2004年，经全国人民代表大会批准，国债计划发行规模为7022.61亿元，实际完成7021.35亿元。其中，内债发行6876.28亿元（包括外债转内债发行额度18.72亿元）；外债发行5亿美元债券和10亿欧元债券（折合人民币145.07亿元）。2004年兑付到期国债本金3671.59亿元，其中内债3542.42亿元，外债129.17亿元；兑付国债利息795亿元，其中内债764亿元，外债31亿元。

一、政府内债

（一）国债发行情况

1.凭证式国债发行。按照2004年发行计划，拟安排凭证式国债发行规模为2400亿元，分4期完成。在实际执行中，2004年凭证式国债三次提高发行利率：一是按照经国务院批准的年度发行计划，2004年凭证式（一期）国债3年和5年期利率分别比2003年的2.32%和2.63%提高了20个基点；二是由于凭证式国债发行遇到较大阻力，经请示国务院批准，2004年凭证式（四期）国债3年和5年期利率分别比2004年凭证式（一期）国债提高了13个和17个基点；三是10月29日人民银行加息后，按照发行办法规定，正在发行中的2004年凭证式（六期）国债3年和5年期利率分别再次提高了72个和81个基点达到3.37%和3.81%。2004年，由于受加息预期影响，凭证式国债在前两次提高利率后，销售进度仍然较以往缓慢，往年在发行第1天的销售额度能超过全部计划的50%，但2004年却常常仅为20%～30%；凭证式国债第三次提高发行利率后，销售进度有所加快。2004年，实际发行凭证式国债2510.38亿元（含电子记账新品种394.87亿元），分6期完成，占凭证式国债发行计划的104.6%。

2.记账式国债发行。按照2004年发行计划，拟安排记账式国债发行规模为4457亿元，分14期完成；实际发行14期，完成筹资4365.90亿元，占记账式国债发行计划的98%。全年记账式国债发行大致可以分为两个阶段：

第一阶段为2004年1月至4月底。受加息预期影响，国债市场走出了单边下挫行情，市场利率水平显著上升。扣除春节因素影响，银行间市场7天回购利率由年初2.1%左右升至2.5%左右；央行票据3个月利率也从2.3%左右上涨至2.8%左右。与此同时，中长期利率水平出现了较大升幅，上证国债加权平均收益率3年至5年期上涨了150个基点、5年至7年期上涨了120个基点、7年至10年期上涨了180个基点。由于市场利率水平大幅上升，导致国债价格全面下跌，上证国债指数由年初99点最低跌至4月底92点，累计跌幅达7.07%。在此情况下，为确保国债任务顺利完成，经请示国务院批准，财政部相应提高了记账式国债招标利率上限。在此期间，记账式国债发行3期，完成筹资944.83亿元，占记账式国债发行计划的21%。

第二阶段为2004年5月初至年底。在这段期间内，市场加息预期时强时弱，国债市场也相应走出了震荡整理的行情，但是市场低部在逐渐抬高。2004年初以来，根据宏观经济运行中存在的过热问题，中央政府采取了一系列宏观调控措施，进入5月份政策效果逐步显现，市场加息的预期有所淡化，国债市场出现恢复性回调，上证国债加权平均收益率开始回落，上证国债指数最高回升至95点。但是，进入8月中旬以后，由于宏观经济的各项指标持续处于高位，市场加息的预期进一步强化，上证国债加权平均收益率重拾升势，上证国债指数又跌至94点左右。9月中旬以后，由于经济过热趋势得到了控制，市场启稳回升，上证国债加权平均收益率下降，上证国债指数升至96点左右。10月29日人民银行加息后，国债市场在经历了短暂大幅下跌后，重新恢复了震荡整理行情，上证国债加权平均收益率基本维持在3年至5年期4.5%、5年至7年期4.8%、7年至10年期5.1%左右的水平，上证国债指数站在了95点以上。在此期间，记账式国债发行11期，完成筹资3421.07亿元，占记账式国债发行计划的77%。

3.国债发行中存在的问题。一是国债的发行期限缩短。由于市场加息预期气氛浓重，国债市值大量缩水，在一定程度上挫伤了国债投资者积极性，为规避加息风险，投资者对中长期国债的需求大幅减少。为此，财政部对国债发行期限相应进行了调整，凭证式国债推出了2年期品种；记账式国债的加权平均发行期限降为4.36年，较2003年下调了2.94年。二是记账式国债的发行成本增加。伴随着加息预期和国债现券收益率上升，在记账式国债发行平均期限与2003年相比已经有了显著缩短的情况下，2004年记账式国债加权平均发行利率为3.93%，而2003年仅为2.85%。三是凭证式国债发行渠道仍然不畅。由于主要受投资者提前兑取风险完全由承销银行承担，发行国债后储蓄额明显下降影响基层单位考核指标等原因影响，致使发行中存在着大量国债等待发售而投资者购买需求却不能得到有效满足的现象。同时，由于受加息预期因素以及10月29日实际加息影响，凭证式国债的提前兑付量开始加大，提前兑付风险逐步显现。

（二）国债管理工作改革

1.巩固已经取得的发行市场化成果。第一，完善承销团制度，在减轻乙类成员承担义务的同时，进一步强化甲类成员义务，促使实力较强的机构能够更快地成长并发挥更大作用，为推出做市商制度培育机构。第二，增加基准期限国债的发行品种，在2003年推出7年期品种基础上，增加了2年和5年期品种，实现均衡滚动发行，为建立真实、可靠的收益率曲线奠定了基础。第三，不断加大跨市场发行国债的力度，全年发行跨市场记账式国债3338.34亿元，占记账式国债实际发行规模的76%，进一步推动了国债市场的统一进程。第四，提高国债发行计划的公开性与透明性，做到了对凭证式国债以及各品种基准期限国债年度发行计划的提前公布，确保了国债顺利发行以及市场稳定发行，方便了投资者合理调度、安排资金。

2.不断适应市场变化调整国债发行政策。第一，适时调整国债发行品种和期限。鉴于国债市场加息预期较强，观望气氛浓厚，收益率曲线整体上移等情况，财政部缩短了记账式国债的平均发行期限，调减了其单期的发行数量，并适当调增了凭证式国债的发行规模，以确保2004年国债发行任务的完成。第二，适当上调了国债发行利率和招标利率上限。为应对市场利率的大幅攀升情况，财政部在报请国务院批准的基础上，不仅适当调增了凭证式国债发行利率，而且提高了记账式国债的招标利率上限，以激发投资者购买国债的积极性。第三，推出了混合式招标方式。鉴于市场行情变化较快导致确定招标利率上限困难的实际情况，从综合控制发行成本考虑，推出了混合式招标方式。混合式招标方式兼有荷兰式和美国式招标方式的优点，在解决了招标利率上限确定问题的同时，很好地引导承销机构进行理性投标，调动了承销机构投标的积极性。

3.努力满足个人投资者购买国债的需要。第一，继续坚持与完善记账式国债柜台交易试点工作。柜台交易试点工作从2002年推出以来，运行比较平稳，很好地为个人投资者拓宽了国债投资渠道。2004年，财政部跨市场发行的7年期基准国债都设计为可以进行柜台交易，不仅有效地分流了国债发行对市场的压力，而且为个人购买记账式国债提供了方便，也为下一步推出国债做市商制度积累了经验。第二，推出凭证式国债电子记账新品种。为提高国债发行效率，减轻各承销机构因利率上涨而产生的凭证式国债提前兑付压力，财政部于2004年6月借助记账式国债柜台交易业务系统，通过试点银行代销的方式，直接面向个人投资者发行凭证式国债电子记账新品种，不仅有效地扩大了国债投资面，还避免了以往凭证式国债发行过程中可能存在的超计划发行等问题。

4.致力于国债流通市场的改革创新。第一，推出买断式回购交易方式。过去国债市场交易方式单一，仅有现券和质押式回购交易方式两种，投资者缺少有效的利率风险回避机制。为此，财政部会同人民银行、证监会在认真研究、论证的基础上，于2004年4月联合下发了《关于开展国债买断式回购交易业务的通知》。按照通知要求，银行间市场于5月、上交所市场于12月相继推出买断式回购交易方式，为国债市场提供了一种回避利率风险工具，从而进一步活跃了国债市场，提高了国债的流动性。第二，提前兑付年内到期的国债。鉴于国库库款较多的情况，并为建立国债市场稳定机制考虑，财政部提前兑付了部分年内即将到期的3期记账式国债，一方面为国库现金管理进行了有益的探索，节约国库支出约8000万元；另一方面也为财政部今后改革国债流通市场，发挥市场稳定作用积累了经验。

5.建立沟通、协调机制。第一，组建国债相关政策咨询小组，财政部与国务院发展研究中心、人民银行、证监会、银监会、保监会、劳动和社会保障部、国家统计局等有关部门建立起定期沟通、协调机制。通过咨询小组的季度例会制度，多方听取国债相关政策的信息和意见，认真分析经济及国债市场形势，形成国债相关政策季度分析报告，指导国债管理工作的实践。第二，与人民银行建立起及时有效的信息交换机制。国债作为财政政策与货币政策结合点，受货币政策的影响最直接。人民银行货币调控由直接转为间接以后，货币政策更多地通过频繁的公开市场操作体现，国债发行与公开市场操作相互影响日益加深。为此，财政部与人民银行建立起每周信息交换机制，及时互通有关国债发行和公开市场操作信息，以保证国债发行顺畅。

（三）国债管理前瞻性研究

1.加强国债法规制度建设。第一，组织《国债条例》修订工作。鉴于国债市场快速发展，有关国债法律、法规建设严重滞后，已经制约国债市场深化发展的情况，财政部按照我部内2004年立法计划，重新对1992年颁布的《国库券条例》进行修订。在经过与有关部门、市场机构以及专家进行多次座谈、讨论之后，起草了修订草案及相关说明。新《国债条例》将分别从国债管理框架、国债发行、兑付、流通以及登记、托管与结算等方面进行规定，将为国债市场发展建立新秩序扫清法律障碍。第二，完善国债承销团成员资格审批制度。按照《行政许可法》要求，为进一步规范国债承销团组建工作，在广泛征求了有关部门和市场机构意见的基础上，起草了《国债承销团成员资格审批管理办法》及相关说明，新的管理办法将使审批程序更加简便，增加了组建工作的公开性与公正性。

2.开展国债市场创新研究。第一，国债做市商研究。做市商制度是活跃市场和稳定市场的有效机制，做市商研究从了解和学习国际经验入手，结合我国国债市场的发展现状，对我国做市商的资格条件、权利和义务、监督管理以及市场需要具备的条件等提出意见。第二，开展国债衍生产品研究。活跃国债市场脱离不开衍生产品的开发，国际经验表明，绝大部分国债交易是通过衍生产品完成的。国债衍生产品研究通过全面地考察国际发达市场衍生产品的发展过程，将系统地提出我国发展衍生产品的意见，为积极稳妥发展国债期货市场做好理论准备。第三，储蓄国债研究。我国个人储蓄意愿较强，过去主要通过发行凭证式国债来满足个人购买国债的需要。但是，由于凭证式国债对承销机构存在着提前兑取风险等不利影响，发行渠道一直不畅。储蓄国债以建立财政部向个人直接销售国债渠道为基础，设计适合储蓄特点的国债品种，进一步满足个人国债投资需要。

3.进行国债风险研究。第一，研究开发国家债务风险监控体系。财政风险始终是困扰着发展中国家的较难解决的重大问题，一些国家惨痛教训不断地为我们敲响警钟。1998年实施积极财政政策以后，我国国债负担水平增长较快，同时隐性的或或有的债务问题也日益突出。为确保财政可持续发展，财政部致力于研究开发国家债务监控体系，在研发过程中摈弃掉现行的简单指标比较方法，将国家债务放入整个宏观经济体系中进行考察，结合国情得出对国家债务风险的评价，为国债政策、财政政策的制定提供可靠依据。此项研究已经结题，其中国债风险研究理论综述部分已印制成书，供社会有关人员在研究国债风险时参考借鉴，有关课题的鉴定准备工作已经完成。第二，与世界银行合作，运用国际上较为成熟的政府债务风险管理工具，对我国的债务风险状况进行了模拟测试，并共同完成了有关风险报告。

4.研究国库现金管理等问题。第一，研究国债余额管理问题。目前，国际上绝大多数市场经济发达国家，对国债规模管理实行着余额管理方式，国债余额管理是进行国库现金管理的必要条件。我国现有的国债年度发行额管理方式不但制约了短期债发行以及开展国债买回操作，而且随着国债市场不断发展，国债年度发行额管理方式也不利于科学、灵活地开展国债管理工作。为此，财政部向国务院提出了改国债年度发行额管理为国债余额管理的意见和具体的实施建议，并就有关问题向全国人民代表大会进行了汇报、解释。第二，研究国库现金管理问题。结合国库制度改革需要，在充分借鉴国际经验的基础上，提出了我国开展国库现金管理的意见，并与人民银行进行了初步协商，在原则性问题上取得了一致意见，待有关职责分工明确后将向国务院请示开展国库现金管理问题。同时，在研究国债买回操作的国际经验基础上，提出尝试进行现金管理操作意见，提前赎回了部分2005年到期的国债，收效较好。

5.开展国债管理国际交流与合作。第一，与OECD组织合作举办政府债务管理及债券市场发展战略国际研讨会，与会代表包括OECD组织及部分成员国专家、国内有关部门的相关负责人、市场机构代表等。研讨会期间，国外专家介绍了在政府债务管理及债券市场发展方面的国际成熟经验，国内有关部门的相关负责人介绍了我国债券市场现状及今后发展设想，达到了很好的沟通与学习的目的。第二，参加了APEC、“10+3”、亚欧财长等多个机制下提出的区域债券市场发展规划，以及国际金融组织在我国境内发行人民币债券的政策协调工作，对我国债券市场对外开放的策略及进程提出意见。第三，参加中国政府的信用评级工作，分别向穆迪、标普以及惠誉等国际评级公司介绍了我国政府债务管理情况，为我国政府信用评级的提高做出了一定贡献。

二、主权外债

（一）做好主权信用评级接待工作，成功发行主权外债

1.主权信用评级得到提升。穆迪公司对我国主权信用级别已提高到A2，这是穆迪公司评级的所有发展中国家中的最高级别，高于韩国。在此基础上，财政部积极做好工作，使得标准普尔于2004年初对我主权信用评级提升至BBB+，为我国降低和控制发债成本提供了基础。

2.成功发行了主权外债。利用国际上美元与欧元利率均处于历史低位的有利时机，2004年10月，财政部副部长李勇率领财政部代表团经香港和欧洲路演，在伦敦成功发行了10亿欧元和5亿美元的长期债券，得到投资者超过2倍的认购，并创造了我国政府发行外债成本的新低记录。

3.做好主权外债风险管理工作。利用国际市场上出现的有利时机，财政部与外国投资银行进行了多笔掉期交易，降低了主权外债的风险。另外，财政部还制定了《政府资产负债管理工作协调小组工作规程与职责》，进一步规范了风险管理工作。

（二）加强外国政府贷款管理，积极利用外资

1.积极利用外国政府贷款，推动双边财政合作关系的发展。2004年，我国与提供政府贷款国家领导人的互访，为推动双边财政合作的进一步发展创造了有利条件。为争取更多的贷款，财政部积极主动与贷款国政府机构和部门沟通，开展卓有成效的工作。2004年5月，温家宝总理出访比利时，与比方签署中比股权直接投资基金章程，基金公司已于11月正式挂牌。在法国、意大利以及德国领导人访华期间，分别签署了中法合作框架协议、2004～2006年中意双边财政合作协议以及2004年度中德双边财政合作协议。2004年，财政部与日本、德国、法国、西班牙等20多个国家举行了年度会谈，接待外国政府代表团和评估团50余次，新签协议金额约为15.7亿美元，生效金额15.9亿美元，项目102个。其中包括：与日本签署了2003年度日本对华日元贷款协议，共25个项目，金额966.9亿日元（约合9.1亿美元）；与德国、法国等其他国家新签协议金额6.6亿美元，生效金额6.8亿美元，生效项目77个（详见附件1）。截至2004年底，外国政府贷款累计协议金额达481.1亿美元，生效金额444亿美元，项目2117个（详见附件2）。

另外，2004年，财政部成功地开拓了一些新的资金来源和贷款渠道，具体包括：法国开发署同意今后将每年提供合作资金1亿欧元；经国务院批准，与美国进出口银行磋商并签署了合作框架协议。

2.加强协调组织，推动利用外国政府贷款项目实施。财政部积极主动开展国内工作，加强与有关部门的协调配合，充实备选项目，推动各项目顺利实施。一是协调国内项目申报工作，通过发展改革部门与财政部门的共同努力，2004年对日本提出了日元贷款10个项目的申请，其他国别共有123个项目完成国内批复工作。二是做好外方项目评估团组接待组织工作，对地方财政部门和项目单位的谈判与接待工作给予必要的指导，促使项目顺利通过评估。三是及时办理贷款项目的转贷银行和采购公司的核准手续，并协调项目执行中的问题，努力提高贷款的执行率。

在安排贷款项目计划中，财政部积极贯彻党中央和国务院政策精神，适当向农业领域、西部地区以及老工业地区进行了倾斜。2004年共安排西部地区项目74个，约占项目总数的60%，协议金额约5.8亿美元；安排东北地区项目12个，金额约2.2亿美元，项目领域涉及医疗卫生、环境保护、人才培养、农业、社会基础设施等，有力支持了当地经济发展。

3.努力解决外国政府贷款拖欠问题，维护国家信誉。为控制和化解中央和地方财政债务风险，确保对外本息支付，2004年财政部继续组织清理外国政府贷款历史拖欠问题，研究对策，落实有关债权债务关系，督促各地财政部门努力筹措资金偿还到期债务。一是根据国务院文件精神，对2003年度部分地方和中央部门外国政府贷款项目实行财政扣款，确保按时对外还款，维护了国家信誉；二是督促进出口银行进一步清理历史拖欠款，拟订相应对策；三是建立了外国政府贷款转贷银行统计制度，以准确掌握拖欠情况，为研究对策提供基础数据；四是重点协调日本“黑字还流”贷款项目等老项目拖欠问题，解决了部分历史遗留问题。

4.继续建章立制，规范外国政府贷款管理。根据国务院行政审批制度改革精神，财政部结合外国政府贷款管理工作的新情况，及时制定印发了《外国政府贷款项目采购公司招标办法》和《关于规范利用外国政府贷款采购非贷款国货物的通知》等规章制度，进一步规范外国政府贷款管理工作程序，加强廉政建设。同时，为保证提前还款资金安全，还制定了外国政府贷款项目提前还款的管理程序和有关规定。

5.研究问题，提出政策建议。为增强外国政府贷款工作的主动性和前瞻性，财政部及时研究各贷款国对华贷款政策，注重不断完善主权外债管理体制。2004年，根据国务院领导的指示精神，财政部就个别对华贷款政策的变化，会同外交部、发展改革委、商务部就今后的合作问题进行了研究，向国务院联合上报了有关政策和建议。此外，财政部认真研究了我国政府或有主权外债管理体制中存在的问题，提出了规范对外出具主权担保的政策建议。

三、世界银行和亚洲开发银行贷款

（一）世界银行贷款

2004年，财政部与世界银行完成谈判的贷款总额为8.61亿美元，用于支持6个项目（详见附件3）。从贷款分布领域来看，主要集中在城市建设和交通领域。

2004年7月，我国与世行进行了世行贷款2005～2007财年三年滚动规划磋商谈判，三年共规划利用世行贷款项目41个，贷款总额58.43亿美元，其中：农林水项目9个，占贷款总额的17.8%；交通项目7个，占23.1%；城建环保项目18个，占49.3%；社会发展及其他项目4个，占5.5%。在今后一段时期内，按国务院批准的口径，我国世行年度贷款规模预计将保持在10亿—15亿美元之间。在贷款行业上，重点放在交通、城建环保等领域；在地区安排上，继续向中西部地区倾斜。

（二）亚洲开发银行贷款

2004年，财政部与亚洲开发银行完成了8个贷款项目的谈判，共争取亚洲开发银行贷款、联合融资贷款赠款13.5亿美元（其中亚洲开发银行贷款12.75亿美元，详见附件4），还完成了亚洲开发银行国别援助战略磋商和三年贷款规划谈判。经充分谈判，使该战略基本反映了新的发展观；较好地处理了保证基础设施等传统重点领域合作与开辟社会发展等新领域合作的关系问题。在贷款的投向上，体现了向中西部地区和东北老工业基地的倾斜，并在农业、环保等软领域加大了投入。

附件1：

附件2：

附件3：

附件4：