[大]
[中]
[小]
摘要:
“十五”期间(2001—2005),中国财政学界针对本国财政改革的丰富实践,结合引介国外先进理论,在发展完善适合中国国情的财政理论体系方面进行了卓有成效的探索。
一、公共财政理论框架的进一步完善
在国家分配论与公共财政论的关系上,多数学者认为,公共财政是与市场经济相适应的一种财政类型或者财政模式,国家分配论与公共财政论所涉及的是两个不同层次的问题,前者主要回答财政的本质,而后者主要解决市场经济条件下的财政模式定位或者财政类型。如贾康认为,从经济学上看,财政体现的是一种分配关系,这个分配关系主体必须是政府,没有政府作为主体的分配,就不能把它称为财政。那么财政作为一个理财系统,要按照何种导向来运行,才能最好地适应建立社会主义市场经济这个战略目标的要求呢,回答就是公共财政。许毅等则进一步强调,社会主义财政是为整个国民经济服务的,这个财政本质与公共财政强调的政府为满足社会公共需要而提供公共产品的任务是不谋而合的,然而两者根本的区别在于对公共财政范围的界定上面。社会主义财政所讲的服务是“大服务”,这个“大”是相对于以提供公共产品为己任的“小服务”而言的。
如何构建公共财政框架下的公共...
“十五”期间(2001—2005),中国财政学界针对本国财政改革的丰富实践,结合引介国外先进理论,在发展完善适合中国国情的财政理论体系方面进行了卓有成效的探索。
一、公共财政理论框架的进一步完善
在国家分配论与公共财政论的关系上,多数学者认为,公共财政是与市场经济相适应的一种财政类型或者财政模式,国家分配论与公共财政论所涉及的是两个不同层次的问题,前者主要回答财政的本质,而后者主要解决市场经济条件下的财政模式定位或者财政类型。如贾康认为,从经济学上看,财政体现的是一种分配关系,这个分配关系主体必须是政府,没有政府作为主体的分配,就不能把它称为财政。那么财政作为一个理财系统,要按照何种导向来运行,才能最好地适应建立社会主义市场经济这个战略目标的要求呢,回答就是公共财政。许毅等则进一步强调,社会主义财政是为整个国民经济服务的,这个财政本质与公共财政强调的政府为满足社会公共需要而提供公共产品的任务是不谋而合的,然而两者根本的区别在于对公共财政范围的界定上面。社会主义财政所讲的服务是“大服务”,这个“大”是相对于以提供公共产品为己任的“小服务”而言的。
如何构建公共财政框架下的公共权力制约机制?对于这一带有根本性的制度问题,“十五”期间学界也展开了深入思考。比较一致的看法是,公共财政是与民主和法治紧密相关的财政制度安排,在市场经济条件下,公共财政表现出服务性、有限性、制衡性、透明性等特征。
“十五”期间,“公共经济学”这一提法也开始逐渐频繁地出现在中国财政学界。公共经济学与财政学之间是什么关系?部分中国学者认为,前者是从政府与市场关系的角度来研究、发展后者的核心问题。如张馨指出,公共经济学与财政学是既相联系又不等同的概念和范畴,公共经济学的研究对象,除了包括政府进行的活动,还包括非政府所从事的其他公共活动。公共经济学大大拓展了财政学的研究范围。
二、公共支出理论研究的进展
(一)公共支出与经济绩效。
“十五”期间,对于公共支出与经济绩效之间关系的研究,理论界关注的重点之一,是从公共支出的结构出发,分析其对经济增长的影响,尤其是强调人力资本支出对经济增长的影响。如阎坤等在分析积极财政政策促进经济增长的效应时,提出从长期的经济增长着眼,政府支出应更多投资于公共资本与人力资本领域,而不是用于消费和转移支付。此外,学界也从财政货币政策相互关系的角度,研究了公共支出与经济增长之间的关系。如胡永刚等利用1978—2002年的数据,讨论了中国财政支出与广义货币之间的协整关系。
政府消费与居民消费之间的关系,也是“十五”期间公共支出理论研究的一个重点。如谢建国等利用基于跨期替代的模型得出结论:在当年,中国政府支出与居民消费之间呈互补关系,但在经济系统经过充分调整达到长期均衡时,二者之间则转变为替代关系。
(二)公共支出绩效管理研究。
“十五”期间,学界对公共支出绩效管理也给予了较多的关注。关于公共支出效率的概念,多数认为,公共支出效率不仅包括公共资源的配置效率,还涵盖具体部门的使用效率。前者指财政资金在各个部门的分配比例及其产生的经济效果;后者指财政资金的具体使用效果。相应地,公共支出绩效管理的内容也就包括配置效率管理和耗用效率管理两方面。关于公共支出绩效评价的范围,普遍认同应当包括部门与项目两个层次,也有观点提出还应对公共支出本身所产生的效益进行评价。
同时,学界还具体探讨了中国公共支出绩效评价体系的构建问题,所涉及的内容包括:绩效评价规划、绩效评价范围、评价主体与职责分工、评价指标、评价标准、评估报告,等等。
(三)对公共卫生支出研究的关注。
“十五”期间发生的一系列突发公共卫生事件,如“非典”(2003),禽流感(2004)以及人—猪链球茵感染(2005)等,引发了学界对公共卫生支出的研究热情。大多数研究都认为,与发达国家和国际平均水平相比较,中国目前的公共卫生支出规模偏小,结构不合理,而且一定程度上导致了部分低收入阶层因病致贫。基于上述研究成果,学界也对重塑中国公共卫生支出制度提出了相应的政策建议。
三、税收理论研究的进展
“十五”期间,学界对如何拓宽传统税收理论的研究领域进行了探索。如安体富等提出,应当分别从经济学、法学、伦理学、政治学、管理学等角度对税收进行单一属性的分析,然后逐渐对税收的不同属性进行融合。
运用实证分析方法,对税收与经济之间的关系进行研究,成为“十五”期间税收理论发展的一个亮点。如马拴友在其专著《税收政策与经济增长》(北京:中国城市出版社.2001)中,主要运用实证分析和定量分析的方法研究了税收与经济增长变量之间的关系,并在此基础上提出了相应的政策建议。
进入“十五”以后,1994年改革确立的新税制已经运行了相当一段时期。针对实践中出现的新情况和新问题,学界就如何进一步完善税制开展了深入的研究,并集中讨论了诸如增值税转型、内外资企业所得税合并、物业税、燃油税、资源税等问题。
此外,“十五”期间学界还对税收宏观调控、税收基本法、税收征管等领域进行了进一步研究。
四、公债理论研究的进展
公债与经济的关系是“十五”期间公债理论研究的一个重点。学界一方面结合中国实际对传统命题进行检验,如郭庆旺等利用协整方法对李嘉图定价定理在中国是否成立进行了实证分析。另方面继续深入研究了公债与利率、汇率、储蓄、消费、投资、经济增长等变量之间的关系。
关于公债的合理规模问题,学界尝试从新的角度进行审视。研究重点放在剖析传统指标存在的不足,并提出新的分析角度,如有学者指出从公债使用效益角度把握其规模更为合理。值得指出的是,这一期间学界较为深入地探讨了欧盟《马斯特里赫特条约》中关于赤字率和负债率的指标。多数学者的看法是,马约规定的这两个指标有其特殊的历史背景,它们并不能成为判断赤字与公债合理规模的一般标准。
出于对现实的关注,地方政府的债务及其风险问题也成为“十五”期间学界关注的热点。研究的重点包括:中国地方政府债务的现状、风险与成因、赋予地方发债权的必要性与可能性、地方政府债务融资制度的具体安排,等等。
五、政府间财政关系研究的进展
政府间财政关系问题,也可称为财政联邦主义,从集权与分权的角度考察,还可用财政分权加以描述。“十五”期间学界关于政府间财政关系的研究,大致可概括为如下方面。
(一)财政分权与社会政治因素的相互作用。
“十五”期间,理论界采用实证分析的方法,考察了财政分权程度与政府规模之间的关系。如胡书东在其专著《经济发展中的中央与地方关系——中国财政制度变迁研究》(上海:上海三联书店.2001.)中,利用中国1952—1985年的数据检验发现,财政分权与政府规模呈现正相关关系,在统计上是显著的。
“十五”期间,学界对于政府间竞争的研究也给予了比较多的重视,这其中就包括考察财政分权对其带来的影响。如钟晓敏认为,中国从1980年开始,一直到1994年的分税制改革以后,各地的财政竞争表现为在税收竞争的基础上,又力图通过提供优质的公共产品和公共服务来吸引外来资源,扩大税基,从而使地方财政竞争逐步从单纯的税收竞争转向税收竞争与支出竞争并存的阶段,并且在发达地区,财政支出竞争的作用愈加凸显。
此外,学界还从更为广阔的角度考察了制度性因素对于政府间财政关系的影响。如吕炜从财政支出的角度研究了政府间财政关系,并指出,市场经济条件下政府间财政关系不仅仅取决于市场失灵和不同公共产品的提供范围,更受制于一个国家的民主思想、政治与社会发展等制度性因素。
(二)财政分权与经济绩效。
如同在公共支出、税收和公债领域的研究一样,财政分权与经济绩效之间的关系,同样成为“十五”期间政府间财政关系研究的热点。学界重点考察了财政分权结构与经济绩效、财政分权与区域经济发展、财政分权与公平等若干关系。
(三)对县乡财政困难的关注。
1994年分税制改革以来,地方财政困难,尤其是县乡财政困难问题逐渐凸显,面对这一重大现实问题,学界展开了深入的调研和积极的探讨。对于县乡财政困难的深层次原因,学界的看法比较一致。即1994年分税制改革以来,中央和省市政府层层向上集中资金,而与此同时,基本事权却有所下移,这导致县乡政府事权与财权结构失衡。基于上述认识,理论界针对如何化解县乡财政困难的政策建议,也主要集中在事权与财权等方面的制度性重组上。如贾康等认为,地方财政困难主要源于制度缺陷,因而解困的治本之策也在于制度创新。也有学者如刘尚希等进一步指出,解决县乡财政困难,仅仅强调财权与事权相匹配是不够的,对落后地区而言,最重要的是财力与事权的匹配。
六、财政风险理论研究的进展
“十五”期间学界对于财政风险的研究,至少体现出两方面的鲜明特色:一是从政府资产负债结构是否匹配的角度来认识财政风险;二是借鉴并发展世界银行专家Hana Po-lackova所提出的财政风险矩阵分析方法,从直接、或有、显性和隐性的角度来考察中国的政府负债问题。
马拴友较早地运用了财政风险矩阵方法对中国公共部门债务进行估算。刘尚希等则系统性地运用财政风险矩阵,比较全面地分析了中国政府的四类负债状况。在此基础上,刘尚希等指出,必须在政府支出责任与政府拥有的公共资源进行比照的框架下构建财政风险的分析框架。
此外,学界也结合中国经济转型研究了财政风险尤其是或有负债风险问题。如卢文鹏在其专著《经济转型中的政府担保与财政成本》(北京:经济科学出版社.2003)一书中,从财政成本权衡的角度来研究中国经济渐进转型过程中的或有负债问题。
“十五”期间,学界也把相当的注意力放到了如何建立财政风险预警系统上面,并对指标选择、权重确定、风险评价等方面进行了较深入的探讨。
(财政部财政科学研究所供稿,刘尚希、吕炜执笔)
相关推荐