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摘要:
一、深化预算编制改革,以点带面,渐次推进
为了增强预算的规范性、公开化和透明度,廊坊市财政局从市本级起步,从完善机构入手,全面开展了预算编制改革。一是在编制空间上实行综合预算。1998年,市本级在全国较早地编制了彻底的综合预算,将一般预算外资金全部调入预算,变“收支挂钩、比例返还”为“统筹安排、捆绑使用”,实现了“收支两条线”管理;1999年,将专项预算外资金中的城建资金全部纳入预算管理;2000年,将全市所有的预算外资金全部纳入综合预算管理,三年时间,全市集中财力6亿多元。二是在编制方法上实行零基预算。从1998年开始,对支出预算取消基数加增长的编制方法,按照零基预算的方法编到了人头和项目。对个人工资性支出,按照标准核定安排;对公用经费,分类分档按定额和项目编制预算;对预算内建设性专款和事业性专项支出,不再切块安排资金,而是分类排队,编到项目,大大提高了政府财力资源的配置效率。三是在编制时间上实行早编细编。1998年以前,市财政一般要在每年11月份以后才开始编制下年度预算。1998年,市本级改从7月份开始编制下年度预算,将编制时间提前了个月;1999年市县两级均从3月份开始编制下年度预算,将编制时间再次延长...
一、深化预算编制改革,以点带面,渐次推进
为了增强预算的规范性、公开化和透明度,廊坊市财政局从市本级起步,从完善机构入手,全面开展了预算编制改革。一是在编制空间上实行综合预算。1998年,市本级在全国较早地编制了彻底的综合预算,将一般预算外资金全部调入预算,变“收支挂钩、比例返还”为“统筹安排、捆绑使用”,实现了“收支两条线”管理;1999年,将专项预算外资金中的城建资金全部纳入预算管理;2000年,将全市所有的预算外资金全部纳入综合预算管理,三年时间,全市集中财力6亿多元。二是在编制方法上实行零基预算。从1998年开始,对支出预算取消基数加增长的编制方法,按照零基预算的方法编到了人头和项目。对个人工资性支出,按照标准核定安排;对公用经费,分类分档按定额和项目编制预算;对预算内建设性专款和事业性专项支出,不再切块安排资金,而是分类排队,编到项目,大大提高了政府财力资源的配置效率。三是在编制时间上实行早编细编。1998年以前,市财政一般要在每年11月份以后才开始编制下年度预算。1998年,市本级改从7月份开始编制下年度预算,将编制时间提前了个月;1999年市县两级均从3月份开始编制下年度预算,将编制时间再次延长了4个月,为增强预算编制的完整性、真实性和准确性提供了时间上的保证。四是在组织形式上实行部门预算。2000年,将部门预算改革在市县两级全面推开。具体编报过程中,市直(或县直)部门作为一级会计单位,负责汇总、审核、分析基层会计单位的收支预算建议计划,编制部门收支预算建议计划,层层审核,逐级汇总,最后由财政将预算直接核定到部门,批复到单位,形成了一个单位一本预算,为建立编制、执行、监督相互分离、相互制约的预算管理机制铺平了道路。
二、转变财政支出方式
廊坊市财政局在科学调整支出结构的同时,从两个方面推进支出方式的改革。一方面,立足于发挥财政资金的保障功能,创新管理举措。对于工资性支出,2001年市县两级全面实现工资统一发放,2002年全市农村中小学教师工资全部纳入县级财政统发范围,并建立了人事编制工资管理、财政收支监控两套工资管理监控网络系统。对公用支出和专项资金,从2000年开始,市本级和部分县在102个单位进行了财政集中支付试点;2002年市县两级按照“集中支付、分户核算”的模式,全部实行了财政集中支付制度,同时所有乡镇都实行了零户统管,部分乡镇对村级财务实现了统管。对大宗购买性支出,从1998年开始实行了政府采购,先后对机动车辆定点加油、第二水源地供水工程、市燃料公司取暖用煤进行了公开招标;1999年市本级和部分县组建了政府采购中心;2001年成立了政府采购领导小组和政府采购办公室,实现了采购办与采购中心分设,编制了政府采购预算,实行了采购资金集中支付。截止到2000年底,全市采购范围涉及办公设备、定点单位、修缮项目、工程劳务等14个领域,采购总量近6亿多元,节约资金6437万元。此外,对弹性较大的开支改进了管理手段,如:对行政事业单位职工住宅取暖费补贴办法由“暗补”改为“明补”,对会议费实行了人天限额包干办法,对文印和办公耗材实行了统一供应,开通了公务用车专线,以资源共享的方式提高了财政支出效益。另一方面,着眼于发挥财政资金的杠杆作用,深化投融资改革。廊坊市认真把握拉动区域经济稳定增长与提高公共支出保障程度的相互关系,转变支出方式,除对基础产业进行重点投入外,还对部分优势产业进行了适度投入。建立了高科技风险基金和中小企业融资担保基金,为高新技术产业发展和经济结构调整注入了活力;采取财政贴息的办法,累计发放农户建设大棚、舍饲养殖等小额贷款30亿元,有力地推动了农业结构调整,促进了全市经济的持续、快速、健康发展。
三、严格非税收入管理
非税收入是政府财政收入的重要形式和组成部分,对非税收入实行“收支两条线”管理也是廊坊财政改革的关键环节和重要内容。1996年,廊坊市成立收费管理局,对非税收入开始实行“收支两条线”管理,并明确了“五统一管理”的工作思路,即:统一收费项目和范围,统一收费票据,统一开户和收款,统一经费支出管理,统一监督和检查。1998年,随着廊坊财政综合预算的实施,非税收入实现了收支脱钩,一年之后预算外资金全部纳入预算管理,不但行政性收费和罚没收入不再与支出安排挂钩,而且预算外资金也实现了全额上缴,统筹使用。在此基础上,从2000年初开始,市财政按照“单位开票,银行代收,财政统管”的运作模式,在全市范围内全面进行账户清理,取消了所有执收执罚部门和单位的收入过渡账户,推行了行政性收费“票款分离”和罚没收入“罚缴分离”。全市共清理了704家单位的银行账户,撤消了132个不符合规定的账户,设立了19个结算中心和194个代收网点,使资金收缴、资金划转、票据传递、资金核对、责任分工等具体征收步入了规范化的轨道。截至2001年底,全市推行“票款分离”的部门和单位385家,占总数的98.9%;实行“罚缴分离”的项目471项,占总数的99.3%。与此同时,着力完善内部管理机制,建立了包括资金核算、票据管理、报表管理、日常监督在内的非税收入管理体系;取消了专管员制度,相继制定了11个政策性文件,编制了5000本《行政事业性收费和罚没收入“收支两条线”管理资料手册》及《企业缴费手册》等资料,使各执收执罚部门和单位有章可循;严格加强票据管理,对市县两级所有执收执罚单位的收费、罚没票据进行了清理、审验、核销,集中审验了2400个《票据购买证》,有力地促进了“收支两条线”管理的有效落实,为整顿财经秩序、优化经济环境创造了良好条件。
四、创新资产管理模式
廊坊市从地方公共财政建设的高度,对国有资产统筹考虑,分类施策,尤其在行政事业性资产方面实行了购买、管理、处置“三位一体”的封闭运行模式,在购置环节严格坚持政府采购的同时,在管理和处置两个环节着力强化财政调控能力,提高政府配置资源的效率。
从2001年开始,市县两级全面开展了行政事业单位清产核资。通过科学设计报表、认真核实数据、界定产权归属、严格检查验收,市本级率先将188户行政事业单位的国有资产全部划转到市财政局,累计划转国有资产总额12.48亿元,并将各单位国有资产占有产权登记证、房产证、土地使用权证全部上缴。霸州市和文安县采取市场化的方式建立了行政中心,在促进资产整合、实行统一调剂、强化监管能力、实施资源共享方面趟出了新路。
2000年4月,廊坊市成立了拍卖行,制定了《廊坊市国有资产拍卖管理暂行规定》,将非经营性国有资产出售或有偿转让行为全部采取公开拍卖的方式进行运作。2000年和2001年两年时间,全市共举行拍卖会92次,处置资产涉及罚没物资、机动车辆、办公用品、涉案财产等几十个方面,累计成交额达1.5亿元。与此同时,认真实践“经营城市”的理念,对于公用公益事业和城镇基础设施等公众受益的领域,大胆引入市场机制,积极吸引社会资本,实现资本投入的多元化、经营服务的社会化和管理行为的规范化,相继建成了污水处理厂、第二水源地工程、管道燃气二期工程、市区环路工程等一大批基础设施项目。在经营性国有资产管理方面,廊坊市本级成立了产权转让市场,三河、霸州、香河等县(市)成立了资产经营公司,对亚太饲料公司、红黄蓝集团、洁神集团、爱宝首饰集团等一大批国有和集体企业进行了改组改造,进一步优化了国有经济结构,有效地防止了国有资产流失。
1998年至2002年,廊坊市运用“四两拨千金”之法,用2亿多元财政资金撬动了120多亿元的社会资金投入城市建设,使城市规模不断扩大、功能不断增强、辐射带动能力大大提高,2002年廊坊市被授予全国创建文明城市工作先进单位。
五、完善财政监督机制
围绕预算编制、预算执行、预算监督这条主线,廊坊市坚持内外结合,力求标本兼治。在内部管理上,1999年建立了财政监督稽查局、国库科、预算编审中心、财政投资评审中心等职能机构,制定了《廊坊市财政工作纪律规范》、《财政监察暂行办法》、《内部资金管理办法》等40多个相关文件,重新界定分工。在此基础上,建立了涵盖财政性资金组织、分配、使用全过程的监督机制,对预算编制、项目审批、财务管理、资金拨付、收入征管、监督检查、违纪处理等各个环节均做出明确规定。同时,对于部门上报的各类专项支出项目和可行性研究报告,严格进行分析、汇总、筛选、论证,纳入专项资金投放项目库落实滚动管理,保证了资金分配的科学性和项目建设计划性。在外部监督上,以财政收支和会计核算为重点,一方面建立了全市会计信息管理体系,开展了《会计法》执行情况检查、建账监管大检查、经济鉴证类中介机构检查、“收支两条线”检查和其他专项检查,对财经领域存在的违法违纪问题及时有效地进行了纠正和处罚。另一方面,完善了投资性支出监督机制,建立了资金支出核准登记制度、报表反馈制度及项目跟踪检查制度,特别是对国债项目采取了“共开账户、同留印鉴、资金封闭运行”的管理办法,专户资金的一切收支必须由项目单位与财政部门共同签章才能办理。同时,着力加强政府性投资的概算、预(结)算及竣工决算审核,财政投资评审中心先后对市区环路工程、新水源地工程、廊坊海关大楼等基建项目进行了投资评审,截至2002年底,累计审核资金12.5亿元,审减资金2.3亿元,审减率为18.4%。此外,2002年,廊坊市制定了《关于对市重点工程项目委派财务总监的实施意见》,对500万元以上的重点工程项目委派财务总监,把财政监督贯穿到项目建设和资金使用的全过程,扭转了“重分配、轻监督”的局面。
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