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摘要:
“十五”期间,我国政府立足于经济社会发展的阶段特征与现实条件,不断完善积极的财政政策,经济社会发展的阶段特征与现实条件,不断完善积极的财政政策,适时适度地调整财政政策力度和方向,实现了从积极财政政策向稳健财政政策的重大转型;同时,综合运用预算、税收、补贴、转移支付、国债等调控手段,充分发挥货币和土地政策的协调作用,有力地促进了经济社会的全面协调发展。
一、完善积极财政政策,促进经济快速稳定增长
1998年,面对亚洲金融危机的冲击和国内有效需求不足,我国政府相机抉择实施了以扩大内需为主要内容的积极财政政策,随后几年特别是“十五”前中期针对宏观经济形势的发展变化,不断完善积极财政政策内容,充分发挥国债投资、税收、贴息、收入分配、政府间转移支付等调控手段的功能作用,取得了良好效果。
(一)继续发行长期建设国债,充分发挥国债政策作用。为扩大内需,2001—2003年,我国政府累计发行长期建设国债4400亿元,主要用于重大基础设施建设和社会事业发展。在地区投向上,国债资金重点向西部地区倾斜,国债投资用于西部地区的比重平均在45%左右,使西部地区的基础设施状况明显改善。同时,国债项目资金的使用结构...
“十五”期间,我国政府立足于经济社会发展的阶段特征与现实条件,不断完善积极的财政政策,经济社会发展的阶段特征与现实条件,不断完善积极的财政政策,适时适度地调整财政政策力度和方向,实现了从积极财政政策向稳健财政政策的重大转型;同时,综合运用预算、税收、补贴、转移支付、国债等调控手段,充分发挥货币和土地政策的协调作用,有力地促进了经济社会的全面协调发展。
一、完善积极财政政策,促进经济快速稳定增长
1998年,面对亚洲金融危机的冲击和国内有效需求不足,我国政府相机抉择实施了以扩大内需为主要内容的积极财政政策,随后几年特别是“十五”前中期针对宏观经济形势的发展变化,不断完善积极财政政策内容,充分发挥国债投资、税收、贴息、收入分配、政府间转移支付等调控手段的功能作用,取得了良好效果。
(一)继续发行长期建设国债,充分发挥国债政策作用。为扩大内需,2001—2003年,我国政府累计发行长期建设国债4400亿元,主要用于重大基础设施建设和社会事业发展。在地区投向上,国债资金重点向西部地区倾斜,国债投资用于西部地区的比重平均在45%左右,使西部地区的基础设施状况明显改善。同时,国债项目资金的使用结构也不断优化,2001年在以往安排基础设施建设的基础上,逐步增加了重点行业技术改造、高技术产业、退耕还林(草)、教育、公检法司设施建设等方面的投资;2002年以后投资重点向农村、结构调整、科技教育和生态环境建设等方面倾斜,更加注重城乡、经济社会等协调发展。
(二)大力推进税收制度创新,有效发挥税收政策的调控作用。“十五”期间对税收制度进行了不断调整和完善。改革和完善出口退税机制,针对出口退税中存在的突出问题,2004年按照“新账不欠,老账要还,完善机制,共同负担,推动改革,促进发展”的原则,对出口退税机制进行了改革,建立了由中央与地方共同负担出口退税的新机制;2005年针对口岸城市及部分地区出口退税负担较重等新情况,又进一步完善了出口退税政策及负担机制,自2005年1月1日起,超基数部分中央与地方的分担比例由75:25改为92.5:7.5,进一步减轻了地方出口退税负担,更好地促进了外贸和经济发展。同时,不断加快其他税收制度改革,稳步实施增值税转型改革试点,促进东北地区老工业基地振兴,研究制定在全国范围内实施增值税转型改革的方案;按照我国加入WTO所承诺的义务,将关税税率总水平由1997年底的17%逐步降低到2005年的9.9%,相机调整出台了有关进出口税收政策;2001—2003年将金融保险业营业税税率每年降低1个百分点,支持金融体制改革。
(三)完善非税收入政策,努力扩大内需。清理整顿行政事业性收费,减轻了企业和居民的非税负担,2001—2004年共公布取消540项收费项目,减轻社会负担723亿元左右。率先规范交通和车辆收费,从2001年1月起,将车辆购置费车征车辆购置税,使税费改革迈出实质性步伐。同时,农村税费改革由点到面,从2000年在安徽全省开始试点,到2003年在全国推开,取得了阶段性成果,受益农民负担平均减轻30%左右;2004年进一步加大了改革力度。由于行政事业性收费和政府性基金都属于政府财政的非税收入,减费可以起到与减税等价的效应,同样有利于增强企业自主投资和居民消费的能力。
(四)调整收入分配政策,培育和扩大消费需求。不断提高公职人员工资水平,在1999年调整公职人员工资的基础上,2001—2003年,我国政府又连续三次提高机关事业单位人员的基本工资标准,还实施了年终一次性奖金制度和艰苦边远地区津贴制度,到2003年底使全国机关事业单位职工月人均基本工资水平(含奖金)达877元,比1998年提高了119%,是新中国成立以来工资增长速度最快、增幅最大的一个时期。同时,注重提高社会保障水平,在1999年提高下岗职工基本生活费、失业保险金、城市居民最低生活费“三条保障线”标准和企业离退休人员养老金水平的基础上,2001年7月和2002年7月,两次提高企业退休人员养老金标准;2003年,又提高部分退休人员养老金和在乡老复员军人抚恤金标准;2004年全国财政用于企业养老保险基金补助、国有企业下岗职工基本生活保障补助和城市居民最低生活保障费等的支出增加到1035亿元,有效发挥了财政社会保障自动稳定器作用。收入分配政策的调整及实施,进一步增强了居民的消费能力,有效地拉动了内需。
(五)增加对中西部地区转移支付,统筹地区协调发展。2002年,为促进地区协调发展,完善市场经济机制,我国政府实行了所得税收入分享改革,由原来按企业隶属关系划分中央与地方所得税的做法,改为按比例分享,当年所得税增量收入中央与地方按五五比例分享,从2003年起按六四比例分享,中央财政从所得税增量中多分享的收入,全部用于增加对地方主要是中西部地区的转移支付。同时,不断规范并增加对地方的财政转移支付规模,提高地方财政保障能力。2004年,中央对地方税收返还和补助支出总额,由1998年的2493亿元增加到10408亿元,年均增长26.8%。特别是近年来中央财政在增加对地方的一般性转移支付支出、民族地区转移支付支出、调整工资转移支付支出和农村税费改革转移支付支出等财力性转移支付规模的同时,注重将转移支付的增量部分向中西部地区倾斜,2004年中央对地方转移支付支出达6028亿元,明显高于同期对地方的税收返还支出4051亿元,大大增强了地方特别是中西部地区的财政保障能力,有力地促进了区域和城乡的协调发展。
积极财政政策的实施和不断完善,并在货币政策等的协同作用下,基本实现了反周期调节的预期目标。2003年,经济运行环境明显改善:社会需求全面回升,经济快速增长,物价保持基本稳定。一是投资持续保持快速增长势头。政府投资的增加除直接带动民间投资的增长外,还通过各产业间的“链条”作用,改善了投资环境,有效拉动了社会投资的增长。全社会固定资产投资规模由1997年的24941亿元,增加到2003年的55567亿元;其增速由1997年的8.8%逐年上升到2003年的27.7%,上升了18.9个百分点。二是消费需求保持平稳快速增长态势。通过加强与居民生活有关的基础设施建设和加大收入分配政策调整力度,改善居民消费环境,增强居民消费能力。社会消费品零售总额由1998年的33378亿元,增加到2003年的52516亿元;其增幅由1998年的6.8%上升到2003年的9.1%,消费需求增长对经济增长的拉动作用有所增强。三是外贸出口呈现持续快速增长的势头。通过多次提高出口退税税率、优化出口商品退税率结构和对生产企业出口全面实行“免、抵、退”办法,有力地支持了外贸出口。外贸出口规模由1998年的1837亿美元,增加到2003年的4382亿美元;其增幅由1998年的0.5%上升到2003年的34.6%,增加了34.1个百分点,外需增长对经济增长的推动作用明显增强。三大需求的快速回升促进了我国经济持续增长。GDP增幅由1998年的7.8%提高到2003年的10%。据有关部门测算,积极财政政策每年拉动经济增长1—2个百分点,如果考虑政策组合因素,财政政策的综合作用效果还要更大一些。与此同时,前几年困扰经济发展的通货紧缩趋势状况得到明显改观。一方面,居民消费和商品零售价格指数自下降转为上涨,自2002年第四季度起,居民消费价格指数开始出现回升趋势,2003年居民消费价格指数上涨1.2%;商品零售价格指数由2003年第四季度开始由下降转为上涨,出现逐步回升态势。另一方面,工业品等上游产品价格指数持续回升,2003年工业品出厂价格上涨2.3%,原材料、燃料、动力购进价格上涨4.8%,固定资产投资品价格上涨2.2%。
但是,从2003年下半年以后,在国民经济总体情况较好并呈现加速发展的态势下,也出现了部分地区和行业投资增长过快、通货膨胀压力加大等问题。也就是说,我国经济发展又面临着一个不同于1998年实施积极财政政策时的新形势,即经济发展内外部条件向着比较好的方向发展,已基本摆脱通货紧缩、有效需求不足的困扰,转向供求总量大体平衡、经济增长方式粗放问题及结构性问题和体制性机制性问题日益突出的新阶段。
在这种背景下,继续实施以扩张为基本特征的“积极财政政策”显然是不太合适的,既不能客观应对宏观经济形势的阶段性变化,也无法体现积极财政政策作为阶段性财政政策的本质特征,因为任何宏观调控政策都是短期政策,需要根据经济周期变化相应调整。鉴于此,我国政府2004年就已经开始逐步调整财政政策的作用方向和力度,并对政策内容、实施方式等进行相应完善。既要防止通货膨胀,又要防止通货紧缩;既要治“冷”,又要治“热”;既要巩固经济发展的好的势头,保持积极财政政策的连续性,又要作出适当调整,调减长期建设国债规模和优化国债项目资金使用结构,向社会传递政府合理控制投资的政策信号。这一调整主要体现了三大特点:一是不扩大“赤字”。考虑到当时固定资产投资增长过快,财政赤字客观上有刺激投资需求增长的作用,不宜继续扩大,而应保持相对稳定,以实现财政自身的安全和稳健。二是不“与民争利”。为充分发挥各种所有制经济的投资主体地位,给社会资金提供更大的发展空间,财政投资应逐步退出一般竞争性领域,转向非竞争性的公共领域,凸现公共财政特征,加大对公共服务的保障力度。三是不搞“所有制”歧视。为不同所有制企业创造公平竞争的发展环境,税制保持公平统一,财政资金的支持也要平等地面向各种所有制经济。
相应地,2004年实施的财政政策措施主要包括:一是稳定财政赤字规模。一方面,考虑到转型期财政支付改革成本、支持经济和社会事业发展的任务相当繁重,财政政策要保持一定的连续性和力度,保证国债重大建设项目收尾,有必要继续保持一定规模的财政赤字;另一方面,经济发展进入新一轮快速增长周期,经济自主增长能力明显增强,财政收入稳定增长机制已初步建立,财政实力显著提高,财政赤字规模不宜继续扩大。2004年财政赤字预算安排为3198亿元,与上年持平,实际执行为3192亿元。二是适时适度调整财政投资规模、结构和进度。2004年中央财政预算安排国债项目资金1100亿元,比上年减少300亿元,并重点向农林水利、教科文卫、能源和生态建设等方面倾斜。合理控制国债项目资金安排进度和财政基本建设支出进度,2004年国债项目资金结转下年使用500亿元左右,财政基本建设支出下降0.3%。这些措施有效地缓解了固定资产投资增长过快的势头,当年固定资产投资增长26.8%,增幅比上年回落0.9个百分点。三是加大农村税费改革步伐和支农力度。针对农业和粮食生产这一薄弱环节,进一步加大财政支持农业发展力度,2004年在全面取消除烟叶以外农业特产税的基础上,加大了农业税的减免力度;在29个省(自治区、直辖市)对种粮农民实施直接补贴116亿元,对13个粮食主产省安排良种补贴28.5亿元,并加大对农业的投入力度。这些措施有力地促进了粮食增产和农民增收,当年粮食产量增加776亿斤,农村居民家庭人均纯收入实际增长6.8%。四是加大对社会事业的投入。针对教育等社会事业发展相对缓慢的问题,2004年财政用于教育、科技、文化、公共卫生、社会保障等方面的支出均有较大幅度的增长,特别是用于安排再就业补助的资金,仅中央财政就增长76.6%。这些措施有力地促进了经济社会协调发展,维护了社会稳定。五是积极支持各项经济体制改革。一方面,深化财政自身改革,不断完善部门预算、国库集中收付、“收支两条线”管理和政府采购等制度,积极开展“省直管县”和“乡财乡用县管”财政体制改革试点;另一方面,积极支持国有企业改制,中国银行、建设银行、交通银行财务重组和改制上市,以及农村信用社改革试点取得了新进展。这些措施明显提高了财政运行效率,有力地推动了各项改革事业的发展。六是合理使用超收收入重点解决出口退税陈欠等历史遗留问题。2004年,我国财政收入实际增收5916亿元(含解决出口退税陈欠1275亿元),比上年增长27.2%,成为历史上增收最多、增幅最高的年份。财政超收部分没有用于扩大经常性开支,而主要用于解决出口退税陈欠等历史欠账和增加经济社会统筹发展方面的支出。从实践看,使用财政超收收入解决历史遗留问题等于削减了财政隐性赤字,有利于财政经济的可持续发展。这些情况表明,2004年择机调整财政政策的方向和力度,是适时适度的,取得了明显效果,同时也奠定了实施稳健财政政策的基础,有助于实现财政政策的平稳过渡转型。
二、实施稳健的财政政策,巩固宏观调控成果
2005年3月5日,温家宝总理在十届全国人大三次会议上所做的政府工作报告中提出,2005年要坚持加强和改善宏观调控,实施稳健的财政政策。这标志着我国宏观财政政策的基本导向做出了新的调整。
(一)稳健财政政策的总体思路。从理论上讲,稳健财政政策是相对于扩张性或紧缩性财政政策而言的,也就是中性的财政政策,一般是在社会供求总量大体平衡、但结构上有矛盾的情况下实施的。从我国的实际情况看,稳健财政政策的核心内容,可以概括为四句话,十六个字,即“控制赤字、调整结构、推进改革、增收节支”。具体说来,主要突出了以下四个取向:
一是“松紧适度”的增量平衡取向。在政策调控力度上,既保持一定的财政赤字规模以支持改革、发展和稳定,又按照加强宏观调控、防范财政风险的要求,控制财政赤字增长。近期中央财政赤字规模绝对数将保持在3000亿元左右,随着经济的发展和GDP的增加,财政赤字占GDP的比重将不断下降。
二是“有保有控”的结构优化取向。按照科学发展观和公共财政建设的要求,调整财政支出结构和国债项目资金投向结构,注重加强经济社会发展中的薄弱环节,扩大消费需求,促进经济社会协调发展。
三是实现“制度创新”的市场化取向。积极推进增值税转型、内外资企业所得税合并和出口退税改革等方面的机制完善,大力支持收入分配、教育、社会保障、公共卫生等制度改革和国有企业、金融体制改革。
四是完善财政“增收节支”机制的效率取向。严格依法征税,确保财政收入稳定增长;坚决制止铺张浪费行为,合理控制财政支出;继续深化预算管理制度改革,建立财政资金绩效评价制度,切实提高财政资金使用的规范性、安全性和有效性。
(二)稳健财政政策实施情况及主要成效。2005年作为实施稳健财政政策的第一年,按照其总体思路,政策着力点是稳定经济增长、突出结构优化、推进体制改革、实现增收节支。主要措施包括:一是合理把握总量调控的政策力度。2005年中央财政赤字预算安排3000亿元,实际执行为2 999.5亿元,比上年减少192亿元左右;同时,适当减少长期建设国债的发行规模,由上年的1100亿元调减为800亿元。二是突出优化支出结构政策。财政加大了支持农业和农村的政策力度,着力提高农业综合生产能力,实现农民增收。同时,加大了生态环境建设力度,推动资源优化与环境友好发展;加大教育、科技、文化、卫生和社会保障等领域的财政投入,建立了农村义务教育财政保障机制。有力地促进了城乡之间、经济社会之间、人与自然的协调发展。三是积极完善税收政策,推进创建公平、有效的市场环境。重点是调整出口环节税收政策,提高对外贸易的增长质量;调整住房转让环节营业税政策,促进房地产市场健康发展;调整资本市场税收政策,支持资本市场良性发展;继续推进增值税转型改革试点,促进东北地区老工业基地振兴。在创建公平市场环境的同时,也有力地推动了产业结构的优化。四是大力推进改革。政策重点是推动国有企业、金融体制以及投融资体制改革,不断完善市场经济体制。
2006年,财政政策立足于我国经济社会发展的阶段性特征和现实条件,继续不断创新财政调控手段,完善财政调控内容。
1.合理把握总量调控的政策力度,适当控制财政赤字总量和调减长期建设国债发行规模。2006年,中央财政赤字预算安排2950亿元,比上年减少49.5亿元;同时,适当减少长期建设国债的发行规模,由上年的800亿元调减为600亿元。既保持一定的调控力度,又向社会传递了政府合理控制赤字和投资的政策信号。
2.加大财政支持力度,推动新农村建设。在全国范围内取消农业税,制定出台了烟叶税条例,彻底废除了农业特产税税种,扎实推进农村综合改革,进一步深化国有农场税费改革。继续完善“三补贴”(即对种粮农民实行直接补贴、良种补贴和购置大型农机具补贴)等政策,加大粮食直补力度,继续完善补贴的兑付方式,对2006年种粮农民的生产资料增支实行了综合直补。促进农村义务教育、医疗等社会事业发展,西部地区全面实施农村义务教育经费保障机制改革,新型农村合作医疗制度改革试点范围扩大到全国40%的县(市、区),中央和地方财政补助标准均由10元提高到20元。
3.完善收入分配政策,促进和谐社会建设。顺利实施了个人所得税工薪所得费用扣除标准的调整方案,增强了对收入分配的调节效果。按照公务员法的要求,大力推进改革公务员工资制度和规范公务员收入分配秩序,形成科学合理的工资水平决定机制和正常增长机制,统筹解决困难群体基本生活保障问题,致力于提高农民收入,理顺收入分配关系,逐步缩小收入差距,促进社会公平稳定。
4.调整和完善税收制度,支持建设资源节约型和环境友好型社会。从2006年4月起,对消费税的应税品目进行了有增有减的调整,并对小汽车等原有税目的税率进行了有高有低的调整。调整部分产品出口退税率政策,继续扩大资源类产品和污染类产品取消出口退税和降低退税率的范围,研究完善已经引起贸易磨擦的大宗出口产品出口退税政策。研究完善现行加工贸易政策,促进加工贸易转型升级。积极推进资源税改革,进一步研究调整资源税税负,增加资源开采地特别是中西部地区的财政收入;完善资源税费关系,促进资源的保护和利用。
5.积极推进体制改革,实现制度创新。在继续深化税收制度、预算管理制度和省以下财政管理体制改革的同时,重点大力推动国有企业制度、金融体制和投资体制等经济体制改革,努力实现制度创新。
2005年以来,在稳健财政政策和其他宏观调控政策的共同作用下,经济运行继续向宏观调控预期目标发展,GDP在2005年增长10.2%的基础上,2006年上半年增长10.9%,延续了上年增长的势头,各项经济运行指标波幅明显减小,重大比例关系进一步改善,经济呈现出平稳较快发展态势。主要表现在:一是产业发展协调性增强。农业生产形势较好,夏粮连续第三年获得丰收,总产量达到1138亿公斤,增产74亿公斤,增长7.0%;2005年全国农林牧渔业增加值增长5.2%,2006年上半年同比增长5.1%。工业生产快速增长,2005年全部国有及规模以上非国有工业增加值和利润总额分别增长16.4%和20.4%,2006年上半年同比分别增长17.7%和28.0%。各项服务业也稳步发展,2005年服务业增加值增长10%,2006年上半年同比增长9.4%。二是社会需求全面增长。固定资产投资增长加快,2005年全社会固定资产投资增长26%,2006年上半年增长29.8%,同比加快4.4个百分点。消费需求稳中趋升,2005年社会消费品零售总额增长12.9%。2006年上半年增长13.3%,扣除价格因素,实际增长12.4%,同比加快0.4个百分点;居民收入增长加快,2005年城乡居民人均收入分别实际增长9.6%和6.2%,2006年上半年分别实际增长10.2%和11.9%。净出口持续快速增长,2005年外贸进出口总额和顺差分别增长23.2%和217.9%,2006年上半年同比分别增长23.4%和55.1%。三是市场价格总体保持稳定。2005年居民消费价格指数和商品零售价格指数分别上涨1.8%和0.8%,2006年上半年分别上涨1.3%和0.8%;工业品出厂价格指数和原材料、燃料、动力购进价格指数分别上涨4.9%和8.3%,2006年上半年同比分别上涨2.7%和6.1%。四是财政运行情况良好。财政收入快速增长,2005年全国财政收入突破3万亿元,增长19.9%,2006年上半年增长22.0%,同比加快7.4个百分点;财政支出协调增长,2005年全国财政支出增长19.1%,2006年上半年增长17.5%,同比加快2.5个百分点;财政赤字有所缩小,2005年中央财政赤字比上年减少192.3亿元,占GDP比重为1.6%,比上年下降0.4个百分点。五是金融运行总体平稳。货币供应量增长减缓,2006年6月末广义货币供应量(M2)余额增长18.4%,比上月末回落0.6个百分点,狭义货币供应量(M1)余额增长13.9%,比上月末低0.1个百分点,市场货币流通量(M0)余额增长12.6%;金融机构各项存贷款增加较多,2006年6月末全部金融机构本外币各项存款余额增长17.2%,全部金融机构各项贷款本外币余额增长14.3%;国家外汇储备继续增加,2006年6月末国家外汇储备余额为9411亿美元,同比增长32.4%。六是社会事业全面发展。2005年全国城镇新增就业970万人,超额完成全年900万人的目标,有510万下岗失业人员实现了再就业;2006年上半年全国城镇新增就业608万人,完成全年目标任务的67%,下岗失业人员再就业236万人。教育特别是农村义务教育事业加快发展,西部地区全面实施农村义务教育经费保障机制改革。社会保障覆盖面进一步扩大,2006年6月末基本养老、基本医疗、失业和工伤保险参保人数分别达到17877万人、14527万人、10826万人和8952万人,分别比上年底增加390万人、744万人、178万人和474万人,城市居民最低生活保障人数为2228.4万人;新型农村合作医疗制度改革试点工作稳步推进,2006年3月末新型农村合作医疗覆盖全国约48%的县(市、区),参合农民达到3.7亿人;疾病预防控制体系和突发公共卫生事件救治体系建设进展顺利。
上述情况表明,稳健财政政策的实施,将短期的反周期调节与促进经济长期稳定增长相结合,保持宏观经济稳定与促进结构优化相结合,实施宏观调控与推动经济体制改革相结合,有力地促进了经济社会稳定协调发展。当然,由于政策实施时间相对比较短,稳健财政政策取得的成效还是阶段性的,随着政策措施和调控手段的不断完善,稳健财政政策的效应仍将进一步显现。
(财政部综合司供稿,汪义达、靳俐执笔)
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