[大]
[中]
[小]
摘要:
一、财政基础理论研究
(一)科学理财观。
党的十六届三中全会提出了“坚持以人为本,树立全面、协调、可持续的发展观,促进经济社会和人的全面发展”,强调要按照统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放的要求,推进改革开放和现代化建设。这体现了我们党对我国现代化建设规律认识的进一步深化。
科学理财观的基础是科学发展观,其理论依据是科学世界观,着眼于经济社会的全局,立足于效率,社会目标是以人为本,其历史使命是要促进国家政治经济的可持续和均衡发展。科学理财观的立意是从社会经济发展的全局出发,要求财政政策注重合理分配资金、提高人民福利水平、缩小贫富差距,以满足人民的需要,不断改善人民群众的生存和发展环境。因此,科学的理财观,概括地讲就是指坚持以“三个代表”为指导、坚持以人为本、坚持以发展为中心,统筹生财、聚财、分财、管财、用财等各个环节,树立全面、安全、协调型的理财观。为此,社会经济发展不能单纯追求产值或GDP的增长,不能以巨大的资源和环境成本为代价,不能进一步激化社会矛盾,需要“以人为本”,着力协调城市和农村、地区与地区、经济与社会...
一、财政基础理论研究
(一)科学理财观。
党的十六届三中全会提出了“坚持以人为本,树立全面、协调、可持续的发展观,促进经济社会和人的全面发展”,强调要按照统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放的要求,推进改革开放和现代化建设。这体现了我们党对我国现代化建设规律认识的进一步深化。
科学理财观的基础是科学发展观,其理论依据是科学世界观,着眼于经济社会的全局,立足于效率,社会目标是以人为本,其历史使命是要促进国家政治经济的可持续和均衡发展。科学理财观的立意是从社会经济发展的全局出发,要求财政政策注重合理分配资金、提高人民福利水平、缩小贫富差距,以满足人民的需要,不断改善人民群众的生存和发展环境。因此,科学的理财观,概括地讲就是指坚持以“三个代表”为指导、坚持以人为本、坚持以发展为中心,统筹生财、聚财、分财、管财、用财等各个环节,树立全面、安全、协调型的理财观。为此,社会经济发展不能单纯追求产值或GDP的增长,不能以巨大的资源和环境成本为代价,不能进一步激化社会矛盾,需要“以人为本”,着力协调城市和农村、地区与地区、经济与社会、人与自然之间的发展,支持扩大对外开放。当前财政需要解决的主要问题是:大力支持“三农”;支持区域协调发展;推动社会事业加快发展;大力支持环境保护和生态建设;积极促进扩大对外开放等。
(二)收入分配理论。
今后一段时期,我国社会经济发展的方向是“以人为本,构建社会主义和谐社会”。“我们所要建设的社会主义和谐社会,应该是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。”
利益和谐是社会和谐的基石。就收入分配而言,国际上流行的标准是:基尼系数为0.3是比较理想的收入分配状况;0.4为警戒线;0.6以上表示收入差距悬殊,就会影响社会的和谐与稳定。我国的基尼系数,各种调查有不同的结果,但基本的趋势是:转型过程中的中国经济,收入分配差距在逐步扩大。1981年,我国的基尼系数是0.28,1991年是0.33,2001年是0.4,已达到国际警戒线,2002年是0.454,已超过国际警戒线。这些数据表明,我国个人收入分配已处于不和谐状态。而且,城乡收入分配不均问题尤为严重,2003年城乡收入分配差异达到3.23∶1。特别是在人均GDP从1000美元到3000美元这个时期,正是居民收入结构和各种经济关系发生剧烈变化的时期,需要政府的充分关注。由此引发了对构建和谐社会、调整收入分配的热烈探讨,其要旨主要在于,如何通过政府财政分配手段来照顾社会弱势群体,如通过各种方式增加农民收入、逐步建立城市下岗失业者的最低生活保障制度、扩大社会保障的覆盖面、推行合作医疗保险以及切实解决农村基础教育投入不足等。
(三)政府改革与市场化进程。
近年来在公共财政理论原则的指导下,一些学者对我国政府与市场关系的研究也呈现出进一步本土化和动态化趋向。因为评判中国市场化的程度,不仅关系到中国在世界经济中的地位和诚信度,而且也决定着经济体制改革的适应性程度,从而增强政府市场化职能转换的可操作程度。
一般认为,市场化在0%~15%为非市场经济,在10%~30%为弱市场经济,在30%~50%为转轨中期市场经济,在50%~65%为转轨后期市场经济,在65%~80%为欠发达市场经济或相对成熟市场经济,在80%以上为发达市场经济或成熟市场经济。综合起来看,发达国家的市场化程度约为80%~90%,市场经济已经比较成熟。按照相关专家估计,我国经过改革开放20多年以来,市场经济迅速成长,基本建立起市场经济体制,并作为市场经济国家加入WTO,更加积极地融入经济全球化,参与国际竞争。从“社会总产值流量构成加权”市场化、“投入要素价格几何加权”市场化、“三次产业构成加权”市场化、“GNP构成综合加权”市场化、“市场参数简单平均”市场化测算的1997年中国经济总体市场化程度分别为62.5%、62.8%、64.9%、61.1%和68.0%。商务部(原外经贸部)进出口公平贸易局委托北京师范大学经济与资源管理所做的《2003中国市场经济发展报告》认为:中国是发展中的市场经济国家,而不是一些国家所视为的“非市场经济国家”。但我国是个发展中的大国,不同区域的市场化程度有很大差别,属于刚从转轨中期迈进转轨后期市场经济阶段。
在探讨构建与在市场化进程相适应的政府管理制度体系和制定相关的改革措施时逐步将公共财政理论中政府和市场关系的原则运用到分析和判断中国的市场化具体进程的现实之中。在此基础上,进一步明确了我国构建公共财政的基本框架和改革进程。
(四)财政分权理论。
随着我国市场经济的发展和财政体制改革的深入,地方财政困难日益突出,中央与地方、地方各级政府之间的财政关系就日益成为人们关注的焦点之一。
现代市场经济国家的财政体制,从某种意义上可以说是财政联邦主义,也就是说,中央和地方要进行财政分权。所谓财政分权就是给予地方政府一定的税收权力和支出责任范围,并允许地方政府自主决定其预算支出规模与结构,使处于基层的地方政府能够自由选择其所需要的政策类型,并且积极参与社会管理,其结果便是地方政府能够提供更多更好的服务,因此财政分权的精髓在于地方政府拥有合适与合意的自主权进行决策。
西方的财政分权理论产生于上个世纪50年代,也经历了逐步发展完善的过程。财政分权的理论解释,比较成形的有穆期格雷夫的最佳社区结构理论、施蒂格勒的分权理论、奥茨的分权定理、麦圭尔的“分权俱乐部”理论、特里西的分权误识理论和蒂布特的“以足投票”理论。其中,施蒂格勒首先论证了地方政府存在的合理性。他提出了两条公理,认为地方政府能更好地识别本地居民对公共品的偏好,地方居民有权对公共品进行投票表决。奥茨的财政联邦分权定理进一步推广了这一理论,该理论从中央政府等量提供公共品的假定出发为地方分权做出了论证。布坎南的“俱乐部”理论指出了地方政府管辖范围与居民人数的优化条件。特里西的“偏好误识问题”则更为彻底地提出了地方自治的理论论据,即中央政府的偏好误识将会导致公共品的提供失误。蒂布特的“以足投票”理论提出了政府如何在众多居民的选择过程中得以形成的机制。
20世纪90年代以来,随着东欧原社会主义国家的经济转型,原来大一统的中央财政集权逐步打破,因此在世界范围内又掀起新一轮对财政分权理论的探讨。中国自1994年实施分税制改革,才开始财政分权的探索,一方面分税制划分了中央与地方的事权与支出范围以及税收收入;另一方面也建立了两套税务机构,同时转移支付更多偏向于达到地区间财力均衡。但1994年分税制毕竟是转型时期的一种过渡方案,中央与地方财权划分不清,需待进一步界定。因此,结合中央与省、省以下财政体制改革的研究,一些学者不断加大了对财政分权和地方财政理论的研究与探索,取得了一些相关成果。其中,理论界和实践部门更加注重的是如何依据中国的实际情况科学合理地划分中央与地方政府的财政职能,且以此为基础逐步矫正政府间的财政收入分配关系,促进地域经济的发展。
(五)绩效预算理论。
绩效预算是市场经济条件下政府管理模式发展到一定阶段,进一步加强公共支出管理,提高财政资金有效性的客观选择。绩效预算将政府预算建立在可衡量的绩效基础上,强调的是“结果导向”,是责任和效率,它增强了预算资源分配与政府部门绩效之间的联系,有助于提高财政支出的有效性。对于政府部门,公众对政府提供公共服务的质量与成本的关注,有助于促进政府决策程序规范化和民主化;绩效目标的确立,绩效考评的执行及绩效评价结果的公开,有助于强化政府部门的责任;绩效预算赋予了部门更大的预算执行权,有助于促使政府部门按照成本效能原则优化资源配置,提高财政资金的有效性。对于财政部门,绩效预算改革有助于促使财政管理方式创新与变革,有助于提高财政资金的有效性。
绩效预算的核心是建立起一套能够反映政府公共活动效能的指标体系、评价标准和计量方法。在衡量财政支出绩效时,既要考虑支出的经济效益和社会效益,也要考虑支出的短期效应和长期效应、直接效应和间接效应。为此,必须建立定性与定量相结合、统一性指标与专业性指标相结合的多层次的绩效评价体系,并以大量的有效样本为基础,测算出评价指标的标准样本,按照科学的计量方法,对预算绩效结果进行衡量和评价。在制订绩效指标体系时,要充分听取各方面专家和社会公众的意见,避免出现绩效指标对被评估者产生逆向激励效应。
目前,以产出为基础的预算编制代表现今国际上政府改革的潮流,而权责发生制是实现产出预算的重要基础。权责发生制是会计的一个重要原则,以权责发生制为基础编制政府预算,可全面、真实、准确反映政府收支活动和财务状况,有利于提高政府预算管理水平,增强预算透明度。以权责发生制为基础编制政府财务报表可克服我国目前以收入实现制为基础的财政财务报表所存在的各种问题,如不能全面反映政府资金运动、会计报告信息不够完整、核算不能全面真实反映政府资产负债等。
(六)统一城乡税制。
我国现行的城市和农村税制分设,不仅是加重农民负担的一个重要原因,而且不利于构建现代市场经济体系,反而成为分割城乡、形成二元经济特征的一个重要因素。近年来随着城乡问题的日益突出和改革的深化,取消农业税制、减轻农民负担,逐步统一城乡税制成为新的研究热点。实际上,城乡统一税制是国际上通行的做法。综观世界各国的税收制度,基本不单独设立农业税这一专门面向农业的税种。在统一的税制下,农民的税收负担与其他社会成员一样,按其经济活动的属性,分别在相应的税种下缴纳所得税、增值税、地产税和遗产税等。农民作为纳税人,与其他社会成员享有相同的税种制度,只是在税率和减免等方面与其他纳税对象有所差别。至于统一的城乡税制的构架和时机选择,由于还缺乏一致的意见,有待深入探讨。
(七)地方财政与地方债务。
随着近年来外国地方政府赤字和债务规模的扩大和由此而可能引发的财政风险的显现,我国对地方政府债务的研究也呈现出强化的趋势。当前,地方政府通过举债的方式筹集建设资金,加大基本建设的投入以改善区域经济环境,从而带动经济增长的方式,已获共识并被各地方政府普遍采用。由于政策上的限制,地方政府债务往往以一种隐蔽的方式存在,构成了一定的财政风险。对地方债务的研究,一方面分析我国目前地方政府债务形成的原因及其出路,另一方面则更加注重在理论上分析地方政府债务的立法权限和管理制度等,以便为未来建立科学的地方政府债务管理制度提供理论基础。
(八)科技进步与政府激励。
经济全球化和知识经济时代,各国越来越注重各自的科技水平和创新能力的提高。技术创新已经成为国际竞争的决定性因素,也决定着一国在全球范围内的产业分工能力和国家综合实力大小。中国作为一个发展中的大国,如果不迅速提高自己的科技创新能力,那么就可能会持久地沦落为“世界加工厂”,难以真正屹立在世界。因此强化国家科技创新能力,促进科技进步也成为财政理论研究的一项重要内容。近年来一些学者结合国家中长期科技规划,不仅从科技创新的“公共性”、“外溢性”等公共产品特性入手研究政府的相关财税制度措施,而且日益注重构建促进科技创新的“长效机制”,以期通过政府的激励、引导形成真正的“学习型”和“创新型”社会。
(九)区域经济与区域财政理论。
我国不但是一个发展中国家,而且地区经济发展很不均衡,城乡差距越来越大。为此,促进区域经济发展、振兴“三农”和缩小城乡差距成为近年来财政经济工作的重点,财政理论研究也在这些方面进行了不断探索,主要有:1.促进西部大开发的政府财税政策研究;2.振兴东北老工业基地的财税政策研究;3.振兴“三农”的财税政策研究;4.促进县域经济发展的财税政策研究等。在这些方面有不少的文献资料和政策建议,其中,一些政策已经陆续步入操作实施阶段,为促进区域经济发展、缩小城乡差距产生了积极影响。
(十)公共应急机制理论。
公共事件应急机制与体系的建设,是非典事件提出的新课题。近年来,有关公共应急机制的研究已经逐步深入到公共领域的各个相关部门之中。建立突发事件应急机制需要正确判断、正确反应和正确处理。正确判断依赖于准确无误且快捷有序的预警预测的信息系统,正确反应需要建立一整套人机自动接续的反应程序,正确处理需要在日常加储备的基础上运用危机公关能力解决问题。反映在政府财政领域,首先考察的是国家和地区的财政总体能力、财政机动能力;其次,作为“长效机制”,需要构建财政应急体系等方面的制度安排;最后,还需要与之相适应的部门协作能力和技术、信息支持能力,以及相关法律体系等。简言之,对财政“公共应急机制”的研究主要是:“探索建立财政应对突发性事件的应急机制和制度,增强财政应对突发事件的快速反应能力、保障能力和财政资金管理能力”。
二、财政改革理论研究
(一)财政改革观。
如何推进财政改革与发展,既是一个重大的现实问题,也是一个基础性的理论问题。近两年,围绕这一问题,财政理论界与实践部门都进行了深入的思考,一定程度上形成了较为广泛的共识。一般认为,转轨时期的财政变革是一项开创性的事业,只能“摸着石头过河”,渐进性成为财政改革路径选择的一个典型特征。在改革顺序及时机方面,应遵循先易后难、先试点后推广的原则,以利于财政改革的顺利推进。从内容上看,则涉及体制性、机制性和技术性三类不同性质的变革,但在不同时期,改革各有侧重。
1998年,我国提出了建立公共财政基本框架的改革目标,成为财政改革的一个里程碑式的标志。在此之前,财政改革的重点一直放在收入领域;此后,财政改革开始进入支出领域与全面改革阶段,改革的整体设计与目标模式已非常清晰。在此背景下,财政改革的协调性日益凸显出来。研究表明,财政改革牵涉面广,利益关系变化敏感,在财政改革已经进行了20多年的今天,能否处理好协调性问题,诸如税收与收费、收入与支出、预算编制与执行、政府采购与集中支付等之间的协调关系,很大程度上决定了财政改革能否最终取得成功。
中国财政改革是一项系统工程,需要将渐进性与协调性两个原则有机结合起来,树立科学的财政改革观。换句话说,也就是要坚持以人为本,通过调整财政分配关系解放与发展生产力,促进人的全面发展;要注重效率,同时兼顾公平,协调各方利益关系;要权衡改革成本与效益,促进改革、发展与稳定之间的良性循环;要提升政府管理水平,并通过财政自身改革,强化理财能力与服务功能。
(二)省以下财政体制改革。
科学、健全的财政体制,是财政高效运行的前提与保障。1994年分税制财政体制改革,较好地解决了中央与省之间的财政关系,然而省以下财政体制尚不规范,依然存在诸多弊端。因此,深化省以下财政体制改革,既是1994年分税制财政体制改革的继续和深化,也是目前我国政治、经济和社会发展变化的客观需要。理论界认为,省以下财政体制改革对于解决县乡财政困难、逐步消除“三农”问题、全面推进公共财政体制建设、协调经济社会和谐发展,具有重大而深远的意义,应从战略的高度充分认识这项改革的重要性、必要性和迫切性。
针对如何推进省以下财政体制改革,理论界进行了大量研究,其基本看法包括以下几点关键性内容:第一,在公共财政框架下明确地方职能,清晰划分政府间事权;第二,培育地方主体税种及健全地方税体系,形成地方政府稳定的财力来源;第三,完善政府间转移支付制度,加大转移支付力度,调整转移支付结构,有效调节地区差异、提高基层财政的公共服务水平;第四,在现行行政管理体制不变的情况下,鼓励各地通过“省财政直接对县”和“乡财县管”等方式减少财政体制层级。
财政体制改革涉及多个方面,因此还需要相关方面配套改革。主要包括:一是创造条件从行政体制上减少政府级次。目前我国是五级政府、五级财政,地方主体税种缺乏,不简化财政管理级次,就难以进一步推进分税制改革;二是在一定前提条件制约下,给予地方政府适当的举债权,将变相举债行为转变为规范、透明的举债行为;三是进一步精简政府机构、减少冗员;四是审时度势理顺财税关系,研究改进税务机构设置的思路和方案。
(三)预算管理制度改革。
资源的分配及有效利用是国家、政府和社会公众共同关注的焦点,预算管理制度的建立即源于此。通过对政府预算管理制度200多年发展历程的研究,一般认为,目前政府预算管理制度在具体形式、技术手段、运作模式、管理框架等方面都已臻于完善,部门预算、政府采购、国库集中收付等制度成为政府预算管理的三个核心元素,也成为国家管理政治、经济、社会的有力工具。
自20世纪90年代后期始,部门预算、国库集中收付、政府采购等三项改革成为我国政府预算管理改革的突破口。三项改革齐头并进,显著改善了我国政府的预算编制、执行以及采购管理水平。与此同时,也引发了新的问题,由于政府收支分类改革滞后于国库集中收付制度改革,国库集中收付制度改革滞后于政府采购制度改革,一定程度上影响了政府预算管理效力的全面发挥。
从理论上讲,部门预算、政府采购与国库集中收付制度,既有差别,又有联系,关系密切,相互依存,只有在公共财政管理框架下处理好三者之间的关系并建立起良好的协调机制,才能真正实现财政部门对从预算分配到资金使用、资金拨付、银行清算,直至资金到达商品和劳务供应者账户的全过程监控。因此,加强三项改革制度建设和实施步伐的整体协调是深化政府预算管理制度改革的必然要求。
理论认为,健全性是衡量预算管理的一项重要标准,它要求财政必须是可持续的,并且财政风险应该得到良好的管理。从操作层次上讲,则包括如下几个要点:一是预算的全面性,二是预算制度的完善性,三是预算管理技术的先进性,四是政府收支信息的科学性与透明性。人类社会正是在追求预算管理健全性的过程中,不断实现政府预算管理的理念创新与制度变迁。就我国政府预算管理的现状而言,仍有大量财政性资金游离于预算管理之外,政府会计核算系统还比较落后,财政管理信息系统尚在建立过程中。因此,继续推进“收支两条线”管理制度改革,逐步将预算外资金纳入预算内管理;引入权责发生制会计基础,将现行预算会计改造为科学的政府会计体系;加快建设“金财工程”,构建财政与各政府部门、预算单位以及金融机构之间的网络联系平台等,都是进一步完善政府预算管理制度改革的重中之重。
(四)新一轮税制改革。
中国现行税制经过了10年多的运行,已经到了启动新一轮税制改革的历史时期,理论界对此进行了深入细致的研究。作为1994年税制改革产物的现行税制,正面临着来自我国现实经济社会环境多方面的严峻挑战,比如经济全球化进程明显加快、互联网的运用更加普及、市场化程度明显提高、公共财政框架初步建立、居民收入分配差距拉大、宏观经济运行态势呈现新的特征、税收实际征收率迅速提升等。显然,中国今天的经济社会环境同十年前不能同日而语。由此,现行税制同其赖以依存的经济社会环境之间出现了诸多摩擦。而且,我国正处于一个必须紧紧抓住并且可以大有作为的重要战略机遇期,对现行税制做出与时俱进的调整,已成为越来越多的人的共识。
我国政府已经开始启动新一轮税制改革。就内容而言,主要包括增值税改革、消费税改革、进出口税收改革、关税改革、企业所得税改革、个人所得税改革、地方税系改革、税费改革以及统一城乡税制改革等。对这些改革进行总的评价,从近期看,在通盘考虑政府收入的条件下,主要是对现行税制进行有增有减、着眼于优化目标的结构性调整;从中长期看,重点是要形成一个适应社会主义市场经济体制的统一、公平、公开、高效的税制体系;从改革原则看,要保证财政收入增长的可持续性,处理好中央和地方政府关系,保证总体税负水平基本不变,同时实现平稳过渡,以达到“统一税法、公平税负、优化结构、提高效率”等总体目标。通过这些改革恰当界定宏观税负水平、规范政府收入行为及机制,并同财政体制改革相协调、同现代企业制度相对接,有利于优化经济结构、促进经济社会可持续发展以及提升国家竞争力。
作为配套或保障措施,新一轮税制改革要求把税收征管改革和税务组织机构整合放到重要位置上统筹考虑。在这个问题上,宜坚持立法先行,依法治税,并按照渐进合办、分步推进的原则整合税务组织机构,同时通过推进税收信息化建设,为纳税人提供高效优质的服务,优化税务工作职能。此外,还要大力推进政府职能的转换、财政支出结构的调整、社会信用和个人信用制度建设、营造依法治税的良好环境等,分阶段、分步骤地实现优化我国税制的总体目标。
三、宏观调控中的财政政策理论研究
(一)宏观调控中的财政政策模式。
从理论上讲,财政政策调控经济通常表现为相机抉择和自动稳定器两种模式。财政政策的自动稳定功能,是指政策的制定设计中,通过累进所得税的税制安排、增加税收或相应减少社会福利支出等方式,能够在经济高涨时自动对经济产生一种抑制作用,从而减缓经济高涨的速度和程度。而在经济低迷时,又能自动地降低税收,从而减少对微观主体的抑制效应,阻止经济进一步衰退。从实践上看,由于我国实行的是以流转税和所得税为主体的税制结构,而且流转税占税收总收入的大部分,与所得税尤其是较健全的个人所得税相配套的相关一系列公共财政制度尚在建立过程之中,所以,当前情况下,中国财政政策的自动稳定器功能还难以有效发挥作用。而相机抉择则是我国财政调控的灵魂和关键。所谓相机抉择,就是政府根据对宏观经济形势以及社会总供求关系与结构状态的判断,通过改变财政的收入和支出政策,来实现经济的稳定和促进经济的增长。其基本要领是,在经济萧条时扩大财政支出、减少财政收入,而在经济过热时减少财政支出或增加财政收入,以此来熨平经济波动,并在结构上抑长线补短线,有保有压。这就是反周期和优化结构中相机抉择的财政政策。近年来积极财政政策的实施及成功转型是相机抉择调控模式发挥作用的成功实践,其理论基础在于:坚持科学的发展观,顺应社会再生产的客观要求,将宏观经济的稳定协调发展作为政策调整的最重要目标。在这一思想指导下,对具体经济情况作具体分析,相机抉择地实施适当的财政政策。
(二)稳健(中性)财政政策。
在积极财政政策实施的过程中,理论界对积极财政政策的淡出的时机、方式等都给予了极大的关注并引起了较多的争论。从实践看,2003年下半年开始,中国经济开始走出通货紧缩的阴影,呈现出加速发展的态势,与此同时,也出现了部分行业和地区投资增长过快等问题。在这一背景下,理论界主张实行中性宏观经济政策和中性财政政策的学者日益增多。客观地说,中性财政政策是我国经济学者提出的具有一定创造性的概念,因为当代西方主要经济学家在讨论财政政策时,直接使用过“积极的财政政策”、“扩张性的(松的或松弛的)财政政策”、“稳定性(化)财政政策”,而没有直接使用“中性财政政策”的提法。主张实行中性财政政策的出发点是,积极(扩张性)财政政策应该相对淡出,但考虑到经济发展的需要,又不希望政府调控从积极财政政策一下子转到“紧缩性”财政政策,所以理论界普遍认为政策操作中财政政策应保持“中性”或“中立”的姿态。考虑到我国目前在社会经济发展中还存在很多的矛盾和问题,而中性财政政策在某种意义上有对经济不干预或干预作用较小的含义,所以在政策实施过程中,稳健财政政策这一更具有概括性的概念被政府决策部门所采用。
实行稳健财政政策,是包括财政调控目标与方向、手段组合、方式方法的一系列转变在内的重大政策转型。稳健财政政策不仅是财政政策名称和赤字、国债规模的调整变化,更是财政政策性质和导向的重要转变。概括地说,稳健财政政策的基本要领可浓缩为四句话十六个字,即“控制赤字、调整结构、推进改革、增收节支”。实行稳健的财政政策,主要是要服从和服务于改革发展大局,服从和服务于中央宏观调控大局,宏观上既要防止通货膨胀的苗头继续扩大,又要防止通货紧缩的趋势重新出现;既要坚决控制投资需求膨胀,又要努力扩大消费需求;既要对投资过热的行业从紧制约,又要着力支持经济社会发展中的薄弱环节。
稳健财政政策的实施一方面意味着逐步降低赤字规模并逐渐减少长期国债发行,另一方面,将把调控重点放在解决社会经济发展中一些长期存在的深层次问题上,即财政政策在结构调整中的作用不断得到增强。主要表现在:第一,为统筹区域发展,从2000年开始,财政政策在西部大开发、欠发达地区发展和东北老工业基地调整改造中发挥了重要的支持作用。在配合西部大开发战略的实施过程中,财政政策加大了对西部地区的资金投入和优惠政策支持。而为支持东北老工业基地振兴,政府采取了更加有力的政策手段,自2004年7月1日起,在黑龙江省、吉林省、辽宁省和大连市实行扩大增值税抵扣范围、调整资源税税额标准和企业所得税优惠等税收政策。此外,中央财政还通过调整财政支出结构、增加转移支付等措施,继续加大对中西部地区和东北地区等老工业基地的支持力度。如将企业所得税明确为共享税(中央60%,地方40%),中央由此增加的财政收入全部用于中西部的转移支付。这充分发挥了中央财政在区域经济发展中的宏观调控作用。第二,努力解决“三农”问题,促进城乡协调发展。最近几年以来,财政政策在支持“三农”、统筹城乡经济发展方面做出了巨大的努力。一方面,增加了“三农”领域的投入。2002年,仅中央财政安排的支援农村生产支出、农业综合开发支出和农林水等部门事业费总计约379亿元,是1997年的3.9倍。另一方面,积极推进农村税费改革和实行粮农“直补”等惠农政策。各地从2000年起陆续开展了农村税费改革的试点,取消了农村的不合理收费,2003年开始在全国推行。2004年农村税费改革进一步深化,取消了除烟叶外的农业特产税,逐步降低农业税税率,农业税附加随正税同步降低,并提出在五年内取消农业税;征收牧业税的地区,按照免征农业税改革试点或农业税税率降低的幅度,降低牧业税及附加负担水平,对于免征农业税改革试点和降低农(牧)业税税率减少的地方财政收入,由中央财政给予适当补助;对种粮农民实行直接补贴、良种补贴和购置大型农机具补贴。仅在2004年,实行“两减免、三补贴”,即减免农业税与农业特产税,对种粮农民实行直接补贴、良种补贴和购置大型农机具补贴,就使我国农民直接受益451亿元。
(三)财政的调控能力。
发挥财政的调控能力应以强大的财政为基础。但目前我国的财政基础并不十分坚实,与建立平衡稳固强大的财政还有相当的距离。基于此,理论界对如何提高财政的调控能力作了深入的研究,并在以下观点取得了共识。(1)优化公共收入结构,促进财政增收。除了继续关注税收收入的快速增长外,各种非税收入也是财政不可忽视的重要来源。应在最小经济效率损失的前提下,最大限度地增加公共收入,促进各种形式的公共收入协调增长。具体来说,包含两方面的涵义。一方面要进一步完善以税收为主的公共权力收入的稳定增长机制;另一方面要广开财源,大力挖掘公共产权收入的增长潜力,采取有效措施防止公共产权收入的流失,促进公共收入的增长和社会公平。(2)规范财政管理体制,统一预算内和预算外收入。(3)加快政府职能的转换,合理界定政府的财权和事权,使财政支出以最少的支出规模获得最大的效用。
此外,在中国现有的财税体制模式下,与财政收入政策相比,财政支出政策的调控作用更为明显。但收入政策的作用空间正随经济机制的转变而逐渐打开。如为了实现经济的可持续发展,理论界讨论较多的是征收能源税、燃油税、生态税,这些税种的征收不仅能达到组织收入的目的,也将较好地发挥其节约资源、保护环境的作用。
中国财政政策的理论和实践表明:相机抉择的财政政策是根据短期内的特珠总供求状况和结构状况,决定当前所要采取的特殊政策及其力度与工具组合,只要情况变化了,政策便需相应调整改变。而在总供求关系及宏观经济比较稳定的情况下,财政政策依然存在,但在使用的方向和力度上,会比较柔和、中性和谨慎。可以肯定地说,无论经济形势如何变化,中国的财政政策不可能再回到过去的状态中去,而是会在中国市场经济的发展和现代化的实现过程中,与时俱进,为中国经济的持续、协调稳定增长做出应有的贡献。
四、开放经济下的财政政策理论研究
(一)全球公共产品的理论。
1.全球公共产品的基本背景。
全球公共产品的需求来自于对外交往的扩大,它是伴随着国际分工和国际贸易的发展而产生的,在有些场合也被冠之为“全球挑战”或“全球关注”。全球化进程决定着全球公共产品提供的方式和数量,全球公共产品的提供反过来又促进了全球化的发展,两者相互影响。
理论研究和事实都表明,当前经济全球化面临的一个基本矛盾是全球公共产品的缺位。据保守估计,每年由于全球公共产品供应不足造成的损失达成百上千亿美元。全球公共产品已成为全球化时代与全人类命运息息相关的重要内容。
经济全球化要求有相应的全球公共产品来协调全球利益关系,解决全球化发展过程中的一些共同问题。但由于目前尚不存在有效的权威性全球治理机构,一些全球公共产品不得不由某些强势主权国家或由强势主权国家所主导的多边机构来提供。例如由主权国家货币充当国际货币、由主权国家自愿提供官方发展援助等等。这一方面导致全球公共产品供给不足,另一方面造成全球治理中权利与义务脱节。一些主权国家享受因提供全球公共产品带来的权益,但并不全面承担相应的义务,个别国家甚至以全球利益为名,行一己私利之实。中国作为一个发展中大国和第三世界国家的代表,应有自己的全球治理观,应当强调全球治理的民主化和权利与义务的统一。
2.全球公共产品的基本内容。
联合国在千年宣言的《发展道路》报告中指出,在关于需要克服的公共损害和需要提供的全球公共产品方面,全球公共领域存在着资金不足和不完全执行的解决方案和协议,并认为国际社会对全球公共产品的需求主要集中在以下十个方面:①所有人作为人的基本尊严,包括普遍获得教育和卫生保健的权利;②尊重国家主权;③全球公共健康,特别是控制传染病;④全球安全,或为一种远离犯罪与暴力的全球公共领地;⑤全球和平;⑥跨边界协调的通信与运输体系;⑦跨边界协调的制度基础设施,它主要包括如市场效率、透明与负责的政府管理以及技术标准的协调等;⑧一致的知识管理,包括在世界范围内尊重知识产权;⑨对全球自然公用物品进行协调管理,以促进对它们的可持续利用;⑩在国际上,国家之间的以及国家与非国家主体之间的多边谈判机制的可获得性和有效性。
3.全球公共产品的决策与提供。
全球公共产品首先是一个国家内的公共产品,是由于国内的公共产品的受益范围向外扩展到多个国家而形成的。因此从某种角度来说,全球公共产品就是被视为全球化了的国家公共产品,或者是通过国家公共产品进行国际合作的结果。全球公共产品的决策机制超出了单个主权国家的范畴,与国家公共产品的决策、供应便有了很大的不同,一是提供的产品是单个国家无法单独完成的,是为了解决一些全球性问题,因此需要相关主体的合作;二是提供产品的主体是多元的,不但包括民族国家,还包括政府间组织、非政府组织及个人,这些主体在问题解决中具有互补协作功能;三是提供产品的主体是多层次的。
全球公共产品的提供应多元化和多边化。理想的全球公共产品的供给应当来自国际民主授权的全球治理机构,但这毕竟是一种理想状态。在今天的世界上,全球公共产品的供给在一定程度上还必须依靠主权国家和主权国家所主导的国际机构。在承认现实的基础上,改进全球公共产品的供给可以通过两个途径:一是多边化,即尽可能地强化和改进现有国际经济组织的职能,使其能有效地提供全球公共产品,多边机构相对于单个主权国家更有利于接近全球治理的民主化;二是多元化,在必须由主权国家提供全球公共产品的情况下,应鼓励多个主权国家提供全球公共产品,使其供给多元化,这将有助于不同来源的全球公共产品相互竞争,提高质量,补充不足。财政界和国际关系界都普遍认为,全球公共产品应与全球治理的概念相联系,重点在于谁来决策、谁来提供、如何提供全球公共产品等问题上。中国作为一个发展中大国,应当在力所能及的范围内以多边和双边方式积极参与全球和区域公共产品的提供,推动建立合理的全球治理框架。
全球公共产品的提供和决策需要进行各方协调,必须建立一个合法、有效的决策主体。全球公共产品决策主体的合法性应该来源于以主权国家为基础的管理权力的让渡,而之所以需要各国让渡一定的管理权力,目的是为国际社会公共问题的解决提供“公共产品”。建立全球公共产品的决策主体,目的是要确立一个处理规则、一个协调解决机构,通过建立一个有效提供全球公共产品的运转机制,及时高效地提供全球公共产品来解决一些公共问题,促进全球化的良性发展。在世界各国的努力下,目前以主权国家为基础的多边体制的最高级会议和非正式会议正日愈成为全球公共产品提供的主要决策机制。
(二)开放经济下财政和货币政策的有效性。
财政政策作为政府对经济进行干预和实施宏观调控的主要政策工具,在开放经济环境下,其效能将发生很大的变化。财政货币政策的有效性问题是经济理论中长期争论不休的问题。在经济不断开放的全球化背景下,宏观政策有效性问题的研究就显得更为重要。
1.开放经济下财政货币政策目标的变化。
在开放经济条件下,宏观经济政策目标已由单一化的内部均衡演变为内部与外部的双重均衡目标。一般来说,一国内部均衡主要包括经济增长、价格稳定和充分就业三个目标,外部均衡主要指国际收支平衡。由于各种因素的影响,内外均衡之间常常会出现矛盾和冲突,随着资本流动规模的快速扩张,特别是国际游资大规模的投机性活动,对财政货币政策提出了严峻的挑战。
政府在运用财政政策调控经济时,除了要注重财政政策总需求效应,还必须考虑财政政策对国际收支可能产生的影响。许多发展中国家在经济开放过程中由于财政政策实施不当,最终导致经济出现巨大的波动,严重影响了这些国家的经济发展进程,甚至造成了社会动荡。
2.蒙代尔-弗莱明模型关于财政货币政策有效性的研究。
在开放经济条件下,财政货币政策的传导机制等都会发生很大变化,从而影响其功能的实现,财政货币政策的配合也被赋予了更加复杂的内容。如何根据开放条件下的经济运行特点,研究财政货币政策的目标、传导机制、政策效能,从而根据开放经济的特点实现正确的宏观政策调节是一项非常重要的工作。
蒙代尔对在不同汇率制度下的货币政策和财政政策有效性和最佳货币区进行了分析。蒙代尔-弗莱明模型告诉我们,财政政策和货币政策对总收入的影响力取决于汇率制度。在浮动汇率制度下,只有货币政策影响总收入,而财政政策通常所具有的效应被汇率的变化所抵消。在固定汇率制度下,只有财政政策影响总收入和就业,而货币政策无效。固定汇率下货币政策成为改变储备水平的一种手段,而浮动汇率下财政政策成为改变贸易差额的一种手段,也就是说,如果资本完全流动,那么固定汇率下财政政策有效,货币政策失效;浮动汇率下货币政策独立有效。后来的经济学家克鲁格曼进一步将其形式化为“不可能三角”模型,即在货币独立、汇率稳定和金融完全一体化之间,一国不可能同时实现这三个目标,必须放弃三个目标中的一个。我国目前实行盯住汇率制和资本有限流动,根据蒙代尔-弗莱明模型,财政政策相对有效。
应当看到,关于汇率的稳定、自主的货币政策与资本自由流动之间不可能同时存在的三角模型仅仅描述了这三者之间政策相互搭配的极端情形,存在着“中间制度消失论”,例如没有说明政府不能同时选择一半的汇率稳定和一半的货币政策独立性。近年来,学术界针对蒙代尔不可能三角形模型中的过度极端化描述尝试了一系列突破。
此外,这个模型没能很好的处理资本流动和财政支出之间的关系。因为当一个国家借钱的时候,它将立刻增加它的支出,这意味着如果一个国家在国际收支上存在赤字,那么资本的流入就会改善一个国家国际收支平衡的状况,可是这种改善是短期的,因为由于财政支出的增加,会很快导致国家进口的增加。
(三)对外开放程度与公共支出的关联。
关于对外开放与公共支出关系的研究主要有两种不同的观点:一种观点认为如果一国经济对外开放程度越大,市场化程度越高,政府干预的相对有效性就越低,公共支出所占的比重也就越少;而另一种观点认为对外开放增加了一国面临的外部风险(如汇率风险),为了抵御风险,就必须把一部分经济资源配置到政府部门,这样会在一定的程度上降低经济效率,因此无论是发达国家还是发展中国家,公共开支与其对外开放程度都具有正相关关系。
随着中国市场化改革的推进和对外开放程度的不断提高,非国有部门和对外贸易均以很快的速度发展。由于生产性投资的下降和中央政府的放权让利,有数据反映,中国中央政府的财政支出与对外开放呈现负相关关系。这一现象符合传统的看法:国家对经济干预程度的降低提高了中国经济效率和国际竞争力,促进了中国的对外开放。
但是,以各省的数据(对外开放程度由进出口总额与GDP的比率表示)进行实证研究却发现,中国地方的公共支出与其对外开放是正相关的,开放程度越高,公共支出越高,而且对外开放对其公共支出的影响是显著的。对于这种正相关背后的经济机制,理论研究界有着两种解释:一种认为一个经济的对外开放程度越高,它面临的风险和收入波动幅度就越大,所以就要增加政府支出以尽可能地降低风险和经济波动幅度;另一种认为这种正相关来源于公共支出的棘轮效应,在财政收入高时,公共支出水平的上升比较容易;而财政收入降低时,公共支出却不会很快地也降下来,对外开放提高了财政收入的波动幅度,因而也就提高了公共支出水平。中国的财政分权改革和经济转轨使地方获得了很大的经济自主权,地方政府为了降低外部冲击带来的经济波动而提高其公共支出水平。
(四)开放经济条件下的财政风险。
开放经济与财政政策是相互影响的,开放经济影响财政政策效应,反过来财政政策的失误也会影响到一国的开放进程。开放经济下的财政风险可归纳为债务危机风险、经常项目失衡风险、货币危机风险以及财政体制风险。首先,在开放经济下,财政赤字和债务可能加速危机的产生,拉美债务危机和亚洲金融危机就是例证,我国目前财政或有债务规模大,很有可能影响我国经济的发展和稳定;其次,开放经济下,持续的经常项目失衡是导致货币危机的重要原因,而财政政策与经常项目均衡存在密切关系;再次,财政政策对国际资本流动和国际储备水平的变化具有重要影响,而开放经济下,这种资本项目的变化与货币危机存在着最为直接的关系;最后,一个不健全的、僵化的财政体制增大了开放经济下财政政策风险,例如投融资体制的不健全和财政不透明使得资本流入结构中外国直接投资偏少,而间接投资偏多,收入分配的恶化和社会保障体系的不健全可能成为危机的导火索。
(五)出口退税的共同负担机制的理论研究。
对出口产品实行退税政策是国际惯例,也是国家支持外贸出口的重要手段。在我国外贸出口快速增长的同时,出口欠退税问题却越来越严重,给经济社会发展带来明显的负面影响。为此,2004年初,我国改革了出口退税机制,建立中央和地方财政共同负担出口退税的新机制。从2004年起,以2003年出口退税实退指标为基数,对超基数部分的应退税额,由中央与地方按75∶25的比例分别负担。建立出口退税共同负担机制,实现利益与责任的统一,有利于中央和地方共同加强出口退税管理、打击出口骗税违法行为,有利于调整出口贸易结构、促进产业结构优化升级,提高出口效益,有利于推进外贸体制改革,促进我国外贸和经济持续发展。
但是,共同负担机制政策的实施也产生了一些问题,特别是对出口量较大的地区产生了新的不公平因素,退税对其财政造成了过大压力,容易诱发新的市场割据,目前理论界和实际部门都在努力寻求合理解决这些问题的新方案。
(财政部财政科学研究所供稿,刘尚希、赵全厚、韩凤芹、刘军民、马洪范执笔)
相关推荐