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摘要:
一、扎实推进财政国库管理制度改革
2002年,是财政国库管理制度改革十分关键的一年,按照2001年2月国务院批准的《财政国库管理制度改革方案》确立的总体规划、分步实施原则,中央与地方财政都加快了改革步伐,积极、平稳地推进改革,取得了显著成效。
(一)初步确立财政国库管理制度框架。
在2001年改革试点的实践基础上,财政部国库管理部门不断总结经验,制定和完善了多方面的制度和管理办法,初步确立了囊括财政国库管理制度改革资金收、付和资金管理三方面内容的较为完整的制度体系。
1.制定《预算外资金收入收缴管理制度改革方案》和《中央单位预算外资金收入收缴管理改革试点办法》,对改革涉及的账户管理、收缴程序、收缴票据管理和监管方面的内容作出了规定,为启动预算外资金收入收缴管理制度改革提供了制度保障。
2.重新修订《中央单位财政国库管理制度改革试点资金支付管理办法》,对账户设置、用款计划编报、支付审核、监督管理等相关操作细节予以完善。并与此相配套,修改制定了《财政国库管理制度改革试点会计核算暂行办法》、《财政国库管理制度改革试点预算结余资金处理的有关规定》、《中央单位财政国库管理制度改革试点...
一、扎实推进财政国库管理制度改革
2002年,是财政国库管理制度改革十分关键的一年,按照2001年2月国务院批准的《财政国库管理制度改革方案》确立的总体规划、分步实施原则,中央与地方财政都加快了改革步伐,积极、平稳地推进改革,取得了显著成效。
(一)初步确立财政国库管理制度框架。
在2001年改革试点的实践基础上,财政部国库管理部门不断总结经验,制定和完善了多方面的制度和管理办法,初步确立了囊括财政国库管理制度改革资金收、付和资金管理三方面内容的较为完整的制度体系。
1.制定《预算外资金收入收缴管理制度改革方案》和《中央单位预算外资金收入收缴管理改革试点办法》,对改革涉及的账户管理、收缴程序、收缴票据管理和监管方面的内容作出了规定,为启动预算外资金收入收缴管理制度改革提供了制度保障。
2.重新修订《中央单位财政国库管理制度改革试点资金支付管理办法》,对账户设置、用款计划编报、支付审核、监督管理等相关操作细节予以完善。并与此相配套,修改制定了《财政国库管理制度改革试点会计核算暂行办法》、《财政国库管理制度改革试点预算结余资金处理的有关规定》、《中央单位财政国库管理制度改革试点银行支付清算办法》,初步建立了统一规范、适合所有财政性资金支付的管理制度体系。
3.制定《国库存款计付利息管理暂行办法》。对库款计息范围、计息利率、计息方法、管理要求、职责权限等事项作出了规定。该制度的实施,按2001年的国库存款计算,中央财政将有数十亿元资金通过中央银行以国库存款利息的名义支付给地方各级财政,它对深化国库资金管理方式改革,逐步实行高效的国库现金管理创造了良好的条件。
此外,作为改革试点过程中的过渡性措施,财政部还制定了2002年试点部门垫付资金归还的处理办法;制定了彩票公益金、代理银行手续费、国债转贷资金归还本金账务处理和预算结余资金处理等管理办法。
(二)开发、完善国库收付管理信息系统。
2002年,遵循“金财工程”总体建设原则,结合具体业务需求以及改革试点过程中出现的新情况、新问题,实施了“金财工程”系统二期工程建设,为国库集中收付的高效规范运作提供了重要的技术支持。
1.协调银行开发完善代理财政业务信息系统。2002年,财政部国库管理部门在已建成的核心支付系统(用款计划、支付与总账管理)的基础上,重点协调代理银行开发了财政资金支付和非税收入收缴的信息系统,统一了信息交换平台、银行数据交换方式和电子文本格式以及银行对账单格式,实现了直接支付信息的自动对账和授权支付信息的及时反馈,为2003年与代理银行的信息交换全部自动化、无纸化账务处理模式奠定了基础。
2.优化和完善国库集中支付系统,提高财政资金支付审核和账务处理的自动化程度。(1)调整内部工作流程,提高系统自动化程度。一是增加批量审核、复核、支付功能,大大提高了支付工作效率;二是实现了按银行日期记账和自动核对银行返回的直接支付电子信息,以减少手工操作可能引起的差错;三是明确各环节操作职责,实现了银行退票的规范处理;四是实现了年终结余资金的自动处理。(2)全面清理报表体系,完善系统账本结构。按照方便使用的原则,对现行各种报表进行了全面清理;并通过建立数据安全约束,保证支付信息与非税收入信息的隔离,将原来的支出账簿扩展为收支账簿,调整系统账本结构,增加反映银行支付信息的总账科目段,直接从科目统计信息,改变了以往从会计凭证上统计易造成数据不一致的状况。(3)完善预算单位支付申请系统,不断提升系统功能。在征求部门意见的基础上,简化预算单位信息设置程序,增强用款计划的补报和数据交换功能,增加数据导入、导出功能,实现同一单位的多点录入,增加科目复制功能,减少预算单位工作量,完善系统套打功能等,使修改后的系统功能更为完善、稳定,操作更为快捷,方便了预算单位用款。
3.开发非税收入收缴管理系统,初步建立了网络化的管理体系。根据改革方案的要求,通过深入研究四川非税收入等地方管理软件,开发了中央非税收入收缴管理系统,包括财政非税收入管理、财政票据管理、执收单位非税管理、银行临柜收款、专户银行数据上传预审、执收单位外网信息交换、专户银行外网信息交换、全国非税收入管理网站等8个软件,票据的认购、信息传输、核对等工作都在网上进行,初步建立了“单位开票、银行代收、财政统管”的网络化管理体系。同时,开发了非税收入与总账的数据接口以及有关报表和账簿,保证了非税收入账务处理的正常进行。
4.搞好系统维护,加强技术创新。2002年共进行各种详细维护近2000条,保证了系统的稳定运行。同时,开始研究系统三期工程建设方案、核心支付系统的内部流程优化、直接支付预算指标管理的明细化、系统的安全控制机制等问题。
(三)认真做好改革试点的前期准备和组织实施工作。
1.做好改革试点部门的动员工作。召开了两次由财政部领导主持的改革试点动员会和两次由财政部国库司领导主持的试点部门座谈会,详细介绍改革试点的主要内容,认真听取试点部门的意见,统一思想认识,坚定各部门推进改革的决心和信心。
2.招标选择代理银行。为确保财政资金安全、高效运行,规范代理银行的招投标程序,制定了《中央财政国库集中收付代理银行招投标管理办法》,并根据公开、公平、公正的原则,招标选择了代理银行。
3.实施国库支付管理制度改革试点。一是划分支付范围,制定了“两上两下”操作程序,并据此划定2002年两批新增支付改革试点部门实行财政直接支付与财政授权支付的资金范围及纳入试点的预算单位级次。二是做好改革试点部门账户管理工作,包括试点部门零余额账户的开立、变更、撤销、预留印鉴等,为下达授权支付额度提供准确依据。三是建立预算指标及用款计划管理的台账制度以及人工台账与国库集中支付的对账制度,强化预算指标及用款计划管理,严格了财政资金支付程序。四是做好会计核算工作。改革试点初期,由于信息系统尚处于完善过程中,代理银行返回的单据滞后、差错率偏高,会计核算有一定难度。为此,加大了人工复核力度,及时校正差错,以确保国库改革集中支付资金的复核、账务登录、查询、对账等工作正常进行。
2002年财政部共分两批组织实施了中央部门支付管理制度改革试点。中央38个试点部门762个预算单位纳入改革试点的资金共计623亿元,其中:实行财政直接支付的资金271亿元,支付11657笔,金额244亿元;实行财政授权支付的资金352亿元,下达授权支付额度242批次,代理银行实际支付109944笔,金额301亿元。
4.实施预算外资金收入收缴管理制度改革试点。一是制定规范、有序的中央财政汇缴专户开设程序。截至2002年底,按照规定程序,共为执收单位级次多、情况复杂的8家试点部门所属的85个执收单位开设了中央财政汇缴专户,初步建立了收入收缴账户管理体系。二是制定票据发放内部操作程序,印制《非税收入一般缴款书》,以保证改革试点单位票据的准确发放。三是确定各试点部门收入收缴的方式和范围。清理各试点部门的收费项目、收费标准及有关文件资料,设定项目标准,在系统中对各部门的执收单位和所有项目统一编码。四是按照非税收入收缴记账“科目到项级、项目到一级、单位到二级”的原则,做好账务处理工作。
2002年财政部共分两批组织15个中央部门进行了收入收缴管理制度改革试点,这15个部门的非税收入规模占中央部门非税收入的57%,为规范各部门的收入收缴管理,贯彻落实收支两条线政策提供了保障。
(四)加大财政资金监管力度,做好动态监测工作。
1.完善资金支付监测系统,加强资金支付动态监测,及时核查处理违规问题。2002年,监测系统建设取得突破性进展,实现了对资金支付全过程的实时动态监测。通过监测,全年共发现25个中央部门、148个单位发生违规或不规范支付财政资金问题,涉及金额24.4亿元。对于发现的问题迅速进行查处,对试点单位的不法人员形成了很大的威慑作用。
2.深入了解试点资金支付动态,监测分析资金支付情况。结合日常动态监测,总结归类了有关财政资金的流向及支付方式,同时加强对支付违规问题的研究,提出了有关改进措施和建议。
3.充分利用专员办力量,保障审核管理工作顺利进行。加强与专员办的联系和协调,及时解决专员办日常审核中发生的问题,委托有关专员办对改革试点中的问题进行核查,并对专员办的审核管理进行培训。
(五)积极指导和推进地方财政国库管理制度改革。
1.2002年,财政部通过组织召开全国财政国库工作会议和全国财政国库管理制度改革工作会议,系统总结改革和各项工作的经验,明确改革目标和主要任务,增进相互间的业务交流和沟通;通过组织调研,及时了解地方改革动态,指导解决存在的问题;通过组织培训,提高地方财政系统人员对改革的理解和操作水平;编辑出版财政国库管理制度改革专刊,反映中央改革精神及国内外改革经验。
2.各地基本建立了适应改革要求的组织机构。全国36个省、市、自治区和计划单列市中已有32个成立了国库收付执行机构,编制人数达到1062人。大部分地方在机构职能和人员配备上比照财政部的做法,由国库处长兼任国库支付中心主任,在工作上做到合理分工,密切合作,较好地推进了当地的财政国库管理制度改革。
3.地方财政国库管理制度改革取得进展。一些地区根据总体改革方案,结合本地实际,对工资、政府采购资金、基本建设等部分财政专项资金实行了财政直接拨付。福建、内蒙古、甘肃、陕西、江苏、湖南6省区,已先后在省本级全面实施了支出支付改革试点,较早实施改革的四川、安徽、重庆等省市进一步深化和扩大了改革范围,绝大多数地区正在按照要求积极做好改革的前期准备工作。
二、稳步提高预算执行管理水平
(一)认真完成资金拨付、账务处理等日常工作。2002年,财政部国库管理部门努力克服由于新旧拨款方式并行运作、财务单列的中央本级预算单位不断增加、部分支出科目细化到“项”级等因素给资金拨付、核算、调度带来的业务量剧增、用款时间紧迫等工作难度,合理调度资金,准确、及时办理每一笔业务,保证了中央预算内外资金及时拨付到位。全年中央预算内外资金拨款量达16000余笔。同时,完成了预算外资金的收缴、预算内外资金的账务处理、按旬或半月进行库款测算、中央预算单位的印鉴与账户管理等日常工作。
(二)做好原渠道拨款部门和改革试点部门的指标审核和用款计划核批。对每一个中央部门的经费采取专人对口负责,从预算控制数、部门预算和调整预算指标的审核、分月用款计划的核批到拨款审核实行全程岗位责任制,增强工作的连续性和责任性,提高了工作效率。2002年,财政部共审核中央预算单位预算指标8100余条,核批用款计划39000余条。
(三)进一步加强预算执行分析工作。2002年,财政收入形势较为严峻,党中央和国务院先后两次召开增收节支工作会议专门进行部署。财政部国库管理部门为向各级领导提供有价值的政策建议和决策参考,按照“快、准、深、全”的指导思想,进一步做好、做实数据报送和执行分析报告工作,保证了党中央、国务院和财政部领导能在最短的时间内掌握准确的财政预算收支情况。全年共编报《预算执行情况报告》35期,《中央单位预算外资金收支简报》11期,同时为每月向国务院办公厅及有关部门报送的《财政简报》提供有关数据及分析材料。
(四)做好2001年中央财政决算汇编和2002年国家、中央和地方财政总决算布置工作。在中央财政决算方面,进一步明确决算批复口径、汇总格式,并对决算审核网相关功能进行了优化。在地方财政决算方面,组织人员对2001年地方财政决算资料进行汇编,出版了《2001年地方财政统计资料》和《2001年全国地市县财政统计资料》。针对2000年和2001年财政决算汇审工作中出现的问题,财政部国库管理部门认真研究2002年国家、中央和地方财政总决算,组织部分地方财政部门结合2002年政府收支科目改革、所得税收入分享改革等对地方财政总决算表式和内容的影响多次进行研讨,顺利完成了2002年度财政总决算布置工作。
(五)做好所得税收入分享改革相关事项。2002年是实行所得税收入分享改革的第一年。为解决改革中出现的新问题,财政部国库管理部门一方面与信息中心共同开发“跨地区分享企业所得税分配系统”软件,保证了跨地区分享企业所得税及时、准确分配到各地区;另一方面对中央、地方财政收入的同口径增长率问题进行研究,提出多种测算方案,对每月的同口径增长率予以测算,为各级领导决策提供了重要依据。
(六)采取措施清理部门向中央财政的借款问题。为解决部门借款在中央总会计长期挂账问题,2002年,财政部国库管理部门对中央部门借款进行了重点清理。一方面,对到期应归还的款项,催促主管司通知部门及时归还;另一方面,对无法归还的部门借款,根据国务院对借款转列支出或转增资本金的批示精神,通过业务司进行转账处理。
(七)研究国库现金管理并进行有益尝试。
1.积极开展国库现金管理的研究工作。系统介绍前苏联、法国、芬兰和英国等国家的国库现金管理工作,对其国库现金管理的组织结构、人员设置、职能特点、操作方式等方面的材料进行编译、整理;并与中信实业银行、中国银行、JP摩根大通、瑞士银行等国内外银行一道,对国库外汇资金的货币市场运作方式进行了比较深入、细致的研究、探讨。
2.做好中央财政资金收支预测工作。一是建立、完善中央财政国库资金基础数据库,做好中央财政国库资金运行规律分析;二是为提高预测准确性,充分考虑本年度预算财政收支比上年增长比例因素,利用中央预算单位上报的正常性经费和专项支出用款计划,结合数额较大的财政专项支出情况,按季度对每月中央财政资金收支的现金流情况进行预测,为国库资金运用和国债发行决策提供参考。
3.在国库外汇现金管理方面进行有益尝试。根据支付需要和国际外汇市场情况,进行了美元与欧元、美元与日元的币种调换,并取得了较好收益。
三、深入进行银行账户清理整顿工作
2001年,监察部、财政部、人民银行、审计署联合组织了对中央预算单位银行账户的清理整顿工作。2002年,在汇总分析2001年检查结果、下达处理意见,出台新的规章制度的基础上,再次进行了清理整顿,并启动了中央预算单位银行账户的财政审批工作。
(一)2001年的清理整顿成果。
清理整顿工作分自查和重点检查两个步骤,中央单位自查结果是,125个中央单位(占应上报单位的90%)上报银行账户总数为67006个,自查后申请保留银行账户60739个,主动撤销6213个。30个已上报情况的地方自查结果是,自查银行账户总数124万多个,自查后保留银行账户近100万个,撤并近23万个,撤并率约为19%。在重点检查中,以39个中央行政事业单位为检查对象,并抽查了39个单位所属在京的二、三级单位208户。重点检查出实际开设银行账户2584个,而单位自查上报账户2001个,漏报、瞒报账户583个;重点检查出应撤销银行账户1049个,比单位自查撤销的263个多出786个;在开设的2584个银行账户中,账户重复设置的有907个,手续不全的有1746个,未纳入法定会计账簿核算或会计报表反映的有56个。
(二)完善账户管理有关制度。
1.在对2001年银行账户清理整顿工作总结、分析的基础上,修订《中央预算单位银行账户管理暂行办法》,严格规范中央预算单位资金账户,从账户的财务统管、账户的开立审核和账户的审批备案三个方面严格把关,建立了“中央预算单位银行账户的财政审批和备案制度”,同时为2002年中央预算单位银行账户清理整顿工作提供了依据。
2.制发《关于继续清理整顿中央行政事业单位银行账户的通知》,据此对40个中央行政事业单位银行账户进行了重点检查。
3.制发《重新清理和规范中央财政国库管理制度改革试点部门银行账户的通知》,对中央试点部门的原有账户进行了调整和重新规范。
(三)2002年的清理整顿工作情况。
1.2002年的清理整顿工作,仍分单位自查和专项检查两个阶段,目的是进一步摸清中央预算单位银行账户的开设情况;撤并违规和多头开设的银行账户;进一步清理游离于单位法定账簿之外的资金,清查账外设账和私设小金库行为;强化各单位银行账户财务统管,加强资金调度和提高财政资金使用效率;实施中央行政事业单位银行账户开立、变更、撤销的财政审批和登记备案制度,规范开户行为,从管理制度和机制上防止违规开户的现象重新抬头;建立中央行政事业单位银行账户管理信息系统,加强账户的日常管理和动态监控。中央一级预算单位银行账户的财政审批工作2002年已全面展开。
2.为适应建立中央预算单位银行账户财政审批、备案制度的需要,研究开发了预算单位银行账户管理信息系统,以对预算单位银行账户的开立、变更、撤销等情况实施动态监控。
3.为把银行账户财政审批、备案工作落实到位,财政部国库管理部门利用各地财政监察专员办抽调人员到京进行专项检查的时机,先后两次对有关人员进行了业务培训,保证了银行账户财政审批、备案制度的顺利实施。
四、全面推行政府采购制度改革
2002年《政府采购法》的颁布,标志着我国政府采购法制建设进入新的历史时期,政府采购制度改革由试点阶段转向全面推行,成效明显:一是强化了支出管理,提高了财政资金的使用效益。由于引入竞争机制,政府采购资金的节约率达11%左右。同时,编制政府采购预算和实行政府采购资金财政直接拨付,在一定程度上支持了部门预算和国库管理制度改革。二是从源头上防范了腐败行为的发生,使过去单位采购中一些不规范的行为得到了有效遏止。三是在保护国内企业、支持优势企业、促进公平竞争等方面,发挥了积极作用。
(一)参与《政府采购法》立法工作,研究起草了一系列配套规章制度。在《政府采购法》立法过程中,财政部积极配合人大参加调研和起草工作。《政府采购法》颁布后,及时制定整体规划,提出拟研究、起草的18个配套办法,如《政府采购货物和服务招标投标管理办法》、《政府采购信息公告管理办法》和《政府采购质疑投诉管理办法》以及集中采购机构业绩考核管理办法、中介机构管理办法和专家管理办法等。
(二)积极指导中央单位开展政府采购工作。一是认真审核中央单位政府采购预算;二是根据预算编制中央单位2002年政府采购计划,明确中央单位政府采购资金直接拨付范围;三是规范中央单位政府采购资金申请程序;四是根据国务院“管”、“采”分离等要求,研究制定中央单位政府采购制度改革方案。
(三)不断扩大政府采购的规模和范围。2002年政府采购规模达1009亿元,政府采购范围由单纯的货物类扩大到工程类和服务类。货物采购项目由车辆、计算机设备、医疗设备等简单商品逐步扩大到电梯、煤炭、建材等复杂商品;工程采购项目由办公楼建造、房屋装修维修扩大到道路修建、市政设施等大型建设项目;服务项目由会议接待、车辆加油扩大到网络开发、项目设计等技术含量高的领域,取得了良好的经济和社会效益。
(四)加大政府采购资金财政直接拨付力度,促进实施招投标法。政府采购资金实行财政直接拨付的规模,中央单位由2001年的1.2亿元扩大到2002年的3.2亿多元,全国接近350亿元。实行财政直接支付的采购项目,均采取了公开招标方式,有效促进了政府采购的规范开展和招投标法的贯彻实施。
(五)实行政府采购协议供货制度,规范经常性采购项目行为。为改变零星、重复购买以及重复招标行为,减少采购成本,实现规模效益,在借鉴国际经验基础上,对中央单位的计算机、打印机和复印机采购实行政府采购协议供货制度,获得了中央单位的好评。
(六)加强对供应商投诉的受理工作。为充分发挥供应商的监督作用,各级财政部门对供应商的投诉给予了高度重视。许多地方通过受理供应商投诉,纠正或者抵制了一些不规范的采购行为,增强了供应商以及社会公众对推行政府采购制度改革的信心。
(财政部国库司供稿,王学军、孙卫清执笔)
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