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摘要:
1998年,国际国内的经济形势发生了转折性变化,亚洲金融危机开始波及到我国,国内经济生活中也出现了供大于求、有效需求不足和通货紧缩趋向等问题,经济增长持续乏力,我国经济发展遇到了严峻挑战。面对经济增长低迷这一难题,我国政府及时果断地调整财政政策取向,采取了以扩大国内需求为目的的积极财政政策,取得显著成效,积累了宝贵经验,为今后财政政策的更好运作奠定了良好基础。
一、积极财政政策的实施背景
实施积极财政政策,其直接导因是为了应对亚洲金融危机对我国经济的冲击和影响。当时,我国面临着十分严峻的国内外经济形势:长期重复建设带来的结构不合理等深层次矛盾,在国际经济环境急剧变化和国内市场约束双重因素作用下,更加突出地显现出来,内需不振,外贸出口下降,经济增长速度回落。
(一)国内需求增长趋缓
从消费需求看,由于收入预期下降、支出预期上升,加上银行实际利率偏高等因素,导致居民边际储蓄倾向上升,边际消费倾向相应下降。据测算,1979~1996年,居民边际消费倾向基本上在0.6至0.8的区间波动,而1997年下降为0.55左右,1998年上半年进一步下降到0.46。受此影响,居民消费需求增长低迷,社会消费品零售总...
1998年,国际国内的经济形势发生了转折性变化,亚洲金融危机开始波及到我国,国内经济生活中也出现了供大于求、有效需求不足和通货紧缩趋向等问题,经济增长持续乏力,我国经济发展遇到了严峻挑战。面对经济增长低迷这一难题,我国政府及时果断地调整财政政策取向,采取了以扩大国内需求为目的的积极财政政策,取得显著成效,积累了宝贵经验,为今后财政政策的更好运作奠定了良好基础。
一、积极财政政策的实施背景
实施积极财政政策,其直接导因是为了应对亚洲金融危机对我国经济的冲击和影响。当时,我国面临着十分严峻的国内外经济形势:长期重复建设带来的结构不合理等深层次矛盾,在国际经济环境急剧变化和国内市场约束双重因素作用下,更加突出地显现出来,内需不振,外贸出口下降,经济增长速度回落。
(一)国内需求增长趋缓
从消费需求看,由于收入预期下降、支出预期上升,加上银行实际利率偏高等因素,导致居民边际储蓄倾向上升,边际消费倾向相应下降。据测算,1979~1996年,居民边际消费倾向基本上在0.6至0.8的区间波动,而1997年下降为0.55左右,1998年上半年进一步下降到0.46。受此影响,居民消费需求增长低迷,社会消费品零售总额增幅持续下降,由1996年的20.1%下降到1997年的10.2%,1998年上半年进一步下降到6.8%。
从投资需求看,在当时多数产品供过于求和市场消费需求相对不足的情况下,企业投资更多地受到市场需求的约束;商业银行实行资产负债比例管理后,由过去敞开口子贷款转为注重风险约束,特别是受不良资产的影响,银行在一定程度上产生了“慎贷”的心理。这种变化,长远看有利于经济发展和结构调整,但当时也在一定程度上影响了投资预期和投资增长,1997年全社会固定资产投资增长8.8%,比上年回落6个百分点;1998年1~5月份同比增幅继续回落1.7个百分点。
(二)对外贸易受到严重冲击
1997年下半年爆发的亚洲金融危机,对我国外贸发展和外资流入造成了前所未有的冲击。一方面,出口形势趋于恶化。1998年一季度我国外贸出口增长12.8%,5月份则出现了22个月以来的首次负增长,上半年仅增长7.6%,大大低于1997年同期26.2%和全年20.9%的增速。另一方面,外商投资明显下降。亚洲金融危机爆发后,大量国际资本回流到欧美等其他地区,造成亚洲地区投资萎缩,1997年亚洲国家对我国投资占我国实际吸收外资总量的比例由以往的80%以上降为75.6%,1998年进一步下降为68.7%。
(三)国内物价水平持续走低
受消费需求不足和产品结构性过剩等因素的影响,1998年以来我国主要物价指数呈现逐月下降的态势。首先,作为价格先行指标的工业品出厂价格指数在1997年6月份由上涨转为下降0.4%,此后降幅逐月扩大,1998年上半年下降3.4%;原材料、燃料、动力购进价格指数在1998年1月份开始下降,降幅为0.4%,上半年进一步降为2.3%。其次,商品零售价格总水平自1997年10月份开始出现下降,降幅为0.4%,到1998年6月降幅为3%,持续下降了9个月;居民消费价格指数从1998年2月份开始出现下降,降幅为0.1%,6月份达1.3%,出现了一定程度的通货紧缩趋势。
(四)经济结构问题更为突出
亚洲金融危机使我国长期存在的经济结构不合理问题更为凸显。一是产业结构不合理。低技术水平的产品过剩与高新技术产品不足并存。据有关部门调查,1997年开工率在80%以上的占33.3%,开工率不足(在60~80%)的占32.8%,开工率严重不足(60%以下)的占33.9%;而在我国工业设备中,技术经济性能比较先进的只占1/3。二是城乡结构不合理。农村工业化和城市化进程滞后,使得“二元经济”问题更为突出,直接表现在城乡居民收入差距继续扩大,城乡人均收入之比由1997年的2.47∶1扩大到1998年的2.5∶1。三是区域经济发展不协调。西部地区由于历史和地理因素,经济发展相对较慢,东部与西部地区的差距呈扩大趋势,东、中、西部地区GDP占全国的比重分别由1997年的57.8%、28.2%、14%,变为1998年的58.1%、28%、13.9%。
在上述因素共同作用下,1998年中国经济面临着前所未有的严峻局面:经济周期处于低谷阶段,上半年GDP仅增长7%,同比回落2.5个百分点,与全年8%的目标有明显差距;城镇登记失业率为3.1%,经济增长放慢带来新增就业机会不足,再就业形势趋于严峻。在此形势下,党中央、国务院,1998年年中及时果断地做出了财政政策转型的决策,即由实施适度从紧的财政政策改为实施积极的财政政策。
二、积极财政政策的主要措施
1998年至2004年,我国政府针对国内外经济社会发展形势的变化,及时调整、并不断丰富和完善了积极财政政策的调控方式,充分发挥政府投资、税收、收入分配、财政贴息、转移支付等多种手段的政策组合优势。
(一)增发长期建设国债,加强基础设施建设
1998~2004年共发行长期建设国债9100亿元,截至2004年年末,七年累计实际安排国债项目资金8643亿元,主要投向是:农林水利和生态建设2596亿元,所占比重为30%;交通通信基础设施建设1711亿元,所占比重为19.8%;城市基础设施建设1317亿元,所占比重为15.2%;技术进步和产业升级775亿元,所占比重为9%;农网改造688亿元,所占比重为8%;教育、文化、卫生、旅游基础设施建设433亿元,所占比重为5%;中央直属储备粮库建设352亿元,所占比重为4.1%;环境保护投资312亿元,所占比重为3.6%;公检法司设施建设180亿元,所占比重为2.1%。分年看,国债项目资金的使用结构不断优化,1999年至2001年在1998年安排基础设施建设的基础上,逐步增加了西部开发、重点行业技术改造、高技术产业、退耕还林(草)、教育、公检法司设施建设等方面的投资;2002年以后投资重点向农村、结构调整、中西部地区、科技教育和生态环境建设等方面倾斜,更加注重城乡、经济社会等协调发展。
(二)调整税收政策,增强税收调控功能
为鼓励投资,以支持引进国外的先进技术设备,在将关税税率总水平由1997年底的17%逐步降至2004年的10.4%的同时,从1998年起,对国家鼓励发展的国内投资项目和外商投资项目进口的设备,在规定范围内,免征关税和进口环节税;1999年下半年起减半征收固定资产投资方向调节税,2000年开始暂停征收;对符合国家产业政策的企业技术改造项目购置国产设备,准予按40%的比例抵免企业所得税。为刺激居民消费,1999年11月份,对居民储蓄存款利息恢复征收个人所得税;1999年对香皂以外的其他护肤护发品消费税税率统一由17%降为8%,对环保型汽车减按规定税率70%征收消费税;从1999年8月1日起对涉及房地产的营业税、契税、土地增值税给予一定减免,以鼓励住房消费。为支持外贸出口,从1998年起分8次提高了出口货物增值税退税率,到2002年出口货物平均退税率已由8.3%提高到15%左右;2004年,又对出口退税机制进行了改革,进一步优化了出口退税税率结构,解决了历史欠退税问题,有力地促进了企业出口增长。
(三)调整收入分配政策,培育和扩大消费需求
1999年以来,我国政府连续四次提高机关事业单位人员的基本工资标准并相应增加离退休人员离退休费,还实施了年终一次性奖金制度和艰苦边远地区津贴制度。经过四次调整工资,2003年底,全国机关事业单位职工月人均基本工资水平(含奖金)由1998年的400元提高到877元。同时,重视加强社会保障工作,不断完善社会保障体系。1998年对国有企业下岗职工实行基本生活保障制度,1999年相继颁布了《失业保险条例》和《城市居民最低生活保障条例》,正式建立了比较完善的“三条保障线”制度。从1999年7月1日起,将下岗职工基本生活费、失业保险金、城市居民最低生活费“三条保障线”水平提高30%,并先后4次提高了企业离退休人员基本养老金水平。1998年至2004年,全国财政用于企业养老保险基金补助、国有企业下岗职工基本生活保障补助和城市居民最低生活保障费的支出,由123亿元增加到1035亿元,年均增长42.6%,有效地发挥了社会保障自动稳定器作用。收入分配政策的调整、实施,进一步增强了居民的消费能力,有效地拉动了内需。
(四)完善财政管理体制,加大对中西部地区转移支付力度
2002年,我国政府实行了所得税收入分享改革,由原来按企业隶属关系划分中央与地方所得税的做法,改为按比例分享。当年所得税增量收入中央与地方按五五比例分享,从2003年起按六四比例分享,中央财政从所得税增量中多分享的收入,全部用于增加对地方主要是中西部地区的转移支付。同时,不断规范并增加对地方的财政转移支付规模,提高地方财政保障能力。2004年,中央对地方税收返还和补助支出总额,由1998年的2493亿元增加到10408亿元,年均增长26.9%。中央财政在增加对地方的一般性转移支付支出、民族地区转移支付支出、调整工资转移支付支出和农村税费改革转移支付支出等财力性转移支付规模的同时,注重将转移支付的增量部分向中西部地区倾斜,大大增强了地方特别是中西部地区的财政保障能力,有利于促进了区域经济和城乡的协调发展。
(五)完善非税收入政策,努力扩大内需
一方面,财政部门会同有关部门通过加大治理乱收费力度,减轻了企业和居民的非税负担。1998~2004年,共取消收费项目1913项,同时降低了479个项目收费标准,减轻社会负担1490亿元。另一方面,率先规范交通和车辆收费,从2001年1月起,将车辆购置附加费改征车辆购置税,使税费改革迈出实质性步伐。此外,对农村公共收入分配中的农业税等政策进行改革,农村税费改革由点到面,从2000年在安徽全省开始试点,到2003年在全国推开,并取得阶段性成果,受益农民负担平均减轻30%左右,2004年进一步加大了改革力度。由于政府收费与政府基金等是属于政府财政的非税收入,减费可以起到与减税等价的效应,同样有利于增强企业自主投资和居民消费的能力。
三、积极财政政策的实施成效
积极财政政策是我国政府根据市场经济规律在国内外经济环境急剧变化的情况下主动采取的一次反周期调控,达到了预期效果,成功地克服了亚洲金融危机的冲击,宏观经济运行环境得到显著改善,社会需求全面回升,经济持续快速增长,通货紧缩趋势得到有效遏制,经济结构优化稳步推进,经济增长的质量和效益有所提高。与此同时,财政实力也得到进一步发展壮大。
(一)社会需求全面回升,国民经济实现快速增长
通过实施积极的财政政策,有效需求不足的矛盾得到明显缓解,社会需求持续快速增长,有力地拉动了经济增长。一是投资持续保持快速增长势头。政府投资的增加除直接带动民间投资的增长外,还通过各产业间的“链条”作用,改善了投资环境,有效拉动了社会投资的增长。据统计,全社会固定资产投资规模由1997年的24941亿元,增加到2004年的70073亿元;其增速由1997年的8.8%逐年上升到2004年的25.8%,上升了17个百分点;2004年,投资需求增长对经济增长的贡献率达50%左右,比1997年高出近20个百分点。二是消费需求保持平稳快速增长态势。通过增加与居民生活有关的基础设施建设和加大收入分配政策调整力度,改善居民消费环境,增强居民消费能力。据统计,社会消费品零售总额由1998年的29153亿元,增加到2004年的53950亿元;其增幅由1998年的6.8%上升到2004年的13.3%,增加了6.5个百分点,消费需求增长对经济增长的拉动作用明显增强。三是外贸出口呈现持续快速增长的势头。通过多次提高出口退税税率、优化出口商品退税率结构和对生产企业出口全面实行“免、抵、退”办法,以及2004年实行出口退税机制的改革,重点解决对企业的出口退税陈欠问题,有力地支持了外贸出口。外贸出口规模由1998年的1837亿美元,增加到2004年的5934亿美元;其增幅由1998年的0.5%上升到2004年的35.4%,增加了近35个百分点,外需增长对经济增长的推动作用也明显增强。三大需求的快速回升促进了我国经济持续增长。GDP增幅由1998年的7.8%提高到2004年的9.5%。据有关部门测算,积极财政政策每年拉动经济增长1~2个百分点。如果考虑政策组合因素,财政政策的综合作用效果还要更大一些。
(二)物价保持基本稳定,通货紧缩趋向得到明显遏制
在积极财政政策和稳健货币政策的双重调控作用下,经济运行环境明显改善,推动物价回升,困扰经济发展的通货紧缩趋势明显改观。一方面,居民消费和商品零售价格指数由下降转为上涨。自2002年第四季度起,居民消费价格指数开始出现回升趋势,2003年和2004年居民消费价格指数分别上涨1.2%和3.9%。商品零售价格指数自2003年第四季度开始由下降转为上涨,出现逐步回升态势,2004年商品零售价格指数由上年的-0.1%转为上涨2.8%。另一方面,工业品等上游产品价格指数持续回升。作为价格先行指数的工业品等价格自2002年就开始上涨。2003年,工业品出厂价格上涨2.3%,原材料、燃料、动力购进价格上涨4.8%,固定资产投资品价格上涨2.2%;2004年,这三项物价指数分别上涨6.1%、11.4%和5.6%,呈现出快速上升的态势。
(三)经济结构调整步伐加快,经济发展动力充足
7年间,通过增发长期建设国债,有效带动了地方政府配套资金、银行信贷资金、企业自有资金的大量投入,形成了约4万亿元的全社会投资规模,集中力量建成了一批关系全局的重大基础设施项目,经济结构优化取得明显成效。一是交通建设空前发展。建成铁路新线5500公里,复线2998公里,电气化里程1054公里,全国铁路营运里程已达7.2万公里,位居亚洲第一、世界第三;建成干线公路、贫困县公路、西部市通县公路通车里程10.4万公里,其中高速公路1.2万公里;新建和扩建中西部地区机场、旅游支线机场35个;完成了长江口、珠江口、京杭运河航道整治,建成了西江、湘江航电枢纽。二是水利建设明显加强。加固大江大河大湖堤防3万多公里,完成1324座病险水库的除险加固工程;稳步推进南水北调工程,已开工建设5个单项工程;治理淮河工程进展较快,已竣工验收和基本完成8项工程。三是农村基础设施状况明显改善。已基本解决了我国“十五”规划提出的5020万农村人口饮水困难问题;县际和农村公路改造取得较快进展;大型灌区节水改造累计新增改善灌溉面积1.1亿亩左右;西部地区退牧还草累计治理重度退化草场1.9亿亩;农村沼气累计完成207万户。四是产业升级和结构调整步伐加快。通过对技术改造项目进行贴息,极大地调动了企业进行技术改造的积极性,实施了一批技术改造、高科技产业化、装备国产化项目,安排东北地区等老工业基地基础改造项目118个,累计完成投资150亿元;重点工业结构调整项目43个,累计完成投资95亿元;煤矿采掘与洗选机械化改造项目73个,累计完成投资107亿元;信息产业技术升级项目156个,累计完成投资74亿元,有效地促进了高新技术产业的发展。
(四)改善了人民生活条件,促进了社会事业发展
国债项目投资极大地调动了各地城市基础设施建设和环境保护建设的积极性,城市面貌大为改观,教育设施和生活环境得到改善。一是生态环境保护建设得到加强。退耕还林工程建设成效明显,累计完成造林28748万亩;大力实施天然林保护工程,累计营造生态公益林8224万亩;京津风沙源治理工程建设取得较大成效,累计完成治理面积达16578万亩;“三河三湖”、“渤海碧海”水污染治理工程进展较快,规划建设污水处理项目586个,已建成377个。二是城市基础设施建设成效明显。城市居民的居住条件有了较大改观,生活环境也得到明显改善。新增城市日供水能力3580万吨,日污水处理能力1800万吨,日燃气供应975万立方米等。三是教育卫生等社会事业发展状况明显改善。新建1100万平方米高校教育设施,改建5800所中小学危房,直接受益学生180万人;中西部地区农村中小学远程教育完成试点项目近5万个,西部地区普及九年义务教育取得较快进展,规划新建、改扩建学校7727所,容纳学生773万人、住宿学生459万人。国家疾病预防控制中心项目稳步推进,规划建设省、市、县疾病预防控制中心项目1296个,绝大部分项目竣工投入使用;新建、改扩建中西部地区360个县的3787个乡镇卫生院,覆盖农村人口1.1亿人。
(五)财政收入保持快速增长的势头,财政实力明显增强
积极财政政策不仅有力地拉动了经济增长,而且促进了财政收入的持续快速增长,大大提高了国家财政实力,增强了政府宏观调控的能力。一是财政收入持续快速增长。1998年以来,我国财政收入连年大幅增长,7年间财政收入累计增收17706亿元,年均增长速度为17.3%,是历史上财政收入增收最多、增长最稳定的时期。相应地,财政收入规模不断登上新台阶,1999年财政收入首次突破1万亿元,达到11444亿元;2003年突破2万亿元,达到21715亿元;2004年超过2.5万亿元,达到26396亿元。二是财政收入稳定增长的机制进一步巩固。财政收入的快速增长主要是来自于税收收入的快速增长。1998年至2004年,税收收入共增加15908亿元,占同期财政收入增收总额的90%。同时,税收结构更加优化,1998~2004年期间,流转税(国内增值税和消费税、营业税)收入增加额对各项税收增加总额的贡献率为49.8%,企业所得税和个人所得税的贡献率为25.6%,进口税收(关税、进口产品消费税和增值税)的贡献率为22.1%,形成了三类主体税种支撑财政收入增长的格局,稳定的财政收入增长机制进一步巩固。三是财政宏观调控能力明显增强。随着财政收入的持续快速增长,财政收入“两个比重”呈现出稳步上升的趋势。1997年全国财政收入占GDP的比重为11.6%,2004年上升到19.3%,7年提高7.7个百分点,年均提高1.1个百分点。同期,中央财政本级收入占全国财政收入的比重由48.9%上升到54.9%,7年提高6个百分点,年均提高0.86个百分点。财政收入“两个比重”的大幅度提高表明政府宏观调控能力显著增强,综合国力明显提高。
与此同时,我国在经济转型过程中相机实施的财政政策,也推进了财政宏观调控方式的变革和完善。一是实现了财政宏观调控由直接调控向间接调控的转变。与以往宏观调控对象以企业、单位和个人为主不同,现在重点转到以市场间接调控为主,并注意根据国际市场的变化来调控国内市场,充分体现了财政调控的市场意识、国际意识和开放意识。二是实现了调控由被动型向主动型的转变。过去实施宏观调控往往被动应付,政策制定与发挥作用的时滞也较长。现在则加强了经济景气预警分析,及时把握宏观经济形势,主动制定相应的政策措施,并抓住时机迅速落实,从而建立了财政宏观调控的快速反应机制。三是实现了政策工具由单一向多元化的转变。不仅运用国债手段,而且制定了一系列税费政策和收入分配政策;不仅注重引导和带动投资,而且重视增加居民收入,刺激和扩大消费;不仅注重财政政策本身的调整和完善,而且还注重与货币政策和产业政策措施的协调配合,实现了多种调控手段的综合运用。
(财政部综合司供稿,汪义达执笔)
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