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摘要:
一、加大投入,调整完善投入政策
(一)继续增加中央财政农业综合开发资金投入。2004年中央财政安排农业综合开发资金90.55亿元,比上年增加9.55亿元,增长11.9%(根据财政资金决算,当年农业综合开发中央财政资金实际支出85.65亿元)。同时,继续加大利用外资投入农业综合开发的力度,其中由中央财政统借统还的利用世界银行贷款2亿美元“加强灌溉农业三期项目”,通过了世界银行项目准备团的实地考察,完成了项目建议书的评估工作;利用世界银行贷款1亿美元“农业科技推广项目”进入谈判签约阶段;利用英国赠款449.8万美元“面向贫困地区人口的农村水利改革项目”进入实施阶段。
(二)进一步降低地方财政资金配套比例。为进一步减轻地方特别是粮食主产区财政资金配套压力,有利于地方财政配套资金及时足额到位,2004年全国农业综合开发中央财政与地方财政资金的配套比例,由2003年的1∶0.82降低为1∶0.66,降幅为16%,其中粮食主产区省份的配套比例由原来的1∶0.74调整为1∶0.5,降幅达24%;同时,将省本级在地方财政配套中承担的比例由70%以上调整为80%以上,原则上取消了国家扶贫工作重点县和财政困难县的配套任务。这是几年来力度最大的一次调整,不仅初...
一、加大投入,调整完善投入政策
(一)继续增加中央财政农业综合开发资金投入。2004年中央财政安排农业综合开发资金90.55亿元,比上年增加9.55亿元,增长11.9%(根据财政资金决算,当年农业综合开发中央财政资金实际支出85.65亿元)。同时,继续加大利用外资投入农业综合开发的力度,其中由中央财政统借统还的利用世界银行贷款2亿美元“加强灌溉农业三期项目”,通过了世界银行项目准备团的实地考察,完成了项目建议书的评估工作;利用世界银行贷款1亿美元“农业科技推广项目”进入谈判签约阶段;利用英国赠款449.8万美元“面向贫困地区人口的农村水利改革项目”进入实施阶段。
(二)进一步降低地方财政资金配套比例。为进一步减轻地方特别是粮食主产区财政资金配套压力,有利于地方财政配套资金及时足额到位,2004年全国农业综合开发中央财政与地方财政资金的配套比例,由2003年的1∶0.82降低为1∶0.66,降幅为16%,其中粮食主产区省份的配套比例由原来的1∶0.74调整为1∶0.5,降幅达24%;同时,将省本级在地方财政配套中承担的比例由70%以上调整为80%以上,原则上取消了国家扶贫工作重点县和财政困难县的配套任务。这是几年来力度最大的一次调整,不仅初步解决了配套难的问题,而且也调动了各地努力增加投入的积极性。河南省省本级预算除了足额安排配套资金以外,还多安排1000万元用于农业综合开发;江西省决定从2004年开始,除省财政逐年增加预算外,每年从土地出让金收入中拿出15%作为省级配套资金,2004年安排了3000多万元。山东省决定取消全省30个经济欠发达县的县级财政配套任务,所需的2000多万元配套资金全部由省级财政承担。
(三)降低财政资金有偿投入比例。从2004年起,财政部取消了农业综合开发土地治理项目中央财政资金10%的有偿投入,实行全部无偿投入,并分类确定农业综合开发产业化经营项目中央财政资金有偿、无偿投入的比例。调整以后,中央财政农业综合开发资金无偿、有偿投入比例为80∶20,无偿投入的比例比2003年提高了9个百分点。同时,为积极稳妥地化解以前年度土地治理项目中央财政资金有偿投入形成的债务风险,财政部对2003年及以后年度到期的中央财政有偿资金债务进行了清理,提出了适当核减土地治理项目中央财政有偿资金债务的初步方案。
二、突出重点,解决开发面铺得过大的问题
(一)加大对粮食主产区的扶持力度。2004年中央财政投入13个粮食主产区的资金为54.6亿元,占全部农业综合开发资金的60.3%,比2003年增加8.38亿元,增长了18.2%,创历史新高。同时,各地也加大了对本地区粮食主产县的投入力度,13个粮食主产区农业综合开发财政资金用于粮食主产县的部分,平均达到60%以上。湖北省对水稻种植面积在50万亩以上的13个重点县进行集中投入,每个重点县农发财政资金平均高达1106万元,比2003年提高了近三倍。河南省从全省121个开发县(市、区)中,选出24个粮食总产量和商品量高、中低产田面积大的产粮大县,集中农业综合开发70%的财政资金,实行从2004年开始连续3年重点投入。
(二)规范和加强开发县的管理。财政部制定了《国家农业综合开发县管理暂行办法》,《办法》明确开发县管理要遵循“总量控制、适度进出、奖优罚劣、分级管理”的原则,规范了开发县的新增、恢复、暂停、取消、适时退出和行政区划变更后的确认等不同情况的审定程序。通过规范管理,开发县数量增长过快的势头得到有效控制,而且实现了动态管理,严明了开发纪律,奖优罚劣机制开始运行。2004年全国新增8个农业综合开发县,比2003年减少56个。同时,全国有13个县退出了开发范围,相应新增13个粮食主产县。很多地区对现有开发县也实行了轮换制、“末位暂停”和“末位轮休”制度等。安徽省通过实行开发县轮换制,将开发潜力小或工作业绩差的22个县轮换下来,轮换腾出的资金全部用于产粮大县。
(三)整合项目类型,减少项目设置。财政部从2004年起取消了专项科技示范项目,将农业综合开发项目整合为土地治理项目、产业化经营项目两类,以土地治理项目为重点。土地治理项目由原来的6小类项目整合为3小类项目,并以中低产田改造项目为重点。产业化经营项目由原来的4小类项目整合为3小类项目,重点扶持国家级和省级产业化龙头企业。同时,对中央农口部门农业综合开发项目也进行了整合,一个部门只保留1~2类项目,并分别纳入了土地治理和产业化经营项目范畴。
(四)实施规模开发。财政部明确要求每个开发县每年只能安排1~2个土地治理项目,根据“统筹规划、集中投入、连片开发”的原则,按灌区、流域或某一相对集中连片的耕地进行全面规划,中低产田改造项目的年度治理面积平原区不低于1万亩、丘陵山区不应低于5000亩。从实施结果看,13个粮食主产区共安排中低产田改造项目1335个,平均每个开发县安排1.19个,项目个数比2003年减少了60%,平均每个项目区治理面积提高了40%。安徽省土地治理项目由2003年的195个减为66个,减少了129个;内蒙古自治区安排土地治理项目108个,比上年减少205个。江苏省2004年用中央财政新增资金集中安排了15个项目,每个项目的治理面积达3万亩。
三、抓住根本,加强粮食生产能力建设
(一)强化中低产田改造,建设高标准基本农田。改造中低产田,建设旱涝保收、高产稳产的高标准基本农田,是农业综合开发的重中之重。财政部2004年明确要求粮食主产区用于中低产田改造的财政资金不得低于土地治理项目财政资金的90%,其他地区(除个别生态治理任务比较重的地区以外)不得低于80%。2004年中央财政资金投入土地治理项目63.16亿元,其中80%以上用于中低产田改造,共改造中低产田2415万亩,比2003年增加704万亩。其中13个粮食主产区共改造中低产田2007万亩,占全国农业综合开发中低产田改造面积的83.1%,比2003年增加641万亩。黑龙江、安徽等省将土地治理项目财政存量和新增资金全部用于中低产田改造项目。同时,为提高中低产田改造的标准和质量,2004年中低产田改造亩投入标准由2003年平均每亩400元提高到440元,提高了10%。
(二)加强优质粮食基地建设。2004年13个粮食主产区安排在优势产区内的改造中低产田面积达到1400万亩,占这些地区中低产田改造面积的69.8%。各地大力支持国家优质粮食产业工程建设,对规划中的484个县(农场),进行重点倾斜,增加财政资金投入。同时,大力扶持粮食加工企业,提高粮食的附加值,增加种粮农民的收入,增强对优质粮食产业建设基地的带动作用。2004年农业综合开发共扶持重点粮食加工项目46个,促进了粮食加工转化。
(三)加强中型灌区和生态综合治理项目建设。为完善农田灌排体系,2004年农业综合开发共安排了27个与中低产田改造紧密相关的中型灌区节水配套改造项目建设。同时,加强草场改良、农田林网、水土保持、防护林体系、土地复垦等生态综合治理项目建设,全面改善农业生产基本条件,提高农业资源利用效率。全年共完成草场建设面积254万亩,增加农田林网防护面积1041万亩。
四、扶优扶强,推进农业产业化经营
(一)坚持扶优扶大扶强。2004年产业化龙头项目的申报条件中明确了许多硬性量化指标;明确要求以省为单位,用于重点产业化经营项目的资金不得低于中央财政产业化经营项目资金的50%,并相应提高重点项目的中央财政投资额,重点扶持国家级和省级产业化龙头企业。全年扶持产业化经营项目的中央财政资金达到25.45亿元,其中13.5亿元用于扶持中央财政投资300万元以上的283个重点项目,这些项目绝大多数是由国家级和省级农业产业化龙头企业承建的。
(二)严格选项,确保项目质量。财政部公开发布项目申报指南;改进项目评审方式;制定了“项目可行”的基本标准和“项目不可行”的硬性标准。另外,对投资参股的企业,在专家评审的基础上,又委托资产评估机构对其进行了严格的资产评估,并根据评估结果,对项目再一次进行筛选,做到了“优中选优”。
(三)改革投资控制指标下达方式。对产业化经营项目,先报项目,后定投资指标。符合条件的项目少,投资指标可调剂使用。2004年,被调剂使用的中央财政资金达1.87亿元,绝大部分转作用于土地治理项目。这种做法,打破了各地区产业化经营项目的投资基数,避免“拼凑项目”,完善了竞争立项的机制。
(四)多种扶持方式并举。明确可以采取贴息、补贴、投资参股、有无偿相结合等灵活多样的扶持方式,以更加适应扶持龙头企业发展、推进产业化经营的实际需要。
(五)制定和完善了对农民专业合作经济组织的扶持政策。明确要坚持民办、民管、民受益的原则,重点扶持以产品或产业为纽带组织起来的农民专业合作经济组织,规定了扶持的条件,要求对农民专业合作经济组织申请的符合立项条件的项目,一视同仁乃至优先予以扶持。
五、强化管理,确保资金运行和项目建设规范有效
(一)健全管理制度。陆续制定了开发县管理办法,投资参股试点管理暂行办法,土地治理项目工程建设监理办法,土地治理项目和资金公示制暂行规定,土地治理项目建设标准等。重点修订了《国家农业综合开发资金和项目管理办法》。
(二)强化项目建设的全过程管理。全面加强以“选准项目”为核心的事前监管,严把评审立项关。改进计划批复,按照权责统一、分级管理的原则,国家农业综合开发办公室对土地治理项目计划只批复开发县范围、投资规模和开发任务三项主要指标,各个项目的具体实施计划,改由省级农发办审批。重点产业化经营项目,由国家农业综合开发办公室批复项目计划;其他产业化经营项目由省级农业综合开发办事机构评审和批复项目计划。同时,研究制定了《农业综合开发项目调整、变更办内操作规程》,全面推行土地治理项目的公示制、工程监理制,并修订完善了项目建设标准。继续组织开展专项检查工作,从检查情况看,违纪问题明显减少。同时,继续采取直接验收和委托省际间互验等形式,集中力量开展竣工项目验收工作。甘肃省还开展了“农业综合开发规范管理年”活动,狠抓农业综合开发的科学化、制度化、规范化、程序化管理。
(三)确保资金分配和使用的规范性、安全性和有效性。修订了《农业综合开发财政资金分配暂行办法》,资金使用中重点抓好“安全性”,除严格实行专人管理、专账核算、专款专用制度以外,还明确了对不实行县级报账制的开发县,取消其开发县资格,使这一制度得以广泛执行。各地在实施县级报账中还不断探索规范的报账模式。山西省实行了以“统一的项目预算、统一的资金拨付、统一的会计核算、统一的报账流程”为特征的县级报账制。同时,各地还采取多种方式加强财政有偿资金的管理,加强了对资金和项目管理的考核,对资金使用的“跟踪问效”机制也逐步强化。
六、创新机制,实现自我积累滚动开发
(一)完善以农民为主体的机制。土地治理项目的确立,必须以“农民要办”为前提;产业化经营项目的确立,必须以能带动农民增收为前提,让更多的农民从中受益。这方面,各地开展了许多有益的探索。安徽省阜阳市探索实行的项目单项工程“业主负责制”,既做到了以“农民要办”为前提,使农民在开发中唱主角,并最大程度地受益;又在一定程度上解决了前期规划不科学、施工进度慢、质量监督难、建后管护不力和效益难以长期发挥等一系列问题。
(二)创新自我积累,滚动开发的机制。2004年,在粮食主产区开展了投资参股试点工作。为此,财政部制定了《国家农业综合开发投资参股经营试点管理暂行办法》,明确了试点的基本原则,包括财政资金只参股、不控股,财政(农发)部门授权资产运营机构进行资本运营,不介入企业具体生产经营活动等。全年中央财政共安排试点资金3.2亿元,重点扶持了一批以粮食加工转化为主的产业化龙头企业。
(三)积极发挥财政资金的引导机制。财政部制定了《农业综合开发项目中央财政贴息资金管理办法》,以进一步扩大对龙头企业利用信贷资金进行贴息。各地在这方面也有很多尝试,江苏、安徽省制定了加强农业综合开发招商引资工作的指导意见。江苏省还将招商引资工作业绩纳入对各市全年工作考评的内容之一。两省通过加强项目区基础设施建设、努力做好服务工作等有效办法,积极开展招商引资工作,从而吸引和带动工商资本、民间资本、外资等资金进入农业综合开发项目区。截至2004年底,江苏农业综合开发项目区引进“三资”项目378个,合同利用“三资”46.5亿元,实际到账资金22.9亿元,明显地做大了农业综合开发资金的“蛋糕”。
(四)积极探索农业综合开发资金与其他相关资金相互配合、统筹安排的投入机制。许多地区积极探索以县为单位,农业综合开发与土地整理、扶贫开发、农业生态建设、农村中小型基础设施建设等其他支农资金相互配合、统筹安排的投入机制,云南省寻甸县在项目区内对农发与扶贫、退耕还林资金结合使用,探索了“以县为单位,建立协调机制、统一规划、统筹安排;坚持资金用途不变、各记其功”的有效做法。
(国务院农业综合开发办公室供稿,李建民执笔)
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