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摘要:
一、调整和完善积极财政政策
积极财政政策实施以来,经济建设取得了明显的成效。自2002年下半年中国经济增长开始加速,当年GDP增长8%,社会投资增长明显加快,积极财政政策调整的时机已经具备。通过对6年来发行的18000亿元国债项目进行分类、整理,深入分析政府投资利弊,比较政府直接投资与完善税制支持企业投资的效果,测算贯彻“五个统筹”对政府投资的需求,财政部提出“逐步调减长期建设国债规模,2003年国债尽量结转(至少300亿元),逐步将国债投资与预算内基建并轨,腾出资金支持重大改革”的政策建议,得到了国务院领导的肯定。并将财政部提出的“将2004年长期建设国债规模调减到1100亿元,并逐年减少国债发行规模,逐年增加中央预算内基建投资规模,经过几年努力,使中央预算内基建投资逐步增加到1000亿元,相应逐步减少直至不再发建设国债,实现国债投资和中央预算内基建投资并轨”的意见写入中央经济工作会议文件。
二、深化粮食流通体制改革
将粮食风险基金由补在流通环节改为直接补给农民,是粮改的核心。可以说,没有粮食补贴方式改革就难做到粮食流通市场化改革。2003年,财政部先后到吉林、湖南、湖北、河南、江西等省调研,形成了《...
一、调整和完善积极财政政策
积极财政政策实施以来,经济建设取得了明显的成效。自2002年下半年中国经济增长开始加速,当年GDP增长8%,社会投资增长明显加快,积极财政政策调整的时机已经具备。通过对6年来发行的18000亿元国债项目进行分类、整理,深入分析政府投资利弊,比较政府直接投资与完善税制支持企业投资的效果,测算贯彻“五个统筹”对政府投资的需求,财政部提出“逐步调减长期建设国债规模,2003年国债尽量结转(至少300亿元),逐步将国债投资与预算内基建并轨,腾出资金支持重大改革”的政策建议,得到了国务院领导的肯定。并将财政部提出的“将2004年长期建设国债规模调减到1100亿元,并逐年减少国债发行规模,逐年增加中央预算内基建投资规模,经过几年努力,使中央预算内基建投资逐步增加到1000亿元,相应逐步减少直至不再发建设国债,实现国债投资和中央预算内基建投资并轨”的意见写入中央经济工作会议文件。
二、深化粮食流通体制改革
将粮食风险基金由补在流通环节改为直接补给农民,是粮改的核心。可以说,没有粮食补贴方式改革就难做到粮食流通市场化改革。2003年,财政部先后到吉林、湖南、湖北、河南、江西等省调研,形成了《粮食补贴方式改革调研报告》和《安徽、湖北两省粮改的报告》,并多次向国务院领导汇报和向有关部门提出财政部观点,形成共识,并最终将“对农民实行直接补贴改革”写入党的十六届三中全会通过的《关于完善社会主义市场经济体制的决定》。
同时,为制定具体的、可操作的粮改方案,财政部在广西召开座谈会,形成了“2004年粮食生产省要拿出粮食风险基金的40%约100亿元直接补贴给农民,明确老人、老粮、老账问题由各省自行消化,对有具体改革方案但年度粮食风险基金不足的粮食主产省由中央财政借款解决”的改革思路,并提出对种粮农民直补的具体操作办法。
三、积极支持抗击“非典”的斗争
(一)积极提出应对“非典”的措施。针对2003年上半年“非典”蔓延情况,财政部研究提出将国债资金和预算内基建资金除国务院确定的重点项目和抗“非典”应急支出外,一般项目资金停拨或缓拨,作为应急财力备用,被国务院采纳。这表明中央财政除了设立的20亿元“非典”防治基金外,还为应对更坏情况的出现作了充足的财力准备。同时,针对受“非典”影响较大的民航、铁路等行业,采取免税、贷款贴息等措施,支持企业渡过难关。
(二)提出合理建议,节约中央财政调控市场成本,保障“非典”期间市场稳定。“非典”期间,部分大中城市副食品价格上涨,在动用储备肉以稳定市场物价问题上,财政部分析认为,动用储备稳定市场是对的,但应略高于市场价出售,以发挥市场机制的作用。在投放数量上,财政部通过详细测算,提出符合实际的投放建议,节约了中央财政用于调控市场的成本。
(三)增加药品储备资金,保障抗“非典”药品供应。为储备抗“非典”药品,以备急需,财政部本着特事特办的原则,两天内就把资金拨付到位。同时,严把资金使用关,对企业申请储备的医药品种,先请专家和卫生部提出意见,然后再下达储备计划,结果实物储备仅支出3800万元。既确保了抗击“非典”的需要,又大大节省了财政资金。
(四)大力支持“非典”定点医院,确保“非典”定点医院正常运转。为保证防治“非典”定点医院“非典”防治工作的顺利实施,在调查研究的基础上,财政部提出分医务人员补助支出、采购医疗器械支出、改造医院支出、因防治“非典”造成的正常收入损失4个层次来核定防治“非典”定点医院补贴的建议,并及时预拨专项资金,确保了防治“非典”定点医院的正常运转。
四、积极推进各项改革
(一)积极推进邮政体制改革,明确划分邮政系统政、企业务。在现行体制下,邮政普遍服务和政府专项服务每年亏损约59亿元,主要是靠邮政储蓄业务来弥补,即邮政部门通过吸收居民储蓄存款,将其存入人民银行,人民银行按固定的费用率支付邮政部门费用。这种体制有两个弊端:一是费用率定得过高,导致邮政储蓄盲目扩张,人民银行和财政部难以承受;二是邮政的普遍服务机制没能有效地建立起来。为了推动邮政体制改革,财政部通过调查研究,并组织专家座谈,提出了改革的整体思路:建立邮政普遍服务的补偿机制,将“暗补”改为“明补”,即将财政通过邮政储蓄以费用形式“暗补”给邮政的补贴,改为财政直接补贴给邮政,用于弥补邮政普遍服务亏损,并结合邮政管理体制改革进展情况,将补贴逐步到位,年度最高补贴额为59亿元。同时,对邮政储蓄业务实行商业化运作,财政不再补贴,自负盈亏。
(二)积极推动民航体制改革,遏制机场亏损不断增加的势头。为妥善解决机场亏损,地方盲目上项目的问题,财政部深入到江西、湖南等有代表性的机场,详细解剖案例、摸清情况,并对亏损进行分析、测算。在此基础上,提出了民航改革的实施方案:一是按照不过多地增加地方负担的原则将机场下放地方管理,亏损实行分类处理,用民航基础设施建基金和机场管理费弥补;二是将机场公安与机场分离,所需经费按隶属关系分别由中央和地方解决;三是民航地区管理局经费由中央财政安排。该方案被国务院采纳,也得到地方政府支持,机场下放工作进展顺利。
(三)研究提出政府投资体制改革思路。针对投资体制改革的重点即政府投资体制改革问题,财政部组织专门力量进行深入研究,提出了一套比较完整的改革思路:一是规范政府投资的范围,逐步将政府投资从经营性或可由企业承担的项目中退出来,主要用于提供公共产品和公共服务领域;二是合理划分中央与地方政府的投资事权;三是科学规划好政府投资,要有一个相对长期最好是10年的规划,对项目科学地排序、分出轻重缓急、重点和非重点,分期分批实施,要考虑与财政承受能力相衔接;四是明确政府部门投资管理职责分工,财政部门主要负责资金安排和监督管理。上述改革思路得到国务院领导的肯定。
(四)研究建立煤矿安全投入长效机制,保障煤矿安全生产。煤矿安全投入不足、欠账严重是煤矿事故频繁发生的重要原因之一,国务院办公会议责成财政部牵头研究建立煤矿安全投入的长效机制。为做好这项工作,财政部会同有关部门深入辽宁、山西、安徽等省煤矿进行实地调研,对870多户企业的数据进行测算分析,提出了具体的实施方案,即将安全费用从“维简费”中独立出来,强制提取,专款专用。提取标准,中大型煤炭生产企业分别按露天煤矿2~3元/吨,高瓦斯、自然发火严重、涌水量大的煤矿3~8元/吨,低瓦斯煤矿2~5元/吨提取;小型煤炭生产企业按6~10元/吨提取。按此方案全国规模以上煤矿每年可提取安全费用40亿元,所有煤矿每年可提取60亿元,从资金上保证煤矿的安全投入。
(五)积极推动物资储备管理体制改革,理顺物资储备系统财务管理体制。现行国家储备物资实施包干体制,物资变卖收入不上缴财政,收储物资和物资管理费都从物资变卖款中列支。由于改革滞后,管理不严,一年要吃掉7亿元左右,已经影响到物资储备系统的良性运转。为了解决这个问题,财政部提出对储备物资实施严格的“收支两条线”管理,从2004年起将储备物资变卖款全部上缴中央财政,收储物资和物资管理费纳入中央财政预算。
五、密切关注市场行情,运用国家储备的重要商品调控市场
(一)做好食糖市场调控工作,提高调控效率。2003年下半年,受国际糖价下跌和预期国内增产的影响,市场价格快速下滑,主产区一度逼近2000元/吨。有关部门和地方要求中央增加储备,中央财政面临很大压力。财政部通过对农民甘蔗种植成本和市场食糖供求总量分析,认为2000元/吨的糖价没有对糖农的利益造成伤害,市场糖价还有回升的空间,建议暂不收储。进入9、10月后,产区销售加快,市场价格上扬,供应趋于紧张。针对这种情况,财政部建议利用高价格尽快轮出20万吨储备食糖,被国务院领导和有关部门采纳,既改善了供求关系,又节约了财政支出1亿多元。
(二)正确分析粮食形势,暂缓小麦的大量进口。2003年10月份以后,国内粮价逐步上涨。在进口小麦、增加中央储备的呼声中,财政部通过对国内外粮食供应形势和市场行情的分析,认为小麦库存充足,没有必要再增加储备。建议被国务院领导采纳,有效地节约了财政物资储备资金和管理费用。
(三)积极参与研究建立石油储备,规范储备石油管理机制。为建立健全石油储备制度,保证国家能源安全的基础上,减轻中央财政的负担,财政部积极参与研究建立石油储备制度,提出“实行企业代建、代管,财政租用并付租金的体制或将石油储备基地划归国家物资储备局垂直管理”的基本思路,以利用中石油、中石化和物资储备局的现有资源和设施,节约财政开支,被有关部门采纳。
六、大力支持特殊产业和中小企业的发展
(一)大力支持烟草行业进行结构调整,增加财政收入。2003年度,中央财政预算安排烟草补助资金17亿元,支持烟草行业结构调整。全国原有卷烟生产企业185家,至2003年9月底,已关停并转91家,2005年预计保留60家。结构调整,产业集中度增加,效益提高,卷烟单箱平均税收水平增加。2003年烟草行业税收比上年增加200多亿元。烟草税收增长60%来自于结构调整。
(二)研究出台促进中小企业发展的财政政策。我国有中小企业830多万家,占企业总户数的99%,城镇人员中75%的人员在中小企业就业。但我国中小企业发展整体滞后,很重要的一个原因是公共服务体系不完备。为支持中小企业服务体系建设,2003年中央财政安排预算5000万元,主要用于支持中小企业培训、信用服务、创业服务等。2003年,该资金共计资助中小企业20278人完成了业务培训;在北京、山西、吉林等地5个城市试点建立小企业信用服务体系,对1560户小企业完成了信用等级评价工作,为小企业进行诚实信用服务打下了基础;在上海、重庆、辽宁等6个城市试点建立小企业创业服务体系,累计为9322户企业完成了相关服务,累计完成政务代理4456项,综合业务代理6851项。
七、加强预算管理和监督检查
(一)切实加强政府性基金管理,细化政府性基金预算。一是将支出预算落实到具体项目,避免了过去打捆安排,易造成挤占挪用的弊端。2003年,交通、铁路、民航等政府性基金支出预算为819.75亿元,支出预算明确到具体项目约1400个。年初未明确到具体项目的“预留待批”约63.35亿元,占支出预算的7.73%,大大低于不得超过30%的规定,并进一步明确“预留待批”部分必须有具体项目才能动支;二是严把基金预算审核关,严格限定非生产性项目的支出范围和标准,引导资金合理的投向;三是通过中介机构评审等方式,强化了政府性基金事前、事中、事后各环节的管理,凡评审有问题的预算项目暂缓拨付资金,对基金年度决算和已竣工项目决算评审中发现的问题,在批复决算时一并清算解决,为下一步规范管理打下了良好的基础。
(二)强化财政监督职能,提高财政资金使用的有效性。2003年,财政部利用财政投资评审机构、专员办和社会中介机构力量,先后对17个纳入2003年部门预算的基建项目预算、7个财政专项资金、11个政府性基金项目预、决算、400多个粮库项目竣工财务决算进行评审,共审减投资31亿元;与国家批准的概算比,审减24亿元;按项目资金构成,预计中央财政可收回资金或减少预算拨款约9亿元。通过对第三、四批储备粮食收购成本的专项检查,查出虚报收购成本约10元/吨,按储备300亿斤粮食计算,虚报约1.5亿元。通过加大检查力度,不仅查出了问题,而且增强了威慑力,促使各部门重视了资金管理。
(财政部经济建设司供稿,郎富宽执笔)
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