构的改革，为我国经济发展营造更为稳定的外部环境。

2.利共赢，增强话语权。由于历史原因，现行国际经济秩序和经济制度是在大国、富国的操纵下建立的，因此发达国家在国际分工、国际贸易、国际经济治理等诸多方面都处于有利地位，而发展中国家却处于被动地位。随着世界格局的变化，改革这种不公正、不合理的国际经济秩序的呼声不断增强。同时，经济全球化也使得主要国家的经济政策对其他国家的溢出效应日益增强，各国都需要争取国际社会对本国经济政策和制度的理解与支持，为本国经济和社会发展营造良好的外部环境。因此，对外财经交流与合作越来越成为维护和实现国家重大利益的手段。中国政府始终坚持推动建立公正合理的国际政治经济新秩序。增强中国在国际财经事务中的话语权，就意味着我国在以实际行动积极参与国际经济新秩序的建立。2006年，我国开展的一系列多、双边对外财经交流与合作活动，为维护我国和发展中国家利益发挥了重要作用。

3.果务实，作用突出。一是通过与各主要经济体的宏观经济政策对话和协商，增强全球宏观经济政策的协调，促进世界经济持续稳定发展；二是通过深入开展发展道路和发展战略的研讨，倡导国际发展理念创新，扩大发展经验的交流；三是通过深化财政和金融实质性合作，提高财政金融管理水平；四是通过对话和协调，促进国际金融和贸易体制改革，推动建立国际经济新秩序，促使国际社会更多地关注广大发展中国家的利益，增加发展援助，推动技术转移，切实减免重债贫困国的债务。

（二）拓展与国际金融组织合作的广度和深度。

1.全方位合作，实现“四个转变”，推动智力资源向地方转移。2006年，为落实科学发展观，构建社会主义和谐社会、全面建设小康社会服务，统筹国际、国内两个大局，继续加强与国际金融组织的全方位合作，为推进我国改革开放引资、引智，我国与国际金融组织的合作正实现四个方面的转变，即：从重贷款筹借向重贷款使用和偿还转变，重点完善贷款借、用、还全过程管理的制度建设，创新和完善贷款自身的管理，如建立健全包括还贷准备金制度、风险管理制度和债务预警体系在内的外债管理制度；从重资金引进向资金与智力引进并重转变，在与国际组织的知识合作中为中国下一步的体制改革和制度创新寻找好的经验和思路，以便通过贷款项目试点进行更好的推广；从重“请进来”向“请进来”与“走出去”并重的转变，即在继续利用国际金融组织智力资源为国内改革与发展提供咨询的同时，积极加大以国际组织为平台宣传中国发展经验和发展理念的力度；从重贷款数量向重质量和效益的转变。这四个方面的转变，使我国与国际金融组织形成了“以推动创新为核心的新型合作伙伴关系”。进一步完善了对知识要素开发、管理与推广的全过程管理，加强了知识合作的计划性、前瞻性和预见性。进一步整合了知识合作资源，特别注重利用国际金融组织的贷款推动知识创新和制度创新，挖掘贷款资金的“附加值”。进一步提高了技术援助资金使用效益，使其在知识合作中发挥更大的作用。知识合作进一步向地方拓展，国际金融组织智力资源进一步向地方、向基层转移。

2.国际金融组织平台，宣传我国的发展理念。中国的经济发展模式、经济发展理论丰富了国际金融组织以及国际社会关于经济发展、经济转轨等方面的理论和实践。财政部本着互利共赢的原则，积极利用国际金融组织这个平台，加强发展经验交流，宣传我国的发展理念，为我国的发展营造良好的外部环境。我国是世行、亚行等国际金融组织重要的借款国和股东国，在国际金融组织援助战略、业务重点及部门政策的制定中发挥着重要作用，以实现敦促国际金融组织自身加大改革力度，使其朝着有利于广大发展中国家，有利于我国国家利益的方向发展的目标。财政部还根据我国总体外交布局，利用世行、亚行等国际金融组织的平台，积极推动双边关系，促进区域特别是我周边区域合作，如大湄公河次区域、中亚区域经济合作等。

3.明确支持重点，开辟合作新领域。在贷款资金投向上，注重服务中央确定的区域和行业重点，支持经济和社会发展中的薄弱环节、支持中西部地区发展和东北老工业基地振兴；同时按照东部地区率先实现现代化的要求，兼顾东部地区创新性强的特点，支持具有试点示范意义的贷款项目。在资金机制上，利用国际金融组织的优势，探索新的资金运行机制，深化公共领域的市场化改革。创新国际金融组织贷款资金的使用模式，积极争取国外赠款软化贷款，同时积极探索财政资金与国际金融组织贷款资金配合使用、支持“三农”和社会发展领域项目的有效方法，注重突破我国目前改革和发展的瓶颈，如城市化问题，农村金融问题，农村及城市社会保障问题等。

4.全方位加强财政部门的项目管理，提高项目效益。财政部门是国际金融组织“资金动员者”和“最终还款人”。为加强项目的“事前、事中和事后”监管，提高贷款质量和效益，财政部所做的工作主要有：发挥综合经济管理部门的作用，从宏观层面推动管理任务的有效实现，形成“借得来、用得好、还得起”的良性循环；加强国际金融组织赠款的管理，按照公共财政的要求，进一步优化资金的支出结构，规范资金运行渠道，提高资金的使用效益；利用国际金融组织的智力资源，加强我国公共债务可持续性研究，理顺机制，建立健全包括还贷准备金制度、风险管理制度和债务预警体系在内的外债管理制度；加强对项目的绩效评价，在强化全过程管理的过程中，逐步建立国际金融组织合作项目绩效评价体系。

（财政部国际司供稿，姚怡昕、邹刺勇执笔）

企业会计准则国际趋同

2006年是我国企业会计准则国际趋同年。基本准则和38项具体准则构成的企业会计准则体系正式发布，实现了中国会计准则与国际财务报告准则的实质性趋同，兑现了中国会计准则国际趋同的承诺。为巩固中国推进会计国际趋同的成果，推动会计事业进一步发展，在党中央、国务院领导的关怀和重视下，财政部认真组织各地区和有关部门开展会计准则宣传培训，缜密部署准则实施方案，持续深化会计准则国际趋同和等效。

在推动企业会计准则国际趋同过程中，财政部始终坚持一项主张，利用两种资源，实现三大突破，抓好四项重点工作。

坚持一项主张，本着“既推进趋同、又尊重差异，既积极主动、又强调互动”这一立场，提出了“趋同是进步，是方向；趋同不等于相同；趋同需要一个过程；趋同是一种互动”的基本主张，得到了国际会计审计界的尊重和认同。这一主张作为各方共识写入了我国与国际会计准则理事会、国际审计与鉴证准则理事会和欧盟签署的“联合声明”，并在2006年2月发布的企业会计准则体系中得到较好体现。

利用两种资源，是指企业会计准则国际趋同过程中始终坚持利用国际国内两个市场、两种资源。中国会计准则必须符合中国的法律要求、文化习惯和经济发展实际，必须在中国的土地上生根发芽，必须为中国经济社会发展服务，必须维护我国的国家利益；同时，经济全球化的深入发展，要求放眼世界，以广阔的胸襟和开放的意识积极吸收人类一切文明成果，为我所用。

实现三大突破，是指企业会计准则体系实现了从国内制度到国际准则的突破；从服务管理者到服务相关方的突破；从关注当前利润到注重长远发展的突破，因而在内涵和实质上均实现了国际趋同。

抓好四项重点工作，是在着力推动会计准则国际趋同的同时，组织各地区和有关单位开展会计准则宣传培训活动，部署落实企业会计准则实施方案，逐步启动会计准则等效工程。

一、着力推动会计准则国际趋同

2005年下半年，在基本准则和具体准则（征求意见稿）完成之际，财政部与国际会计准则理事会的多名理事和技术专家就中国会计准则与国际财务报告准则的趋同问题进行了数次全面深入的研讨，双方最终达成了共识。2005年11月8日，中国财政部副部长、中国会计准则委员会秘书长王军与国际会计准则理事会主席戴维·泰迪签署了联合声明，确认了中国会计准则与国际财务报告准则实现了实质性趋同。联合声明主要强调三点：一是中国将趋同作为会计准则制定工作的目标之一，旨在使企业按照中国会计准则编制的财务报表与按照国际财务报告准则编制的财务报表相同，趋同的具体方式由中国确定。二是确认了中国会计准则与国际财务报告准则只在关联方关系及其交易的披露、资产减值损失的转回等极少数问题上存在差异，除此之外，实现了与国际财务报告准则的趋同。三是国际会计准则理事会确认了中国在特殊情况和环境下的一些会计问题，包括关联方关系及其交易的披露、公允价值计量问题和同一控制下的企业合并，中国可以对国际会计准则理事会寻求高质量的国际财务报告准则解决方案提供非常有用的帮助。

2006年2月15日，财政部在人民大会堂举行会计审计准则体系发布会，发布了1项基本准则和38项具体准则，这标志着适应我国市场经济发展要求、与国际惯例趋同的企业会计准则体系正式建立。财政部部长金人庆出席发布会并发表讲话。金人庆部长指出，会计审计准则体系的发布实施，有利于贯彻以人为本的科学发展观，有利于完善市场经济体制，有利于提高对外开放水平，是财政、会计工作促进经济社会发展的重要举措。财政部副部长、会计准则委员会主席楼继伟介绍了企业会计准则体系有关情况。他指出，此次发布的企业会计准则体系强化了为投资者和社会公众提供决策有用会计信息的新理念，实现了与国际惯例的趋同，首次构建了比较完整的有机统一体系，并为改进国际财务报告准则提供了有益借鉴，实现了我国企业会计准则建设新的跨越和突破。国际会计准则委员会主席戴维·泰迪、国际会计师联合会主席格雷厄姆·沃德参加会议并发言。戴维·泰迪指出，“中国企业会计准则体系的发布实施，使中国企业会计准则与国际财务报告准则之间实现了实质性趋同，是促进中国经济发展和提升中国在国际资本市场中地位的非常重要的一步”。国家审计署副审计长董大胜、国务院国有资产监督管理委员会副主任李伟、中国证券监督管理委员会纪委书记李小雪等监管部门代表以及中国银行副行长周载群、中瑞华恒信会计师事务所总经理顾仁荣等企业界和中介机构的代表参加会议并发言。发布会由财政部副部长王军主持。中国会计学会会长迟海滨、中国总会计师协会副会长刘长琨出席会议。中国会计准则委员会委员，中国审计准则委员会委员，企业界、理论界和中介机构代表，中央有关部门财务司（局）、地方财政部门和注册会计师协会的负责同志和香港会计师公会、澳门特别行政区财政局的代表约400人参加了会议。

基本准则和38项具体准则发布后，财政部集中力量，重点攻关《企业会计准则——应用指南》。应用指南作为企业会计准则体系的重要补充，对于指导企业实务操作、确保新旧准则顺利衔接具有重要意义。在2006年7月、10月先后两次公开征求意见并修改完善的基础上，于10月30日由财政部正式发布。应用指南全面诠释了会计准则中的重点难点问题，并附以会计科目和主要账务处理，具有很强的针对性和可操作性。应用指南发布后，财政部会计司、财政部会计准则委员会一方面通过报刊、网络等媒体作了广泛深入的宣传报道，另一方面通过各种方式将指南及时印发到有关公司、会计师事务所和政府监管部门等。继应用指南之后，财政部加紧启动会计准则讲解的起草工作，利用多年积累的资料，采用说理和举例等方式，将各项会计准则的制定背景、理念、具体操作、应用举例等进行全面、系统、深入浅出的讲解，便于财会人员更好地学习、理解和掌握准则内容。

二、精心组织会计准则培训

为了准确学习和全面贯彻企业会计准则，避免因层层培训、层层转述造成对准则理解的偏差，财政部采用“一竿子到底”的办法，对2007年1月1日起执行企业会计准则的所有境内外上市公司和所有具有证券期货业资格的会计师事务所，由财政部负责直接培训，并拟定了具体的《企业会计准则培训工作方案》，于7月27日发布全国，指导全国培训工作。根据方案，财政部自8月份开始，以正式发布的会计准则和当时仍在征求意见的应用指南为依据，用近2个月的时间，分4期共8个班，分别对2007年执行企业会计准则的境内外每一家上市公司、具有证券期货业资格的会计师事务所和财政系统会计管理干部、有关监管部门、学术界等进行集中、系统培训，受训人数近万人。2006年11月30日，证监会又组织召开了全国上市公司董事长、总经理新会计准则培训视频会议，全国1400多家上市公司的董事长、总经理、董事会秘书等4000余人参加了会议。财政部副部长王军和中国证监会副主席范福春分别作了题为《认真学习贯彻企业会计准则体系、切实维护资本市场和谐稳定发展》和《行动起来，把新会计准则的学习和贯彻落实认真抓好》的重要讲话。

三、缜密部署会计准则实施方案

（一）明确范围，逐步推开。2006年发布的企业会计准则体系变化较大，要求较高，需要一个熟悉消化的过程。因此在实施范围上，财政部强调要稳步实施，根据条件成熟情况，再逐步推开。根据财政部有关文件规定，企业会计准则自2007年1月1日起在上市公司范围内施行，鼓励其他企业执行。实施企业会计准则体系的企业，不再执行原准则、《企业会计制度》、《金融企业会计制度》、各项专业核算办法和问题解答。

在明确上市公司首批执行企业会计准则的基础上，为扩大准则社会影响，稳步推进准则实施，切实发挥会计服务财政经济的职能作用，财政部进一步加强与证监会、保监会、国资委等部门的协调沟通，共同商讨扩大会计准则实施范围。经协商，2006年11月27日，中国证监会发布了《关于证券公司、基金管理公司及证券投资基金、期货经纪公司执行企业会计准则的通知》，要求证券公司、基金管理公司和期货经纪公司自2007年起执行新会计准则，证券投资基金自2007年7月1日起执行新会计准则；保监会于9月20日发布《关于保险业实施新会计准则有关事项的通知》，要求保险业自2007年1月1日起执行新会计准则；国资委结合年度决算，于11月4日发布了《关于做好中央企业2006年度财务决算和2007年度财务监管工作的通知》，要求各中央企业认真做好执行新企业会计准则的各项准备工作，并明确了中央企业执行新会计准则的时间表，即所有中央企业要在2008年底之前全面执行新企业会计准则，所属上市公司资产或收入占集团比重较大的企业，应当于2007年率先执行。至此，新企业会计准则体系实施范围基本明确，相关实施准备工作得以有针对性地开展。

（二）反馈信息，化解风险。企业会计准则体系的发布实施，影响最大的是企业和注册会计师，前者涉及到核算标准，后者涉及到执业基础。为此，财政部通过各种渠道搜集反馈信息，广泛宣传。一是要求广大上市公司充分认识贯彻实施企业会计准则体系的重要性和紧迫性，努力做好人员培训、制度完善、系统升级、数据测算等基础工作，确保新旧准则顺利衔接、平稳过渡。二是专门召集具有证券业资格的会计师事务所，要求从2006年的年报审计开始，就要抓住重点，严格标准，强调风险，落实责任，为保证准则的实施创造条件。三是注重信息收集反馈，防范个别上市公司利用时间差在某些业务领域进行不合法、不规范的操作，一经发现，严肃查处，公开曝光。

（三）监管联动，形成合力。企业会计准则体系不仅有利于规范会计行为，也涉及到企业资产管理、业绩考核、纳税调整、部门对行业的管理等方面。因此，企业会计准则体系的贯彻落实，除了财政部门应当履行监督检查职责外，还强调与国资委、证监会、银监会、保监会、国家税务总局、国家审计署等有关部门联合执法，形成监管合力，提升监管力度。2006年，财政部与证监会就会计准则实施建立互动机制，成立联合工作组，专门研究、测算、调查、跟踪会计准则实施及新旧衔接的影响问题，密切关注上市公司信息披露情况和2006年年报情况。证监会、银监会、保监会等部门也根据新准则的要求修改监管规则和指标，统一监管口径。这些监管上的强力措施为企业会计准则体系的有效贯彻实施提供了强大的制度保障。

四、逐步启动会计准则等效工程

等效就是具有同等效力。会计准则等效是指我国企业在那些实施国际财务报告准则的国家或地区投资、上市，按照中国会计准则编制的财务报表不再进行调整，即使调整也只对个别项目作出说明或者编制极少项目的调节表，毋须再按国际财务报告准则进行全面转换。中国会计准则与国际财务报告准则实现趋同后，财政部开始研究并启动与那些实施国际财务报告准则国家和地区的会计准则等效问题，进展较为顺利。

（一）中国与欧盟的会计合作。中欧会计合作是中欧财金对话框架下的重要合作领域。欧盟作为世界主要经济体，中欧经济合作是双赢的。欧盟从2005年开始实施国际财务报告准则，中国与欧盟实现会计准则等效已有共同的制度基础。2005年以来，双方开展了密切的会计合作。2005年11月，中国与欧盟签署了会计准则国际趋同及双边合作联合声明。2006年11月24日，中国会计准则委员会与欧盟代表就建立中欧会计合作工作机制、欧盟把中国会计准则列为第三国等效准则的安排等问题进行了深入的讨论。认为，鉴于中国会计国际趋同所取得的成效，在2009年之前，欧盟将考虑把中国作为与国际财务报告准则趋同的国家对待。如果实现等效，中国企业在欧盟上市，按照中国会计准则编制的财务报表将得到认可。

（二）中国与美国的会计合作。中美建立了联合经济委员会和双边对话机制，美国作为世界上最发达的市场经济国家，近年来与中国的经济合作越来越密切。美国在安然事件以后，其财务会计准则委员会与国际会计准则理事会开始对话和趋同合作。在这种情况下，中美双方加强了会计领域的联系和沟通，随着美国准则与国际准则趋同工作的进展，中国将抓住有利时机，积极推动和解决中美会计准则的合作与等效问题。

（三）中国与日本、韩国的会计合作。从2002年开始，中国、日本和韩国在会计领域建立了定期对话机制，每年召开一次三国会计准则会议，沟通三国会计准则的进展，并就会计国际趋同问题进行磋商。2005年，在我国西安召开的中日韩三国会计准则制定机构会议上，三方签署了会计合作备忘录。2006年3月，中日韩会计准则制定机构会议联合工作组第一次会议在上海举行。作为2005年西安会议谅解备忘录的后续行动，三国准则制定技术人员成立了联合工作组，其主要任务是就三国在会计准则制定和会计国际趋同过程中所面临的主要技术问题进行合作研究。2006年8月，第六届中日韩会计准则制定机构会议在韩国召开。会议深入探讨了三国在会计准则制定和会计国际趋同中所面临的主要技术问题及应对之策，巩固和发展了中日韩会计准则制定机构之间的协商联系机制。以上进展为中国与日本、韩国会计准则实现等效创造了条件。

（四）中国与澳大利亚的会计合作。澳大利亚从2005年开始直接采用国际财务报告准则，情况与欧盟相似，致力于研究和总结直接采用国际财务报告准则实施中的问题。中澳在会计准则方面已经建立了联系和沟通，澳大利亚财政部和会计准则理事会特别关注我国会计准则的建设与实施情况，以及会计国际趋同的进展及所取得的成效，中国方面将进一步加大与澳大利亚会计合作的力度。

（五）中国内地与香港的会计合作。香港从2005年开始直接采用国际财务报告准则。2006年5月，中国会计准则委员会和中国香港会计师公会在香港签署两地会计准则趋同的联合声明。双方认为，会计准则国际趋同是适应经济全球化发展趋势的必然要求，中国内地与香港会计准则实现了实质性趋同，将有助于两地企业及证券市场的长远发展。签署联合声明以后，双方进一步认识到，实现等效是两地的共同愿望，应当加快工作进度，尽早完成等效工作。内地与香港加强会计合作并实现会计准则等效，可以在国际资本市场和会计领域等诸多方面形成合力，进一步增强中国的话语权，实现两地企业、会计行业和资本市场发展的共赢。

企业会计准则体系的国际趋同及其有效实施，将我国会计提升到了国际先进水平的行列，同时为实现与其他国家或者地区准则等效奠定了基础。趋同只是第一步，等效才是目标。我国会计准则实现与世界主要经济体会计准则的等效，将有利于贯彻中央提出的“走出去”战略，有利于提升中国企业的国际竞争力，有利于中国注册会计师行业做强做大，从而为完善社会主义市场经济体制和顺应经济全球化趋势作出应有的贡献。

（财政部会计司供稿，刘玉廷、王晶执笔）

国有农场税费改革

国有农场是我国农业和农村经济的主要组成部分，在确保国家粮食安全，推动农业现代化建设，促进农村经济发展，维护社会稳定等方面发挥了重要作用。为切实减轻国有农场职工（以下简称农工）负担，促进农场发展，2006年，国务院决定深化国有农场税费改革，全面取消农业税，免除农工承担的类似“乡镇五项统筹”收费，清理规范农场对农工其它各种收费。根据中央要求，有关部门积极开展工作。

一、国有农场税费改革的背景和意义

自2000年以来，各地按照中央要求，逐步将国有农场纳入农村税费改革试点范围，与当地农村同步减免农业税。但是，随着农村税费改革的深入，农民负担明显减轻，特别是2006年全面取消农业税，实现了农民种地零税赋。由于大多数国有农场政企合一，承担了部分政府管理职能和社会公益职能，所需费用主要由农工在土地承包费中负担。为了不增加农场的负担，农工承包费在农村税费改革第一阶段，没有与农村一样纳入农业税统筹考虑，当时确定农场农工交纳的农业税税率最高不超过4%，而农村农民交纳的农业税税率为7%，加上农业税附加为8.4%。因而导致即使同步减免农业税，农工减免的负担也普遍少于毗邻地区农民。随着农村税费改革的全面推进，与毗邻地区农民相比，农场农工负担较重的矛盾凸显出来，农工对此反映强烈，国有农场的社会稳定和经济发展也受到一定影响。

深化国有农场税费改革不仅大大减轻了农工负担，而且可以促进国有农场分离办社会和管理体制改革，对国有农场的发展和稳定具有重要意义。一是有利于逐步理顺国有农场与农工之间的分配关系，有利于切实减轻农工负担，增加农工收入，调动农工的生产积极性。二是有利于推进农场内部管理体制改革，降低生产成本，提高管理水平和经济效益。三是有利于推动国有农场分离办社会职能，从体制上解决束缚农场发展的主要障碍，促进国有农场健康发展，充分发挥其在农业科技、规模生产和农业产业化等方面的优势，在推进现代农业建设中起到示范带动作用。四是有利于促进农村特别是农场所在地各项事业的繁荣，促进国有农场和谐稳定。为此，2006年国务院办公厅下发《关于深化国有农场税费改革的意见》（国办发[2006]25号，以下简称国办发25号文件），规定全面取消国有农场农业税，免除国有农场农工承担的类似“乡镇五项统筹”收费包括应由政府承担的九年义务教育、计划生育、优抚、民兵训练和乡村道路建设等，清理和规范农场对农工其它各种收费。通过国有农场税费改革，规范国家与国有农场、农场与农工之间的分配关系，切实促进农工减负增收；推进农场内部管理体制改革，精简管理机构和人员，推动国有农场分离办社会职能，从体制上解决束缚农场发展的主要障碍。

二、国有农场税费改革的主要政策要求

（一）改革范围。全国国有农场数量较多、分布较广、管理体制各不相同，除新疆生产建设兵团、国有农垦企业外，还有华侨农场、监狱农场、国有林场，以及地方农牧渔场等。为使改革不留死角，以免再产生遗留问题，改革将包括新疆生产建设兵团、国有农垦企业、华侨农场、国有林场、国有农牧渔场、地方小三场（园艺场、种植场、养殖场）等，均纳入这次国有农场税费改革范围。

（二）取消农业税、免除类似“乡镇五项统筹”收费。关于取消农业税。国办发25号文件规定，2006年要按照中央的规定，将国有农场纳入取消农业税政策的实施范围，与所在地同步全面落实取消农业税政策。由农工自行缴纳农业税的，应直接予以取消；在土地承包费内由农场统一缴纳农业税的，应按规定数额予以减除。关于免除类似“乡镇五项统筹”收费。国办发25号文件规定，从2006年起国有农场以任何形式收取的、由农工承担的类似“乡镇五项统筹”收费，全部予以免除。文件同时规定，免除农工承担的类似“乡镇五项统筹”后，农场不能通过提高土地承包费等形式变相加重农工负担。农场已经通过承包费（租金等）向农工收取的应如数归还给农工，确保农工较重的负担减下来。

（三）清理规范农场对农工的各项收费。国办发25号文件要求国有农场要清理规范面向农工的各项收费，结合场务公开、财务公开，国有农场要严格控制面向农工的收费项目和标准，确属必要的收费项目要由职代会讨论通过并报有关部门备案。国有农场要对农工负担比照农民负担实行规范化管理，印制农工负担手册，凡手册之外的收费农工均可拒付。

（四）加大农场公益事业建设投入。改革后，要求地方各级人民政府、新疆生产建设兵团和中央直属农垦企业都要加大对国有农场（团场）内公益事业建设支持力度，国有农场（团场）要继续增加对生产队（连队）内公益事业建设的投入。生产队（连队）内公益事业建设投入，可以参照农村“一事一议”筹资筹劳的有关规定执行，实行上限控制，履行民主程序，召开职工大会或职工代表大会确定，严禁国有农场通过“一事一议”筹资筹劳等形式变相加重农工负担的情况。

（五）对改革造成的农场减收予以补助。国办发25号文件规定，免除类似“乡镇五项统筹”收费后，新疆生产建设兵团和中央直属农垦企业由此减少的收入，由中央财政予以适当补助；地方各类国有农场由此减少的收入，由中央财政和地方财政予以适当补助。根据国办发25号文件精神，财政部制定并下发《财政部关于印发<国有农场税费改革减收补助办法>的通知》（财预[2006]446号），规定中央直属国有农场（新疆生产建设兵团、中央直属农垦企业和中国储备粮总公司农场）减收额，由中央财政给予全额补助；地方国有农场减收额，中央财政根据农场类别和所处地区的补助系数给予适当补助。其中，农垦系统和华侨系统国有农场补助系数为100%，劳改劳教农场、各类林场补助系数为80%，地方小三场补助系数为90%。地区补助系数按照农村税费改革规定的“1850”补助比例执行，即对中西部粮食主产区补助100%，对中西部非粮食主产区补助80%，对东部粮食主产区补助50%，对东部非粮食主产区不予补助。

（六）积极推进国有农场配套措施的制订。国有农场税费改革要求农场要制订内部管理体制改革等配套措施和办法。积极创造条件分离农场办社会职能，减少管理层次和管理人员，降低非生产性支出，严格控制管理费用的增长。通过配套改革措施，消化免除类似“乡镇五项统筹”收费后减少收入产生的缺口。改革没有统一要求农场分离办社会职能，但地方认为条件具备的，也可以推进这项改革。

（七）加强监督检查。国有农场税费改革要求加强减轻农工负担工作的责任，各地区、各部门要加强对所属国有农场税费改革政策落实情况进行监督和检查；建立完善减轻农工负担的各项制度和监管机制，实行场务公开、财务公开和涉及农工负担的项目、标准、数额公示制度；落实对国有农场税费改革政策的监督检查措施，严格考核，严明纪律，严肃查处加重农工负担的行为，实行责任追究。对改革政策不落实、加重农工负担、引起农工上访的，追究当地政府和国有农场领导，以及有关责任人的责任，确保农工负担减轻后不反弹。

（八）制定并上报国有农场税费改革方案。各地国有农场经济发展状况、农工负担水平及管理体制各不相同，难以制定一个统一的实施方案。因此，在中央提出改革的原则性指导意见，明确改革目标、改革范围、配套措施等内容的基础上，改革的具体实施方案、工作步骤等由各省人民政府和中央有关主管部门负责制订。地方国有农场税费改革方案由各省、自治区、直辖市人民政府制订，新疆生产建设兵团税费改革方案由兵团制订，中央直属垦区税费改革方案由农业部制订，报国务院农村综合改革工作小组（以下简称工作小组）批准后组织实施。

三、国有农场税费改革进展情况

（一）完成国有农场税费改革方案审核批复工作。国办发25号文件下发后，各地区、各有关部门根据文件要求，抓紧制定改革方案。除天津、浙江两省（市）国有农场税费改革已基本完成，不再报送方案外，其余省份及新疆生产建设兵团、中央直属垦区和中国储备粮总公司等32家单位均报送了方案，工作小组对各单位改革方案逐一进行了审核，于2006年11月完成改革方案的批复工作。各单位根据工作小组的批复意见，对改革方案进一步修改完善后正式实施。

（二）农工承担的类似“乡镇五项统筹”免除情况。经国务院批准，中央财政于2006年底下达了国有农场税费改革减收补助资金。虽然一些地方财政补助资金尚未核拨到国有农场，但各地都已将农工承担的类似“乡镇五项统筹”费用减下来。由于国有农场情况不同，免除方式也不尽相同。多数省份采取直接从农工承担的承包费中扣减“乡镇五项统筹”部分收费的方式将改革好处落实到农工。江苏省采取“一卡通”的形式，农工每户一卡，由财政直接将减免的收费打到卡上，农场向农工的收费仍按原标准执行。海南省农垦总局主要通过提高天然橡胶生胶收购价的方式使农工受益。对于2006年已经向农工收取的类似“乡镇五项统筹”费用，一些省份采取直接退还现金的方式，一些省份拟从2007年承包费中扣除。

（三）清理规范国有农场对农工收费情况。各地按照国有农场税费改革方案要求，结合推行场务公开、财务公开，对农工承担的收费项目进行了清理规范，严格防止出现加重农工负担的行为。河南省把切实减轻农工负担作为农场改革的第一要务，严格按照省里批复的农工减负方案填写并发放“河南省国有农场税费改革政策明白卡”，“明白卡”上标明农工负担的具体项目、标准和数额，不得在政策以外随意增加农工负担，不得变相转嫁农工负担，不得自立名目向农工收取有关费用。吉林、辽宁等省也发放了农工负担手册，规定负担手册外的收费项目，农工均可拒付。河南、江苏等省专门派出督导组，督促检查各地国有农场规范收费的情况，防止农工负担反弹。

四、改革取得的主要成效

（一）大幅度减轻了农工负担。全国国有农场税费改革惠及农工约1856万人，人均减负332元，亩均减负36元。其中，中央所属国有农场免除收费约为25.62亿元，惠及农工460万人，人均减负556元，亩均减负51元；地方国有农场免除收费约为36.07亿元，惠及农工1396万人，人均减负259元，亩均减负30元。各地在落实免除农工承担类似“乡镇五项统筹”收费时，多数采取国有农场2005年收取多少就减免多少的办法，也有些省份为了确保农工减负程度，统一作出了一些硬性规定，比如，辽宁省规定，改革后除农工自身受益负担外，农工缴纳的承包费用每亩不得超过30元，农工减负率为75%；吉林省规定，全省国有农场农工减负比例均要达到82.3%，多数农场人均减负超过1000元。

（二）激发了农工的生产积极性。据各地反映，通过这次改革，农工真正得到了实惠，激发了农工承包土地的热情，农场职工由前几年争当管理人员变为争着承包土地，农场土地撂荒的现象不复存在。农工看到种地有收益，学习先进种植、养殖技术，选用优良品种，发展多种经营，农场焕发出新的活力。

（三）有力促进了国有农场各项改革。通过国有农场税费改革，农场的经营管理费用限制在政府一定的补助和农工较低的土地承包费内，迫使农场必须精简管理机构和人员，形成农场管理体制改革的倒逼机制。另一方面，这次改革的成本大部分由中央财政承担，也减轻了地方分离国有农场办社会的成本，为各地推进国有农场配套改革创造了有利条件。各地积极开展国有农场分离办社会等配套的改革试点。

（四）缓解了华侨农场困难。考虑到华侨农场组建有着深重的历史原因和政治原因，中央财政在研究对国有农场取消类似农村“乡镇五项统筹”收费而减少的收入进行补助时，对华侨农场采取了政策倾斜，将华侨农场的补助系数均确定为100%，体现了中央对广大归侨农工的关怀。这项政策切实减轻了华侨农场农工的负担，缓解了华侨农场的困难，促进了华侨农场的生产发展，得到华侨农场广大归侨的衷心拥护。

五、改革中存在的主要问题

（一）相关配套改革进展较为缓慢。农场办社会是计划经济时期的特殊产物，一直延续至今，成为国有农场的沉重负担。与一般国有企业不同，剥离农场办社会职能受到更多限制。一是所需资金规模巨大，而地方财力不足，对接收工作不积极。二是一些国有农场尤其是大型农垦企业多赞成学校、医院、治安等社会公共事业和社会管理职责的内部剥离，他们担心，移交地方行使农场社会职能会增加行政管理成本，原因是国有农场很多从荒芜人烟的山边、水边、国边开发出来的，远离城镇，没有任何社会依托和保障。三是农场管理体制改革进展缓慢。剥离农场办社会绝不仅是将原来由农场负担的社会性支出改由财政负担那么简单，而是要通过改革，一方面理顺国有农场的分配关系，降低社会和企业管理成本，减轻农工负担，另一方面开展国有农场管理体制改革，精简机构和人员，尽可能消化部分改革成本，是巩固国有农场税费改革成果，防止农工负担反弹的关键。但各地推进农场管理体制等相关配套改革工作不平衡，总体进展缓慢。精简机构和压缩人员工作难度大，其主要原因在于人员分流安置比较难，让干部转变身份，要么给钱，要么给承包地，而大多数农场既没有资金，也没有机动地。

（二）农工社会负担仍然比较重。国有农场农工缴纳的承包费中，既有类似“乡镇五项统筹”和卫生、治安等办社会费用，又有自身受益的社会保障费和经营服务费，还有部分管理费、债务负担和财务费用等。国有农场税费改革后，免除了农工承担的类似“乡镇五项统筹”费用，农工负担普遍得到大幅减轻，但由于大部分农场政企不分、农场办社会问题未得到解决，农工负担重的问题尚未彻底解决。尤其以第一产业为主的农场实行承包经营后，企业管理的职能弱化，更多的是社会管理，职能同乡镇差不多，乡镇政府公务人员由财政开支，农场仍由农工负担，随着物价指数的变动和管理人员工资上调，管理费用呈上升趋势，成为农工负担重的一个重要因素。

（三）水费等经营性收费负担重。一些农场反映，在大幅度降低了农工土地承包费后，水费成为农工的一项主要负担。如吉林省前郭县莲花泡农场每公顷水费为1060元（折合每亩约70元），此外还要负担每公顷140元的水利设施维护费；辽宁省大洼县西安农场水费每亩85元左右，农工普遍反映水费负担过重。农工担心，改革后土地承包费是大幅降下来了，但水费这类经营性收费逐年提高会抵消改革的好处。如果不及时加以解决，将成为农工负担反弹的重要因素。

（国务院农村综合改革工作小组办公室供稿，王春播、屈霞执笔）

2006年中国财政理论研究进展

2006年是我国实施国民经济和社会发展第十一个五年规划的第一年，中国财政学界在“十五”期间进行广泛深入财政理论研究的基础上，紧密结合财政中心工作，在发展完善适合中国国情的财政理论体系方面迈出新的步伐。

一、财政基础理论研究

财政基础理论是支撑财政应用理论的基石，2006年中国财政学界着力于紧密结合中国国情，努力发展完善能够服务于中国财政经济实践的基础理论体系。主要进展可概括出如下几个方面：

（一）探索中国特色财政政策理论体系。1998年以来中国财政宏观调控实践为财政政策理论研究提供了丰厚土壤。学界在实证分析与理论考察基础上，通过引入地方政府投资函数、国有企业投资函数、非国有企业投资函数、制度变迁进程、政府管制力度等变量，尝试建立中国宏观经济的IS-LM模型。学界还利用新的分析工具，如脉冲响应函数等，对中国经济波动与财政政策波动的关系进行实证考察。

（二）创新公共产品提供理论。学界从个性化公共需要与组织价值追求等角度，结合社会主义新农村建设的现实需要，研究了非政府组织（非赢利组织）参与公共产品提供的理论基础与主要方式，并就相应的财税政策激励进行了探讨。

（三）发展财政赤字理论。学界从中国社会、经济结构特点和财政转型等角度，深入剖析现阶段财政赤字所具有的结构性赤字特征，进而探讨其存在的合理性、合理度及与稳健财政政策的关系。

（四）出版《中国财政通史》。2006年《中国财政通史》（北京：中国财政经济出版社）出版，全书约500万字，分12卷。这部著作阐述了中国财政发生发展的客观历史进程，并以辩证唯物主义和历史唯物主义为指导考察了财政发展的内在规律，填补了中国财政通史研究的空白。

二、构建和谐社会的财税理论与政策

中共十六届四中全会在《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》中首次完整提出“构建社会主义和谐社会”概念，并将其正式列为中国共产党全面提高执政能力的五大能力之一。学界对此积极响应，从理论和政策两个层面对构建和谐社会的财政支持展开探讨。

（一）对新时期、新阶段公平与效率关系的重新认识。多数认为，公平包括经济公平（或规则公平）与“结果公平”两层涵义，前者是保护促进效率的，后者则与效率有一定的此消彼长关系。政府责任在于前者主要是制定法规、维护公平竞争；后者主要是抑制、缓解收入悬殊。这要求继续深化公共财政导向改革，完善调节收入分配的财税政策体系。但另方面，基于中国国情，政府在履行“均等化”、收入再分配等责任时应把握好政策理性，充分考虑到国力与财力的可能，循序渐进，量力而行。

（二）构建和谐社会的财税政策支持。普遍认同，财税政策工具与构建和谐社会目标之间具有充分的相容性，这从根本上决定了财税政策作用的广度与深度。从政策取向来看，一是优化公共收入结构，摆正“公共权力收入（税收）”与“公共产权收入”的关系；二是促进“群体性分配”的公平，逐步实现发展成果共享；三是建立改革成本合理分担机制，实现“和谐改革”；四是创造和维护平等竞争的市场环境，实现“和谐发展”。

此外，对于调整限制垄断行业过高收入、事业单位改革、建立农民工统筹储蓄保险制度等问题，学界也纳入构建和谐社会的大背景下进行探讨，并在充分调研基础上提出许多有价值的政策建议。

三、社会主义新农村建设研究

在经济社会发展进入以工促农以城带乡新阶段、以人为本与构建和谐社会理念深入人心的新形势下，中共十六届五中全会做出建设社会主义新农村的重大战略决策，并明确要按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求，坚持从各地实际出发，尊重农民意愿，扎实稳步推进新农村建设。

针对上述战略决策，学界分析了1994年以来财税政策取向与新农村建设目标之间可能存在的冲突，评价了1998年以来财税政策安排对于缓和农村矛盾、强化农村财政保障的积极作用。在政策回顾基础上，学界着重探讨了现阶段新农村建设的具体任务、突破口、多元融资机制、法制保障等问题。并深入研究了私人部门与非政府部门参与农村公共产品提供的具体方式，农村金融体系与公共财政支持，农业保险的政策支持等焦点问题，并提出了相应的政策建议。

四、公共支出理论研究

2006年公共支出理论研究突出科学发展观指导下的“绩效”视角，宏观上关注公共支出与经济增长的相互影响，微观上深入考察具体支出的绩效考评问题。

（一）公共支出与经济绩效。2006年，学界在“十五”研究的基础上，继续对公共支出与经济绩效的关系给予了深入关注。一方面，学界继续研究公共支出与经济内生增长的关系，公共支出对宏观经济的影响时滞等。另方面，学界继续分析公共支出结构与经济增长的关系，如有研究认为公共物质资本投资对长期经济增长的正影响更为显著，而公共人力资本投资对长期经济增长的正影响较小，且在短期内不利于经济增长。

此外，还有研究从横向角度，分析地方政府公共支出结构与经济增长的关系。如有结论认为，地方财政支出与地区短期和长期经济增长具有密切相关性，其中一些地方生产性支出对长期经济增长不具有促进作用。

（二）公共支出绩效考评。“十五”期间，学界对公共支出绩效的概念与评价体系做了初步探讨。2006年，学界从整个绩效预算的视角，在已有成果基础上进一步深化对公共支出绩效考评的研究。研究范围涉及公共支出绩效考评的理论基础、国际经验、文化背景、评价标准、指标体系等。在指标体系构建上，学界综合运用数理模型与实证方法来进行指标筛选、权数赋予及指数合成等，以尽量减少主观因素，增强评价客观性。此外，除了对绩效评价进行整体研究之外，2006年学界还对教育、文化、科技等具体部门的绩效评价进行了专题研究。

五、税收理论研究

2006年学界对税收理论的研究坚持从“税收一经济”互动的大视野出发，重点考察与现实经济发展关系密切的宏观税负、税制改革等问题。

（一）关注宏观税负。中国宏观税负水平近年来引起国内外广泛关注，2006年学界对此进行了较多研究。

研究思路之一是运用经济计量模型，对改革开放以来特别是1994年以来税种结构、宏观税负、经济增长、投资率变动、劳动收入、消费支出等变量之间的关系进行实证分析，进而在此基础上解释近年来税收收入增长较快的原因并提出相应政策建议。

思路之二是对税收负担进行分税种实证考察，从而提示中国增值税、消费税、企业所得税和个人所得税等税种的税负指标、收入弹性等的具体走势，并由此对新一轮税制改革提出政策建议。

思路之三是通过对1994年税制改革指导思想和背景等的历史考察，从税基设计“宽打窄用”和征管空间扩展等方面解释近年来税收收入的持续较高增长。

思路之四是利用分权契约理论框架，从制度激励角度解释近年来税收收入的持续较高增长。

（二）深入探讨房地产税制。在房地产投资持续升温、房价上涨、省以下财政体制急需完善等背景下，学界对房地产税制倾注了较大研究热情。一是从公平、效率、地方公共财政可持续性等角度，分析房地产税的理论基础。二是普遍认同，房地产税开征的难点不在于税收政策层面，而在于房地产价值评估这一技术层次。三是深入研究如何建立中国房地产价值评估体系的问题。

（三）.探索完善环境资源税制。学界以科学发展观为指导，对环境资源税制改革进行了研究。普遍认为，当前环境资源税制存在覆盖范围偏窄、调节力度不够、各税种之间协调配合不足等问题。改革思路主要包括，一是完善现有的资源税、消费税、耕地占用税等，二是适时开征新的税种。

（四）分析两税合并相关问题。学界运用数理模型和实证方法，从均衡经济增长角度分析外资企业所得税的税率问题，并对合并后企业所得税的税制完善展开研究。

（五）重视税收法制建设。2006年学界对税收法制的研究比较细致具体，在税收基本法、税收筹划权、税收撤销权等领域都有相应成果。

六、政府债务与财政风险理论研究

2006年学界在“十五”期间研究基础之上，进一步对政府债务和财政风险理论进行了深度开掘。

（一）继续发展公共风险理论，建立宏观金融风险与政府财政责任分析框架。研究认为，宏观金融风险属于公共风险，其责任主体是政府，而微观金融风险属于个体（私人）风险，其责任主体是金融机构。当前中国宏观金融风险仍处于发散状态，呈现出行业特性与金融转轨风险“叠加”的特征。当前的金融改革既是防范宏观金融风险的战略举措，其本身也是宏观金融风险的重要来源。在政策层面上，学界建议政府防范宏观金融风险需要改变“一事一议”、事后埋单的个案方式，把宏观金融风险纳入国家财政风险管理框架，并建立金融危机应急反应机制。

（二）调研地方政府债务问题。学界在深入开展调查研究基础上，广泛采用案例分析方法，细致分析现阶段地方政府债务的成因、影响、化解办法等。在政策建议上，较之于“十五”时期，学界在2006年的工作更加细致具体，如对政府债务会计核算制度改革、政府债务管理机构设置、地方债券发行制度等都进行了探讨。

七、政府间财政关系研究

如同“十五”时期，2006年省以下财政体制再次得到学界关注。

（一）关于财政级次调整。“十五”期间，针对县乡财政困难，得到多数认同的总体改革思路是：通过推进“乡财县管”和“强县扩权”等改革，逐步减少中国财政级次以最终化解基层财政困难。2006年学界进一步调研后认为，在遵循总体思路的前提下，应当鼓励和允许多种模式的地方财政体制并存发展，避免自上而下的“一刀切”式改革。不过，也有研究认为精简政府级次虽然能够实现县乡财政解困，但却会扭曲政府改革目标，最好代之以基层政府辖区优化调整方案，进而实现政府改革和财政改革的“双赢”。

（二）关于转移支付效应。学界考察了1994年以来财政转移支付制度的均等化效应及其对地方财政努力程度的激励作用。部分研究认为，现行转移支付制度（以税收返还和总量转移支付为主）的均等化效应在东、中、西三大经济区之间较为显著，但在中、西部之间以及西部地区内部则不够明显。

（三）税收竞争问题。学界一方面实证考察了地区间税收竞争与经济增长绩效之间的关系。另方面对国际税收竞争的不对称性、福利效应等进行了理论分析。

（财政部财政科学研究所供稿，刘尚希、吕伟执笔）