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摘要:
这次会议是在我国进入统筹协调发展、全面建设小康社会的新形势下召开的一次重要的财政工作会议,也是本届财政部党组成立以来召开的第一次全国财政工作会议。会议的主要任务是:以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,认真贯彻党的十六大、十六届三中全会和中央经济工作会议精神,深入分析当前经济财政形势,总结今年的财政工作,研究今后一个时期的理财思路,安排明年的财政收支计划和财政工作。国务院对这次会议非常重视,温家宝总理专门作了重要批示,这是做好今后财政工作的重要指导方针,也是对财政战线广大干部职工的鼓舞和鞭策,我们一定要认真学习领会,深入贯彻落实。
一、2003年财政工作的简要回顾
今年以来,面对复杂多变的国际形势、突如其来的非典疫情和频繁发生的自然灾害等严峻考验,各地区、各部门在以胡锦涛同志为总书记的党中央坚强领导下,高举邓小平理论伟大旗帜,深入实践“三个代表”重要思想,全面贯彻党的十六大精神,认真落实党中央、国务院的各项重大决策,顽强拼搏,扎实工作,进一步巩固了国民经济持续较快增长和各项社会事业全面发展的良好势头。与此同时,财政工作也经受住了考验并取得了新的成绩,开拓了新的局面。
这次会议是在我国进入统筹协调发展、全面建设小康社会的新形势下召开的一次重要的财政工作会议,也是本届财政部党组成立以来召开的第一次全国财政工作会议。会议的主要任务是:以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,认真贯彻党的十六大、十六届三中全会和中央经济工作会议精神,深入分析当前经济财政形势,总结今年的财政工作,研究今后一个时期的理财思路,安排明年的财政收支计划和财政工作。国务院对这次会议非常重视,温家宝总理专门作了重要批示,这是做好今后财政工作的重要指导方针,也是对财政战线广大干部职工的鼓舞和鞭策,我们一定要认真学习领会,深入贯彻落实。
一、2003年财政工作的简要回顾
今年以来,面对复杂多变的国际形势、突如其来的非典疫情和频繁发生的自然灾害等严峻考验,各地区、各部门在以胡锦涛同志为总书记的党中央坚强领导下,高举邓小平理论伟大旗帜,深入实践“三个代表”重要思想,全面贯彻党的十六大精神,认真落实党中央、国务院的各项重大决策,顽强拼搏,扎实工作,进一步巩固了国民经济持续较快增长和各项社会事业全面发展的良好势头。与此同时,财政工作也经受住了考验并取得了新的成绩,开拓了新的局面。
(一)财政宏观调控和保障作用进一步加强
一是继续实施了积极的财政政策。为确保经济持续稳定增长,今年继续实施了积极的财政政策,发行了1400亿元长期建设国债。各级财政部门在及时拨付国债专项资金、严格资金监管的同时,积极支持和配合有关部门根据经济社会发展的新形势,大力调整和优化国债投资的使用方向和结构,重点向农村倾斜,向结构调整倾斜,向中西部倾斜,向科技教育和生态环境建设倾斜,向抗击非典和农村公共卫生倾斜,有力地支持了经济和社会的协调发展。同时,认真落实了机关事业单位调资政策,促进了消费和经济发展。二是积极支持抗击非典和克服非典对经济的负面影响。非典疫情暴发后,国务院批准了财政部的建设,中央财政设立了20亿元非典防治基金,各地财政部门也大力调整支出结构,积极筹集非典防治资金,用于对农民(含农民工)和城镇困难群众中非典患者及疑似病人的免费治疗;定点医院、发热门诊和隔离观察室应急改造和急救设备购置;向参加非典防治工作的一线医务人员和防疫工作者提供特殊临时性工作补助;支持建立突发性公共卫生事件应急反应机制以及非典的科研攻关等。这些举措为稳定人心,特别是防止非典疫情向农村蔓延,夺取抗击非典斗争阶段性重大胜利作出了积极贡献。各部门也通过调整支出结构,积极筹集资金,支持了本部门的非典防治工作。同时,为尽可能减轻非典疫情对部分行业和地区的负面影响,促进经济恢复和稳定增长,财政部主动提出了一系列财税优惠政策建议,经国务院批准后,会同有关部门在一周之内出台了相关政策,包括对疫情地区和部分困难行业在限定时段内减免18项行政事业性收费,减免15项政府性基金,减免部分税收,以及实行短期贷款贴息等,及时有效地帮助了受非典冲击较大的旅游、餐饮、民航、旅店、出租车等行业和企业克服困难,恢复生产经营。此后,为了进一步支持受非典影响较大行业和企业发展,财政部又主动提出建议并得到国务院批准后,与有关部门一道将民航运输业和旅游业的税收优惠及短期贷款贴息政策延长到了今年12月31日。一些地方财政部门也根据非典疫情对本地经济的影响程度,及时采取了不少有效的财税政策和措施,支持和促进了经济的稳定增长。
(二)增收节支工作成效明显
尽管今年遭遇了非典疫情以及早、涝、地震等自然灾害的冲击和影响,财政收入增幅曾由一季度的36.7%下滑至二季度的20%,但随着国民经济的迅速恢复和持续趋好以及增收节支工作的进一步加强,今年财政收入依然保持了较快增长。抗击非典、文教科学卫生、社保、农业等各项重点支出项目得到了较好保障。在今年财政经济工作面临诸多困难和考验的形势下,财政收支能保持这样一个好势头,确实很不容易。
(三)财政支持解决“三农”问题迈出新步伐
一是全面推进农村税费改革试点。《国务院关于全面推进农村税费改革试点工作的通知》下发和全国农村税费改革试点工作电视电话会议召开后,新增的11个试点省份,在各级党委和政府的高度重视下,努力克服非典带来的困难,积极调整工作方式,切实改进工作方法,及时加强沟通联系,认真研究制定改革方案,既抢回了耽误的时间进度,又确保把各项基础工作夯得扎实有效。先行试点地区在“三个确保”、规范农业税征管、推进乡镇机构和农村教育管理体制改革、加强村级资金和涉农收费管理等方面继续完善相关政策,也取得了明显成绩。为支持农村税费改革,中央财政今年安排专项转移支付资金305亿元,各省级财政及有条件的市县财政也相应安排了一定的资金,北京、天津、福建、广东、江苏、安徽、四川、上海、河南等十几个省市还基本取消了农业特产税。总之,改革试点全面推进,政策措施逐步完善,农民负担明显减轻。二是积极推进粮食补贴方式改革试点。根据国务院指示精神,今年安徽、吉林、湖南、湖北、河南、辽宁、内蒙古、河北等8个省区推进了粮食补贴方式改革试点,将原来通过流通环节的间接补贴改为对种粮农民的直接补贴,并根据各地实际积极探索多种有效实施方式。特别是安徽省又走在了改革的前列,不仅将试点范围从两个县扩大到了全省,而且在直补的原则、方法和途径上作了有益的探索。财政部在广西专门召开座谈会,总结推广了各地经验,提出了下一步改革思路。总体上看,直补改革试点增加了农民收入,提高了种粮农民的积极性,加快了农村种植结构调整,推动了粮食企业改革,促进了粮食市场化进程,受到了广大农民的衷心拥护。三是积极采取有效措施,促进农民增收和农业结构调整。增加了财政对农业和农村发展的投入,着力支持农业基础设施建设、生态建设和农业科技进步,促进了农业结构调整,增加了农民收入;加大了农业税灾歉减免的力度,其中中央财政补助比去年增加100%;财政新增教育、卫生、文化支出主要用于农村。
(四)解决困难群众生产生活问题力度加大
一是加大了对就业和再就业工作的支持力度。根据今年全国再就业工作座谈会精神,财政部会同有关部门进一步扩大了再就业财税优惠政策的实施范围,延长了优惠时限,加大了再就业资金投入力度。认真落实税费减免政策,各地除按中央规定免征下岗失业人员再就业的17项行政事业性收费外,对以前地方出台的相关收费政策也进行了清理和整顿。二是进一步加大了解决困难群众生产生活问题的力度。再次提高了优抚对象抚恤补助标准,不同对象、类别分别提高15%~21%。为支持109户国有企业依法实施关闭破产,及时安排补助资金,保障了这些破产企业涉及的51万职工的基本生产生活需要。为切实帮助灾区群众解决基本生活困难问题,中央财政安排的洪涝、干旱、地震等特大自然灾害救济补助费也有了较大增长。扩大了对农村贫困中小学生免费提供教科书的范围。今年中央免费提供教科书的专项资金比去年翻了一番,使770万中小学生享受了政策优惠。地方各级财政部门在这些方面也做了很多工作。
(五)出口退税机制改革顺利出台
针对我国出口退税拖欠严重的问题,财政部及时向党中央、国务院提出了改革建议,并在与有关部门反复协商及广泛征求地方和企业意见的基础上,研究拟定了改革建议方案。10月份,党中央、国务院作出了改革出口退税机制的决策,确定了“新账不欠,老账要还,完善机制,共同负担,推动改革,促进发展”的原则。国务院出口退税机制改革工作座谈会召开后,财政部按照《国务院关于改革现行出口退税机制的决定》精神,在深入调研的基础上,积极完善了相关配套制度,地方各级财政、国税和商务部门也做了大量卓有成效的准备工作,为明年1月1日改革的正式实施奠定了扎实的基础。这项改革不仅将增强企业活力和政府信誉,而且还有利于建立中央与地方共同管理出口退税的科学机制,推动外贸改革和发展。同时,中央财政加大了出口退税力度。
(六)预算管理制度改革继续深化
一是继续推进深化“收支两条线”管理改革,进一步扩大了预算外资金改革范围,将涉及原外经贸部、人事部等30个部门和单位的118项行政事业性收费纳入了预算管理。二是不断深化部门预算改革,增加了118个二级事业单位进行基本支出和定员定额改革试点;对中央部门已安排的6736个项目进行了清理,并重新划分项目类别,推动了项目的滚动管理。三是进一步加大国库集中收付制度改革力度。国库集中支付制度改革中央试点部门由去年的42个扩大到82个,地方试点省份由去年的9个扩大到26个;国库集中收缴制度改革中央试点部门由去年的15个扩大到35个,另有8个省份也按照中央的改革方案和办法实施了国库集中收缴制度改革试点。四是政府采购范围进一步扩大。这些改革的深化,进一步增强了财政资金的安全性、规范性和有效性。
(七)财政法制建设和财政监督工作进一步加强
今年以来,财政部完成了《财政违法行为处罚条例》、《耕地占用税暂行条例》、《彩票管理条例》等一批与财政改革和发展密切相关的财政法规、规章的修订和制定工作。取消了行政审批项目34项,改变管理方式1项。对从新中国成立至2001年12月发布的现行财政规章制度进行了全面清理,并逐一作出了鉴定。开展了大范围的财政法制宣传和培训工作。各级财政监督机构不断调整工作思路和工作重点,坚持加强财政监督与规范财政管理、深化财政改革相结合,提高了财政资金使用的安全性、规范性和有效性。尤其是全体专员办干部,充分发扬“不畏压力,坚持原则;依法监督,严格执法;甘于清贫,乐于奉献;立足一线,服务大局”的优良传统和工作作风,工作又有新的起色。
(八)其他各项工作也取得了明显的成绩
今年以来,财政部门党风廉政建设得到进一步加强,进一步完善和落实了相关制度和措施;国际财经交流与合作开展活跃,在争取国际社会对我国人民币汇率等重大宏观政策的理解和谅解方面做了不少有益的工作;加强了注册会计师诚信教育,完善了注册会计师监管体系;“金财工程”建设稳步推进,财政信息化管理迈上新台阶;会计改革不断推进,财务会计信息质量有了一定的提高;财政科研和滚动预算编制工作不断加强,增强了财政工作的理论性、科学性、预见性;财政宣传和干部培训工作紧紧围绕中心工作开展,取得了明显的效果,等等。
总之,在党中央、国务院的正确领导下,今年全国财政战线广大干部职工迎难而上,锐意进取,扎实工作,较好地完成了各项工作任务。在此,我代表财政部党组向大家并通过大家向全国财政战线和财务会计战线的广大干部职工表示衷心的感谢!同时也向关心、支持财政工作的各兄弟部门和单位,特别是向税务和海关战线的广大干部职工表示衷心的感谢!
在看到财政工作取得较好成绩的同时,我们也必须清醒地看到,当前财政工作中还面临不少困难和矛盾。一是虽然近年来财政收入增长较快、增收幅度较大,但支出的压力更大,财政收支紧张的矛盾仍十分突出。二是经济发展过程中,各方面潜在的风险有可能向财政转移和积聚,防范和化解财政风险的任务非常艰巨。三是部分地区尤其是中西部地区基层财政仍比较困难,在一定范围内和一定程度上仍然存在基层政府欠发机关事业单位职工工资的现象,这次调资后很有可能再次抬头。四是财政支出范围和结构仍然不尽合理,支出责任不尽明确,财政供养人员过多,负担过重,财政资金使用效益有待进一步提高。五是财经秩序混乱状况还没有根本改观,做假账、偷逃骗税、铺张浪费等现象仍时有发生。六是财政部门依法行政水平有待进一步提高。对这些问题,我们要立足长远,着眼当前,坚持用改革和发展的办法尽力加以解决。
二、今后一个时期财政工作的基本思路
在兴起学习贯彻“三个代表”重要思想新高潮过程中,财政部党组按照党的十六大、十六届三中全会精神和本届政府施政纲领对财政工作提出的新任务和新要求,紧密结合财政工作实际,在深入调查研究和广泛征求地方、部门意见的基础上,初步研究提出了今后一个时期财政工作的基本思路。概括地说,就是要“做大一个蛋糕”,即千方百计促进经济发展,做大财政收入蛋糕;“用活两大存量”,即用活国债投资存量和粮食风险基金存量;“推进三项改革”,即推进税制改革、农村税费改革和预算管理制度改革;“完善四项制度”,即重点支持完善收入分配、社会保障、教育和公共卫生四个方面的制度。
(一)做大一个蛋糕
从根本上讲,财政发展必须以经济发展为基础,只有在大力支持经济发展中财政才能实现自身的可持续发展。十六届三中全会指出:“财政政策要在促进经济增长、优化结构和调节收入方面发挥重要功能”。马克思主义政治经济学的基本原理告诉我们,经济决定财政,财政反作用于经济。财政支持经济发展责无旁贷,这也是市场经济国家的通行做法。古人说:“生财有大道,生之者众,食之者寡,为之者疾,用之者舒,则财恒足矣。”这段话科学地论述了三财之道的辩证关系,精辟地阐明了三财之道生财为本的道理。在社会主义市场经济条件下,不能把建设公共财政与财政支持经济发展对立起来,不能简单地算财政账、收支账,停留在日常事务之中,停留在一般性的收收支支之中,还必须算经济账、政治账,把财政工作放到经济社会发展的全局中来考虑、来定位,牢固树立发展是执政兴国第一要务和经济决定财政的观念,正确认识和处理财政与改革、发展、稳定的关系,正确认识和处理财政与经济速度、结构和效益的关系,正确认识和处理生财、聚财和用财的关系,把促进经济发展进而带动财政发展作为财政工作的首要任务。在此基础和前提下,通过不断完善财政管理体制、加强收入征管等措施,建立稳定持续较快增长的财政收入机制,做大财政收入蛋糕,壮大国家财政实力。争取在本届政府任期内财政收入平均每年增长10%以上,年均增加2000亿元以上。
1.转变财政支持经济发展的方式,促进经济持续较快协调健康发展。十六届三中全会提出,要“切实把政府经济管理职能转到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来”。市场经济条件下,市场在资源配置中起基础性作用,凡是市场办得了和办得好的,政府都应该放手让市场去办,不能替代市场主体去配置资源,这与计划经济条件下计划是资源配置的主要方式明显不同。这就要求财政部门不能简单地再用计划经济条件下直接投资、盲目铺摊子上项目等老办法来发展经济,而要遵循市场经济规律转变支持经济发展的方式,要善于运用经济杠杆等间接手段来管理和调控经济,发挥财税政策“四两拨千斤”的作用,综合运用国债、税收、财政贴息等多种政策手段,积极推进国有企业改革,培育和发展包括民营企业在内的各类市场主体,逐步解决国有企业历史包袱,为企业的自我发展、自我创新,创造更加公平、开放、宽松的财税环境,不断增强经济发展的内在动力,促进经济的稳定增长。同时,积极利用财政转移支付和财税政策,调整和优化产业结构,推进西部大开发,振兴东北地区等老工业基地,促进中部崛起,鼓励东部地区加快发展,实现区域经济协调发展。
2.进一步规范和完善财政管理体制,调动各级政府做大财政收入蛋糕的积极性。十六届三中全会指出,要“坚持尊重群众的首创精神,充分发挥中央和地方两个积极性”。这也是在经济发展基础上,做大财政收入蛋糕的一个重要指导原则。贯彻这一原则的关键是进一步规范和完善分税制财政体制。一是进一步明确各级政府的支出责任,完善中央对地方的财政转移支付制度,规范转移支付办法,调整和优化转移支付结构,增加一般性转移支付。二是在统一税政前提下,研究落实赋予地方适当的税政管理权问题。三是完善省级以下财政体制。在合理划分省级以下各级政府支出和收入范围的基础上,进一步规范省级以下财政转移支付制度,加大对基层财政的转移支付力度。四是清理和规范行政事业性收费,完善非税收入政策和收缴管理制度。非税收入是社会主义市场经济条件下政府财政收入的一个重要组成部分。特别是彩票发行收入、土地出让金收入以及石油、通讯、电视频道等垄断性公共资源特许经营收入等方面,管理不够规范,增收潜力还很大。要按照公共财政要求,结合深化“收支两条线”管理改革和实行财政国库集中收缴办法,大胆探索,凡能纳入预算的都要纳入预算管理,积极挖掘这方面的收入潜力。
(二)用活两大存量
经过多年的改革和发展,目前我国每年已有两万多亿元的财政存量资金,并且还在不断扩大,这是促进当前和今后经济社会全面、协调、可持续发展的重要物质资源和财力基础。毋庸讳言,由于多方面的原因,这笔资源使用中损失浪费、缺位越位、结构失调等现象还比较严重,使用效益还有待进一步提高。今后一个时期财政收支矛盾仍将十分突出,在注重用好当年增量资金的同时,积极挖掘财政资金存量的潜力,使其在支持和促进全面、协调、可持续发展中发挥更大、更好的效益和作用,尤为重要和紧迫。从某种意义上讲,用活财政资金存量,能更直接反映和体现财政、财务部门的工作作风和理财水平,能更具体地衡量和检验财政、财务部门落实“立党为公、执政为民”和“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”要求的态度和能力,调整和创新财政资金的使用结构和使用方式是一篇大文章,需要我们勇于探索,敢于开拓,善于总结。根据目前经济社会发展的形势变化和财政资金使用现状,可先从用活国债投资和粮食风险基金两大存量入手,并以此带动其他财政存量资金使用结构和使用方式的调整和创新。
1.调整长期建设国债使用方向和结构。任何一项经济政策都不是一成不变的,需要根据宏观经济环境的变化,与时俱进地进行适时适度的调整和完善。为了应对亚洲金融危机的冲击和国内出现的通货紧缩趋势,1998年以来,我国连续六年实施了积极的财政政策,通过国债投资等措施,为扩大内需和促进经济持续较快增长发挥了重要作用。当前,我国经济发展正处于经济周期的上升阶段,既要防止通货紧缩,又要防止通货膨胀,通俗地说就是既要治“冷”,又要治“热”。在这一新形势下,为了保持和巩固我国经济发展的好势头,党中央、国务院决定,近期既要保持积极财政政策的连续性,又要适当调整,在维持赤字现有规模的情况下,经过几年努力,使中央预算内基本建设投资由目前的304亿元,逐步增加到1000亿元,相应逐步减少直至不发用于上项目的长期建设国债。这是完全正确和十分必要的。其内涵可以概括为三点:一是继续实施积极财政政策,赤字规模近期还难以作大的压缩,但随着经济总量和财政收入总量的不断增长,赤字占GDP和财政收入的比重都会持续下降。二是丰富和完善积极财政政策的有效实施方式,根据经济发展的形势,适当调减长期建设国债规模,腾出资金用于支持税制改革和其他方面体制创新,推动解决制约经济社会发展的瓶颈问题,为经济社会长远协调发展打基础。这意味着积极财政政策不仅仅是发长期建设国债、打赤字搞项目建设了,还要逐步多拿出一些资金用于支持结构性减税和承担改革必需成本。三是在充分发挥市场机制作用的同时,整合国债投资和预算内基本建设资金,并按照“五个统筹”对财政资源配置提出的新要求,大力调整其使用方向和结构,逐步减少对一般竞争性和经营性领域的直接投资,增加用于公共服务和公共产品方面的投入,大力促进经济社会和人的全面发展。
2.调整粮食风险基金的使用方式。目前,中央和地方财政一年用于粮食的补贴达700多亿元,其中粮食风险基金302亿元,但主要补在流通环节,农民直接受益甚少,国有粮食企业在补贴之外,每年还发生亏损挂账100亿元以上。因此,必须改革现行体制,以调整转变粮食补贴方式为突破口,将原来通过流通环节的间接补贴改为对种粮农民的直接补贴。补步设想是:从2004年开始,粮食主产区全面推行对种粮农民的直接补贴,补贴资金来源是粮食风险基金,力争在两年时间内,使用于农民的直接补贴占到粮食风险基金总规模的一半。粮食产销平衡地区和销区,对重点产粮县也要比照主产省的办法对种粮农民进行直补。如果按全国总规模的一半计算,改革后,每年用于对农民的直补资金将达到150亿元。在对农民直补的同时,积极稳妥地处理国有粮食企业的历史遗留包袱,并大力支持放开粮食收购市场和收购价格,推动国有粮食企业真正走向市场,并加强和改善国家对粮食生产和流通的调控能力,逐步建立和健全市场化的粮食流通体制。改革粮食补贴方式,实行对种粮农民直接补贴,是一项意义深远的改革,它不仅盘活了补贴存量,提高了补贴效率,增加了种粮农民收入,而且有利于推进粮食流通体制市场化改革。
(三)推进三项改革
改革是发展的动力。改革开放以来,财税改革作为经济体制改革的突破口,对我国的经济社会发展和社会主义市场经济体制的建立发挥了重要的促进作用。在全面建设小康社会和完善社会主义市场经济体制的过程中,财政作为社会分配的关键环节和社会主义市场经济体制的重要组成部分,改革的任务更加艰巨和繁重。十六届三中全会明确提出要进一步完善财税体制,分步实施税收制度改革;健全公共财政体制,推进财政管理体制改革;深化农村税费改革等一系列财税改革要求。下一阶段我们要重点推进以下三个方面的改革:
1.加快推进税制改革。逐步完善符合社会主义市场经济发展要求的税制体系,为各类市场主体公平竞争创造一个比较宽松的财税环境。
一是将生产型增值税调整为消费型增值税。生产型增值税相当于对投资还要征一道税。1994年税制改革时这样设计符合当时经济和财政发展实际,但在需要鼓励和刺激投资的新形势下,它影响企业投资和技术改造的积极性,形成了逆向调节,不利于促进经济发展。同时,这种税制也不符合国际潮流,目前,全世界只有中国和印尼两个国家还在实行生产型增值税。为了扩大社会投资,增强企业活力和竞争力,拉动内需,提高经济自主增长能力,必须根据国内国际形势的新变化将生产型增值税改为消费型增值税。改革后财政虽会暂时减收,但从长远看会相应增强企业投资能力,由于企业特别是民营企业对市场信号反应灵敏,而且投资风险自担,企业自主投资的效果优于政府直接投资,从而可以更好地促进经济发展,并相应带来财政增收。
二是统一内外资企业所得税。现在我国对内、外资企业分别实行不同的所得税制,虽然内、外资企业所得税的名义税率相同,但由于外资企业比内资企业享受更多的税收优惠,外资企业比内资企业实际税负低10个百分点左右。也就是说,内资企业实际上享受的是不公平待遇。在改革开放初期,这样做虽有失公允,但有利于吸引外资和扩大开放,是必要的。目前,我国改革开放已发展到一个新的阶段,特别是在我国加入世贸组织后,市场更加开放,内资企业税收负担比外资企业高,既不利于平等竞争,也不符合世贸组织规则要求,必须尽快把两套企业所得税制合并起来,在适当调整税率的同时,实行统一的税收制度和税收政策。在此基础上,依法加强税收征管,使名义税率和实际税负尽量接近,以利于改善投资环境,促进公平竞争。
上述两项改革涉及财政承受能力和对外开放问题,既要积极稳妥,又要统筹考虑。
三是改革出口退税机制。这项改革的方案今年已经出台,但还有大量工作要做。特别是要根据国内外经济和外贸出口形势的新变化,以及改革方案实施过程中暴露出来的突出问题,进一步予以完善,使之更符合实际,更有利于促进外贸和经济发展。
此外,还要认真研究、积极探索,适时完善消费税,适当扩大税基;改革个人所得税,实行综合与分类相结合的个人所得税制;实施城镇建设税费改革,条件具备时对不动产开征统一规范的物业税,相应清理取消有关收费。
2.加快推进农村税费改革。全面建设小康社会的重点和难点在农村。解决“三农”问题是本届政府最重要的施政目标之一。财政作为政府集中资源和调控分配的重要手段,对解决“三农”问题负有重要的责任。必须从统筹城乡经济社会协调发展的战略高度出发,按照公共财政的要求,在遵循世贸组织规则的前提下,加大财政对农业和农村的支持和保护力度。总的思路就是要少取、多予。少取就是要进一步规范农村税费分配关系,减轻农民负担。近几年推行的农村税费改革,大幅度减轻了农民的负担,已经取得了重大的阶段性成果。下一阶段就是要在巩固和发展已有成果的基础上,进一步深化农村税费改革。一是要完善现有相关政策。大力推进乡镇机构改革等配套改革,确保农民负担明显减轻,确保乡镇机构和村级组织正常运转,确保农村义务教育经费的正常需要。二是要全面取消农业特产税。在今年各地试点的基础上,从明年起除烟叶暂时保留征收农业特产税外,在全国范围内取消征收农业特产税。三是逐步降低农业税税率。力争用三年左右时间,结合粮食流通体制改革对农民的直接补贴,把农业税税率从目前全国最高不超过7%(加上附加总体为8.4%),逐步降低到全国统一税率20%左右(加上附加总体为2.4%左右),并逐步过渡到城乡统一税制。在少取的同时,还要多予。就是要继续加大对农业和农村的投入。财政新增教育、卫生、文化等公共事业支出主要用于农村,促进农村公共事业发展,逐步缩小城乡社会事业发展差距,让公共财政的阳光逐步照耀到农村。并通过采取税收优惠、贴息等财税政策措施鼓励社会其他力量进入农业和农村社会发展领域,大力支持用市场化手段解决农民进城和城市化等问题。通过多种财税政策及其他支持措施,争取在未来几年内使“三农”问题有较为明显的缓解。
3.加快推进预算管理制度改革。部门预算、国库集中收付、政府采购和“收支两条线”管理等预算管理制度改革,不仅是建立和完善公共财政体制和社会主义市场经济体制的重要内容,也是从源头上反腐倡廉,建设社会主义政治文明的重要措施。这几年,各级财政部门勇于开拓,顽强拼搏,为推动这些改革做了大量卓有成效的工作,提高了财政管理的规范性、安全性和有效性。改革已有了一个好的开端,但我们也要看到,改革还只是初步的,要实现改革的目标,还有大量艰苦细致的工作要做,对此我们要有清醒的认识和充分的准备。下一步要按照十六届三中全会的部署,进一步总结经验,结合实际,完善措施,创新办法,积极稳妥,毫不动摇地向前推进。部门预算制度要逐步实现科学化、规范化;国库集中收付制度要分步全面推开;“收支两条线”管理改革要实现全口径的预算管理;政府采购制度改革要进一步扩大范围、规范操作。同时,还要注重研究绩效预算评价体系,促进财政支出效益的最大化。争取通过几年的努力,使这些改革逐步到位,建立起一个比较完善的公共财政预算编制和执行管理体系。
(四)完善四项制度
十六届三中全会指出:“我国处于社会主义初级阶段,经济体制还不完善,生产力发展仍面临诸多体制性障碍”,要求“坚持社会主义市场经济的改革方向,注重制度建设和体制创新”。并突出强调了要推进收入分配制度改革,加快建设与经济发展水平相适应的社会保障体系,深化教育体制改革和公共卫生体制改革。因此,财政部门必须树立全局观念,不仅要着力推进财税制度的改革和创新,还要充分发挥职能作用,大力支持上述四项改革,发挥体制创新的聚合效应,从而更有效地推动经济发展和社会全面进步。
为什么要重点强调大力支持上述四项改革呢?理由主要有三:一是这四项改革是社会普遍关心的热点和焦点,是完善社会主义市场经济体制的重要内容,我们要支持。这同前面做大“蛋糕”中讲的支持企业改革与发展等是一致的。二是这四项改革中第一项本身就是财政职责所在,其他三项涉及的都是社会公益性事业,相对于政府职能转变、投资体制改革、民间投资和信用体系建设等来讲,与财政职能关联更为紧密,是公共财政发挥职能作用解决公共问题、服务公共利益的重要领域。三是大力支持这四项改革,有利于扩大消费,改善投资与消费的结构关系,更好地促进经济可持续发展。这一点尤为重要。我想专门展开谈点看法。
我们知道,市场经济的基本原理表明,投资作为生产性消费,只是消费需求的派生需求,只有投资完成后产生新的供给并创造新的需求的时候,才能拉动经济增长。如果没有最终消费的支撑,通过扩大投资拉动经济增长,虽然短期内可行,但从长远看,不仅难以持久,而且会使大量资金沉淀在生产环节,易造成严重的经济结构问题。消费需求作为社会再生产的最终环节和最终实现形式,是拉动经济长期增长的根本动力和决定性力量,而且作用更加直接有效和稳定持久。在各国经济发展的实践中,一般而言,投资占总需求的比重最高不应超过40%,最终消费的比重至少在60%以上,发达国家和中等收入国家的消费率则一般都在80%左右。而近几年来,我国的投资率连续超过40%,最终消费率一直未达到60%,去年是58.2%。今年投资增长超过30%,但1~11月消费增长只有8.9%,特别是农村消费还在下降,这进而影响到扩大国内需求。为什么消费上不去呢?重要原因是上述四项改革远未到位。目前我国消费潜力最大的是工薪阶层和农民,但由于社会保障、教育、医疗卫生制度等改革尚未到位,这些居民养老、子女上学、看病等得不到有效保障,工资等收入分配政策的调整又不能很好地解决他们在这些方面的后顾之忧。这样,居民的支出预期和储蓄欲望仍然比较高,消费需求就受到抑制。因此,尽快完善这四项制度,对改善与稳定居民的心理预期,扩大和刺激消费需求,调整投资与消费的比例关系,加快建立立足消费拉动内需的机制,既十分必要又十分紧迫。我们要按照十六届三中全会的有关要求,加大对这些改革的支持力度。比如,在社会保障方面,要在继续做好“两个确保”和“低保”工作的同时,进一步完善基本养老保险、基本医疗保险和失业保险制度,逐步将覆盖范围扩大到所有城镇从业人员。在教育方面,要加大投入,继续巩固和完善以县为主的义务教育管理体制,建立义务教育经费投入保障机制,加大对高等、中等教育困难学生的资助和救济力度;同时,运用财税政策引导和拉动社会力量投资办学,刺激教育消费。在医疗卫生方面,要进一步支持加强公共卫生体系建设,推进农村合作医疗改革试点,加快建立和完善城乡医疗救助制度。在收入分配方面,要研究将调整工资等收入分配政策与推进上述改革结合起来,通过调整收入分配政策促进这些改革的完善,等等。这些工作做好了,不仅有利于为经济和社会发展创造宽松的制度环境,而且是推动今后一个时期经济社会协调发展的重要手段;不仅是财政宏观调控理论和方式的创新和发展,而且将为财政宏观调控职能发挥提供一个更大、更广阔的领域;不仅有利于构建更加完善的社会主义公共财政体制,而且有利于推动社会主义市场经济体制的完善。
上述思路的核心是贯彻全面、协调和可持续发展观,把发展作为贯穿财政工作始终的主线和主题。我们认为,它符合“三个代表”重要思想和党的十六大及十六届三中全会的要求,符合温家宝总理在国务院关税税则委员会第一次全体会议上对财政工作提出的“六个坚持”的原则(即坚持科学理财和量入为出,预算安排注意适当留有余地;坚持发展经济,培植财源,千方百计增加财政收入;坚持财政支出统筹兼顾,“一要吃饭、二要建设”,分清轻重缓急,确保重点;坚持正确处理中央与地方、全局与局部的关系,促进经济与社会协调发展、城乡协调发展、地区协调发展、人与自然协调发展;坚持勤俭建国,勤俭办一切事业,厉行节约,反对浪费;坚持依法行政,依法理财,依法治税,强化预算管理和财政监督,为全面建设小康社会和实现现代化服务),符合温家宝总理对这次会议所做的重要批示精神。如果在本届财政部党组任期内,能按上述思路把工作做好了,财政就可以比较好地为实现本届政府的施政目标服务,为全面建设小康社会服务。上述思路中的许多措施已写入十六届三中全会通过的《决定》中,但有些措施还需进一步完善,希望大家积极讨论,财政部党组将根据这次会议讨论的意见再作进一步修改、补充和完善。同时,也希望各地财政部门根据财政部党组的基本思路,结合本地实际,研究明确本地区财政工作思路,更好地指导做好本地区的财政工作,争取向当地党委、政府交上一份满意的答卷。
三、明年财政预算安排和主要工作
科学分析和判断明年的经济形势是做好明年财政工作的重要前提。对此,中央经济工作会议作了透彻的分析和科学的判断,我们要深刻领会和准确把握。我理解,其要点有四:第一,世界整体经济形势从三大经济体同时低迷向同时复苏转变。即美国经济增速可能加快,日本经济有复苏迹象,欧元区经济可能好转。除此之外,亚洲经济增长强劲,拉美经济有望回升。第二,主要货币汇率波动使世界经济不确定性加大。第三,国内经济的内在增长动力进一步增强,但内部结构性矛盾仍然突出,经济体制改革将进入承上启下的关键时期,经济发展受制于全球化的方面会越来越多。第四,经济政策要保持连续性、稳定性并适时适当微调。总之,明年我们面临的国内外经济形势要好于今年,国民经济有望继续保持一个好的发展势头。这一方面将为财政发展奠定更加坚实的基础,但另一方面由于经济社会发展中仍存在一些亟待解决的突出问题,特别是财政支持发展、深化改革和维护社会稳定的任务较重,明年中央财政收支的矛盾仍将比较突出。
从收入方面看,明年几乎没有政策性增收因素,而政策性减收因素则增加较多,如落实出口退税机制改革政策、继续调低关税税率;落实再就业、西部大开发、振兴东北地区等老工业基地、鼓励支持高新技术产业发展和深化农村税费改革、减轻农民负担等税收扶持政策都将减少财政收入;加上连续多年财政收入高于经济增长,使通过加强征管促进收入增长的潜力和空间也渐趋缩小。因此,2004年财政收入很难再保持前几年那么高的增长速度。
从支出方面看,除了原有重点支出要妥善安排外,贯彻《决定》精神,推动实现“五个统筹”,财政要大幅增加安排用于支农、社保以及其他社会公益事业发展方面的支出,同时要大力支持各项经济体制改革,并承担必要的改革成本。因此,支出的压力将进一步加大。
根据上述形势,明年财政工作的指导思想和总体思路是:以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,认真贯彻党的十六大、十六届三中全会和中央经济工作会议精神,切实把思想统一到中央的决策和部署上来;牢固树立全面、协调、可持续的发展观,正确处理改革、发展、稳定的关系,充分发挥财政职能作用,全面落实“五个统筹”;不断深化财税改革,进一步完善公共财政体制和积极财政政策;大力组织收入,提高依法理财的自觉性和主动性,确保预算圆满完成;积极调整财政支出结构,强化财政监督,确保“三农”、公共卫生体系建设、就业和再就业、社会保障等重点支出需要,保障和服务各项改革与经济结构调整;促进国民经济持续快速健康协调发展和社会全面进步,为全面建设小康社会服务。
根据中央经济工作会议的总体部署和要求,明年财政必须着重抓好以下几方面工作:
(一)丰富和完善积极财政政策
根据中央经济工作会议的部署,明年要继续实施积极的财政政策,完善其有效实施方式,适当调整长期建设国债的力度和结构。按照这一精神,一是明年拟发行长期建设国债1100亿元,比今年减少300亿元,其中950亿元纳入中央预算,150亿元转借地方,同时增加中央预算内基本建设投资50亿元。二是按照“五个统筹”和“五个倾斜”的要求,进一步优化国债投资的使用方向和结构,加大对“六小”工程、公共卫生体系建设、西部开发和东北地区等老工业基地调整改造、生态环境建设、淮河治理水利工程等方面的投入,保证青藏铁路、南水北调、西电东送等重大在建项目建设,把国债投向的目标从防止经济下滑、拉动经济增长向调整经济结构、实现协调发展的方向转变。三是长期建设国债调减后,腾出的资金将结合财政支出结构的调整,重点用于支持社会发展及体制改革和创新,用于培育和增强企业这一市场主体的自主经营、自我发展、自我约束和自负盈亏能力,为经济社会长期稳定协调发展创造条件。丰富和完善积极财政政策是党中央、国务院根据我国经济社会发展的新形势作出的重大决策,是积极财政政策理论和实践的重要发展,也是调整建设国债资金存量、提高资金使用效益的具体步骤。我们要统一思想,吃透政策,认真落实。
(二)大力支持解决“三农”问题
一是深化农村税费改革,巩固和发展改革成果。按中央要求,明年将全面取消除烟叶外的农业特产税,将少数集中连片品目改为征收农业税;农业税税率整体降低一个百分点。具体范围是,农业税及附加总体负担水平较高的28个省份,农业税税率降低一个百分点,其他省市暂不纳入“降率”政策范围。考虑地方财政的实际困难,取消农业特产税和降低农业税税率后,地方特别是粮食主产区和中西部地区财政因此而造成的减收,由中央财政适当给予补助。初步设想是,中西部10个粮食主产省区由中央财政给予全额补助,中西部非粮食主产省(区、市)中央财政补助80%,辽宁、山东、江苏、福建4省,中央财政补助50%,其余地区自行消化。在完善农业税制、落实各项改革政策的同时,还要进一步做好化解乡村债务,推进乡镇机构改革,完善农村义务教育体制等农村税费改革的相关配套工作,并修改完善有关法律法规,巩固改革成果,防止农民负担反弹。二是积极推进粮食流通体制市场化改革,把通过流通环节的间接补贴改为对种粮农民的直接补贴。明年将在13个粮食主产省区全面推行粮食补贴方式改革,直补资金总额约占13个粮食主产省区粮食风险基金的40%;对于粮食直补资金发生困难的粮食主产省区,可向中央财政借款,但必须在确保资金直接补到农民手中的同时,加快国有粮食企业改革步伐,老库存粮食处理完后腾出的粮食风险资金用于归还中央财政的借款。三是教育、文化、卫生等方面的新增支出要确保主要用于农村。支持西部“两基”攻坚,继续实施中小学危房改造工程及向中西部农村困难学生免费提供教科书政策。四是进一步增加农业农村基础设施建设、生态建设、粮食综合生产能力建设及扶贫等方面的财政投入。2004年中央财政用于“三农”各方面的投入将增长20%以上,地方财政也要大力增加投入。
(三)大力支持就业和社会保障工作
一是认真落实中央关于就业和再就业的各项财税优惠政策措施,中央和地方财政都要加大再就业资金投入,并加强监督检查,确保再就业资金和优惠政策用于下岗失业人员身上。二是完善社会保障筹资机制,解决困难群众生活问题。继续稳妥推进税务机关征收社会保险费工作。增加预算安排,及时拨付资金,巩固“两个确保”和“低保”工作成果,处理好就业和再就业政策与三条保障线等社会保障制度的衔接。配合有关部门,做好救灾工作,并切实解决好部分企业军转干部生活困难问题。三是在总结评估辽宁试点工作的基础上,按照国务院统一部署,配合有关部门推进吉林、黑龙江两省做好完善城镇社会保障体系扩大试点工作。同时,认真做好国有企业下岗职工基本生活保障向失业保险并轨工作,进一步调整各级财政安排的下岗职工基本生活保障资金使用办法,积极促进就业和再就业工作的开展。四是完善社会保障预算和财务制度,健全财政监管体系,建立追踪问效制度,逐步探索“以奖代补”新机制,堵塞资金管理漏洞,提高社会保障资金的使用效益。五是增加卫生投入,落实卫生事业补助政策,加强公共卫生体系建设和推进农村合作医疗改革试点。
(四)积极支持经济结构调整和区域经济协调发展
一是积极支持人才、专利、标准战略的实施,认真落实国家支持高新技术产业发展、中小企业发展的各项财税扶持政策,提高企业技术装备水平和科技创新能力。二是抓紧研究国有大中型企业主辅分离,辅业改制,分流安置富余人员的财政、财务政策,推动国有经济结构调整;重点推进中石油、中石化、东风汽车公司等企业分离办社会职能的改革试点工作,帮助企业减轻负担。三是积极支持电力、电信、民航等行业体制改革,完善相关财政、财务政策,确保改革顺利进行。四是继续支持做好政策性关闭破产企业的职工安置工作,积极安排并及时拨付破产补助资金。五是积极支持东北老工业基地改造,结合生产型增值税转为消费型增值税改革试点,对东北老工业基地的装备制造、石油化工、冶金、船舶、汽车、高新技术产业、军工、农产品加工等行业,其新购进机器设备所含增值税税金允许抵扣。同时,对东北老工业基地企业在折旧率、研发经费计提等方面给予财税政策支持。六是认真落实西部开发的各项财税优惠政策,加大对西部地区的财政转移支付力度,继续加强退耕还林(草)等生态环境建设,促进区域经济协调发展。
(五)进一步积极推进财税改革
一是大力推进税制改革。要认真贯彻落实《国务院关于改革现行出口退税机制的决定》。首先,中央财政将足额安排明年出口退税指标,各地区出口退税基数将于近日下达,地方财政也要足额安排明年出口退税指标,上下共同努力确保不发生新的拖欠。其次,中央财政将加大解决累计欠企业出口退税款的力度。地方各级财政部门要积极会同税务、海关等有关部门,认真抓紧做好清查核实工作,中央财政将分别不同地区和分批次予以清退,明年内全部清退完毕。第三,要密切跟踪、研究解决改革中出现的新情况和新问题,及时研究解决措施,完善相关办法,确保出口商品及时退税,努力支持和扩大出口。要积极稳妥地推进生产型增值税改为消费型增值税在东北地区部分行业的试点,认真总结经验,切实完善方案,为全面推开这项改革创造条件。同时,要加快研究合并内外资企业所得税及其他税种改革的具体方案,为政策出台做好准备。要认真履行中国加入世贸组织的承诺,明年再降低关税税率。二是继续深化预算管理制度改革。进一步完善部门预算制度,积极推进收支分类改革,建立科学规范的政府收支分类体系;进一步扩大基本支出预算改革范围,规范定员定额核定办法;完善项目支出管理方法和手段;研究科学的绩效预算评价体系,促进财政支出效益的最大化。继续深化“收支两条线”管理改革,清理整顿行政事业性收费项目,扩大收支脱钩、编制综合预算的改革试点部门,扩大中央部门国库集中收付制度改革试点范围,进一步完善财政国库管理信息系统。进一步扩大政府采购范围和规模,继续推进政府采购工作规范化、法制化。此外,还要进一步完善财政体制,努力增加对基层的财政转移支付,力争一步步缓解县乡财政困难。要组织力量编制好“十一五”财政发展规划。
(六)狠抓增收节支工作
一是坚决维护税法的统一性、权威性和严肃性,制止各地擅自出台税收优惠和变相优惠政策的行为,税收优惠政策到期的要及时恢复征税。二是积极支持和配合收入征管部门依法加强税收征管,严厉打击走私、偷逃骗税等各种涉税违法犯罪活动,做到依法征税、应收尽收,确保税收收入的稳定增长。三是挖掘非税收入潜力,规范非税收入管理。所有土地资金都要纳入预算或实行财政专户管理,促进耕地保护,减少财政资金流失。四是强化支出管理。认真落实中央关于明年一般性支出继续实行零增长的要求,继续从严控制党政机关办公楼和培训中心项目建设,狠刹建设中的“形象工程”、“政绩工程”之风,采取措施制止各种铺张浪费。推进机关后勤服务社会化改革,完善公务活动接待制度,规范职务消费,加快福利待遇货币化改革,科学合理地界定事业单位的经费供给范围。五是加强监督检查,严肃财经纪律。充分发挥专员办这支队伍的作用,强化对财政收支活动全过程的监督检查,促进增收节支,同时,也要不断加强内部监督。
(七)积极防范财政风险
中央提出要有忧患意识。具体到财政工作上,就是要积极防范和化解财政风险。为此,一要完善债务预警监测制度,加强主权外债管理,实行政府债务全口径风险管理和报告制度。二要推进金融体制改革,以适当方式支持有条件的国有独资商业银行进行股份制改造,完善政策性金融机构的职能定位及亏损补贴机制,建立资产管理公司处理不良资产的目标责任制,减少国家最终所要承担的损失。三是进一步完善各项社会保障制度,为建立社会保障预算积极创造条件,健全社保基金财政专户管理制度,加强社保资金监管。四要积极研究有计划、有步骤地消化基层政府债务的有效办法。
(八)坚持依法行政,依法理财
各级财政部门要将“依法行政,依法理财”贯穿于整个财政工作的始终。一是加强财政立法,提高立法质量,保证重点立法项目的顺利进行。二是认真贯彻落实《行政许可法》,进一步做好各项配套工作,减少行政审批事项。三是加强法制宣传和培训,不断提高财政干部的法律素质和依法理财的自觉性。四是研究修改《注册会计师法》,加强注册会计师、注册资产评估师和财会人员的诚信教育和职业道德建设,规范和发展经济鉴证类社会中介行业组织,充分发挥其在完善社会主义市场经济体制中的作用。继续整顿和规范会计秩序,努力提高注册会计师、注册资产评估师、财会人员的社会公信力。五是进一步开展国际财经交流与合作,增强财政工作在经济全球化、加入世贸组织背景下的规范性和透明度。
(财政部办公厅提供)
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