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摘要:
1998至2002年的五年间,我国经济发展取得了巨大成就,国家财政实力也大大增强。随着市场经济转轨的不断推进和财政改革与发展进入新的阶段,我国财政理论研究也步入一个新的时期。五年中,我国财政科研部门和财政学会,广泛联系国内不同部门、单位的财经理论专家,紧紧围绕财政改革、发展中的重大理论政策问题和现实问题,深入开展了各种形式的研究和学术活动,取得了大量的卓有成效的科研成果,为繁荣我国财政学术,促进财政科研事业发展,更好地发挥财政宏观调控的职能作用,做出了积极贡献。
一、关于公共财政理论研究
理论是实践的先导,也是制定政策和制度的基础。近年来我国财政理论工作者和实际部门紧密配合,围绕公共财政理论基础和制度框架进行了深入研究,不仅取得了重要的理论学术成果,而且使公共财政成为我国财政改革的目标模式。
1.公共财政是市场经济条件下中国财政改革的必然选择
在市场经济条件下中国财政改革为什么要选择公共财政,这是财政理论研究首先需关注的问题。研究表明,我国传统的财政模式,是计划经济的产物,是包揽一切的供给型模式,其主要特征:国家统管一切经济活动,财政根据国家计划,把全社会剩余产品统收上来...
1998至2002年的五年间,我国经济发展取得了巨大成就,国家财政实力也大大增强。随着市场经济转轨的不断推进和财政改革与发展进入新的阶段,我国财政理论研究也步入一个新的时期。五年中,我国财政科研部门和财政学会,广泛联系国内不同部门、单位的财经理论专家,紧紧围绕财政改革、发展中的重大理论政策问题和现实问题,深入开展了各种形式的研究和学术活动,取得了大量的卓有成效的科研成果,为繁荣我国财政学术,促进财政科研事业发展,更好地发挥财政宏观调控的职能作用,做出了积极贡献。
一、关于公共财政理论研究
理论是实践的先导,也是制定政策和制度的基础。近年来我国财政理论工作者和实际部门紧密配合,围绕公共财政理论基础和制度框架进行了深入研究,不仅取得了重要的理论学术成果,而且使公共财政成为我国财政改革的目标模式。
1.公共财政是市场经济条件下中国财政改革的必然选择
在市场经济条件下中国财政改革为什么要选择公共财政,这是财政理论研究首先需关注的问题。研究表明,我国传统的财政模式,是计划经济的产物,是包揽一切的供给型模式,其主要特征:国家统管一切经济活动,财政根据国家计划,把全社会剩余产品统收上来,然后再根据国家分配计划统支出去。而且国家财政包揽了生产建设、资源配置、收入分配等领域的一切活动。我国市场经济的建立,客观上要求改变计划经济模式下大包大揽的财政运行模式,建立起适应社会主义市场经济要求的公共财政体系。公共财政是建立在市场经济条件下“公共产品”和“市场缺陷”理论基础上的,只要实行市场经济,就存在“公共产品”和“市场缺陷”,就有满足社会公共需要而进行的政府收支活动,客观上要求财政通过自身收支活动满足社会公共财政,弥补“市场失灵”领域。概言之,公共财政与市场经济具有内在必然联系。
2.公共财政的特征和基本职能
关于公共财政的特征,理论界的表述有些差异,但一般认为,其主要特征包括五个方面:首先,公共财政是一种着眼于满足社会公共需要的经济活动或分配活动,不应该成为超越市场的力量去满足社会成员的私人需要。其次,公共财政活动的对象是提供公共物品,因为有需要就要有供给,满足社会公共需要的供给途径就构成了公共财政活动的对象,就是要提供公共物品。第三,公共财政的核心是效率。从计划时期的财政转向公共财政,说到底是对提高经济活动效率的必然要求。第四,公共财政的立足点是非市场赢利性。第五,公共财政是运行机制法治化的财政,必须做到“有法可依,有法必依,执法必严,违法必究”,实现依法理财。
公共财政的职能也是理论界关注的一个重要问题,认为我国公共财政的基本职能既需要借鉴市场化国家的有关成份,又要体现我国的具体国情。具体包括三个职能:一是收入分配职能,即政府财政收支活动对各个社会成员收入在社会财富中所占份额进行调节,以实现收入分配的公平性和效率性。二是资源配置职能,就是将国家集中的社会资源有效地配置到需要公共物品和公共服务的部门。三是调控经济职能,这是指通过财政政策对经济周期波动进行逆向调节,实现社会总供给与总需求的基本平衡。
3.如何建立健全公共财政框架
建立健全公共财政框架,是当前乃至今后一个时期我国财政体制改革与发展的目标取向。党的十五届五中全会通过的《关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》明确指出,要逐步建立适应社会主义市场经济要求的公共财政框架。此后,国务院及财政部领导多次在不同的场合谈到建立健全公共财政框架问题。因此,这一问题也成为近年来财政理论研究部门一直关注的重点,其基本认识和思路是:首先,要从实际出发,进一步确定和认识我国公共财政框架的基本模式。在市场经济这个大前提下,尽管公共财政的基本内涵、特征是固定不变的,但具体的公共财政框架却可以因市场发育程度、政治经济结构、经济发展水平的不同而有所不同。其次,要进一步明确和认清公共财政开支的范围。在不同历史时期,不同国情背景下,由于社会公共需要的具体界限并不是整齐划一的,一方面某些支出项目正逐渐淡出社会公共需要之列,另一方面,需要由政府管理的公共事务却在不断扩张。因此,搭建我国公共财政框架时,必须考虑这些变化趋势。第三,要进一步界定并认清财政收支的适度规模。在一定的财政框架下,财政收入与GDP应当有一个适度的比例关系,这个关系处理不当,不仅财政职能无法很好实现,而且既有的财政体制也会被动摇。第四,要认清并处理好各级政府间的财政利益关系,也是构建公共财政框架非常重要的方面,处理不好这个关系,公共财政体制的完善就是一句空话。
此外,财政理论研究部门还具体围绕公共财政收入框架、公共财政支出框架,公共财政管理框架等问题进行了具体深入的研究。
二、关于财政政策调控理论研究
财政政策是国家宏观调控的重要工具,也是近年来财政学术界研究的重点领域,产生了不少重要成果和观点。
1.财政政策调控的内涵
学术界一般认为,财政政策是政府变动税收和支出以便影响总需求进而影响就业和国民收入的政策。变动税收是指改变税种(直接税或间接税)和税率结构,支出变动是指通过变动政府购买的投资或消费支出,或转移支出。当总需求很低,出现经济衰退或滑坡时,政府应通过减税、降低税率、增加支出或双管齐下以扩张总需求。简言之,财政政策要“逆经济风向行事”。
20世纪80年代以来,由于经济转轨中的财政困难和多种制约因素,我国财政政策总体而言是“低调”的。但自1998年始,为抵御东南亚金融危机的影响,并针对内部经济周期的低谷(如经济增长明显趋缓,并出现通货紧缩迹象)与深化改革形成的由“短缺”向“过剩”的阶段性转变,在货币政策连续、密集运用而效果又不够明显的背景下,我国实行了扩大内需方针和扩张性的积极财政政策,大规模举借长期建设国债,主要用于加快基础设施、生态环境保护和科技教育发展,并重视培育和扩大消费需求,取得了积极成效。
2.中国实施积极财政政策的特点和创新
按照一般逻辑,扩张性财政政策包括政府减税和增支两个方面,而理论界认为,我国的积极财政政策主要体现在以税收快速增长为基础的扩张国债投资支出上,这是充分考虑到我国的具体情况(如没有减税空间、税制结构、经济和税收环境等因素)而采取的调控措施。当然,在保证税收收入稳定增长的基础上,国家也作了一些局部性的调整,对某些项目做了税收减免。可以说,积极财政政策的实施是财政政策理论的一般原理同中国国情相结合的成功案例。
综合理论界的成果,认为过去五年积极财政政策研究除了强调扩张政府投资以外,还体现了以下几个创新:
第一,注重财政政策实施时间和力度。过去,实施财政宏观调控往往准备不足,反应较慢。现在则不然,一是“早”,准备早,动手早,在经济问题刚刚暴露的初期即采取措施,克服政策的时滞性缺陷。二是“快”,决策快,落实迅速,抓住了解决问题的最佳时机。例如,根据1999年第二季度表现出来的固定资产投资增幅回落、出口下降、消费需求持续不振的情况,理论界建议对积极财政政策的实施力度和具体措施作出进一步调整。三是“大”,力度较大。截至2002年底,累计发行长期建设债券6600亿元,力度之大为新中国成立以来所少见。
第二,注重财政多种政策工具的灵活运用。五年间,政府不仅运用国债手段,而且制定了一系列税费政策;不仅注重引导和带动投资,而且注重增加居民收入,刺激和扩大消费;不仅注重财政政策本身的调整和完善,而且还注重与货币政策等其它政策措施相互配合,实现了多种调控工具和手段的综合运用。
第三,注重财政政策的着力点。与以前宏观调控对象以企业、单位和个人为主不同,现在改革着力点转到以调控市场为主,而且注意根据国际市场的变化来调控国内市场,充分体现了财政宏观调控的市场意识、国际意识和开放意识。
实践证明,从1998年开始实施以积极的财政政策和稳健的货币政策为主要内容的宏观调控措施,取得了显著的成效:一是促进了经济持续快速增长。在世界经济增速普遍放缓的情况下,中国经济增长仍然保持在7%~8%的水平,财政政策起到了一定的作用。二是充分调动了各方面的积极因素,集中力量建成了一批重大基础设施项目,加大了重点行业、重点企业的技术改造力度,推动了经济结构调整,为我国经济的长期可持续发展打下了坚实的基础。三是改善了人民生活条件,增加了就业。
3.关于积极财政政策的可持续性
积极财政政策并不是长期可实施的,客观上有一个可持续性问题。理论界认为,积极财政政策的贯彻执行中,也表现出一些问题。如财政风险加大,国债资金管理、项目的可行性论证和施工质量保证等方面都有改进的余地。因此,今后要研究如何进一步完善积极财政政策,如合理定位财政政策目标和内容,研究国债资金的使用方向和管理,以更好地发挥财政政策的宏观调控作用。
三、关于财政风险理论的研究
近年来我国财政理论界对财政风险的研究日益深入,并逐步形成了对财政风险的内涵、政府双重主体性、财政风险的性质、构成和发展趋势等问题的整体性认识,而不是仅仅满足于从传统的收、支、平、管的思路来研究风险,也不仅仅局限于从狭义的政府债务的角度来研究。
1.财政风险的内涵
什么是财政风险?我国财政学界一般认为,财政风险是当政府拥有的公共资源不足以履行其应承担的支出责任和义务,以至于经济、社会的稳定与发展受到损害的一种可能性。在表现形式上,它首先表现为赤字不可持续,其次是债务不可持续,再次是财政不可持续。如果不新借债弥补赤字,政府只能是冒险运用征税权或出售政府资产来满足支付需要,如果这条路也走不通,那么就会爆发财政危机,并反过来渗透到经济、政治领域,导致经济衰退和政治不稳定。
2.政府的双重主体假定
在现代社会,政府(或国家)是个双重主体:既是一个经济主体,也是一个公共主体。作为经济主体,政府与企业、个人等经济主体在法律上处于平等的地位,拥有相应的权利与义务,它维护的是政府自身的公共产权。当政府侵害了其他经济主体的权益时,政府同样要做出赔偿,可能导致未来财政资源的流出,成为财政风险的内容。这种财政风险是在既定的政府预算框架下执行预算过程中产生的,属于“怎么做”这个操作层次的风险,与政府的政策目标无关,政府只承担法定的责任和义务。
而政府作为公共主体,政府财政风险是指政府决策层次的风险,即政府在决定要“干什么”的过程中所承担的风险,它与既定制度框架下的政府职能及其政策目标紧密相联,如政府发行公债的风险、给企业融资提供担保的风险、以及金融机构不良资产在一定条件下转移到政府头上的风险,等等,诸如此类的风险都是与政府作为公共主体的职能及其具体政策目标有关。从公共主体的身份出发,政府要承担的支出责任与义务,不仅包括法定的,也包括法律没有规定或认定、但社会公众认定的支出责任和义务。
3.财政风险的性质
理论界认为,财政风险来自于私人风险的转化,其转化的临界点是私人风险变为公共风险。当多数社会公众认为私人风险应当由政府出面救助或承担最基本的支出责任时,私人的事情就变成了社会的事务,这时私人风险就变成了公共风险。公共风险的爆发呈现出突发性、关联性、不可分割性和隐蔽性的特点。对政府财政来说,它应该、而且只是承担公共风险。
4.财政风险的确认
风险是指向未来的,而未来是不确定的。抽象地说,财政风险来自于不确定性。这种不确定性,既来自于政府管理、政策调整,也来自于宏观经济环境以及社会结构的变化。一般而言,以下三种情况中的任意一种情况的出现都意味着财政风险:(1)公共资源确定,而支出责任与义务不确定;(2)支出责任与义务确定,而公共资源不确定;(3)两者均不确定。而公共资源、支出责任与义务的不确定性大小与工业化、市场化程度以及社会结构、社会心理密切相关。进一步说,与特定历史条件下的政府与市场关系有着内在的关联性。
5.我国财政风险的构成与发展趋势
关于这一问题,理论界进行大量实证分析和理论研究,其基本看法是:在我国,财政风险表现为政府的各类债务支出的不确定性。一般来说,广义的政府负债包括直接负债(在任何条件下存在的债务)和或有负债(在特定事件发生情况下的债务)。直接负债又可分为直接的显性负债(如国债和政府对公务人员的工资、养老负担等)和直接的隐性负债(如公众要求政府增加一些公共项目未来的维护费用)。或有负债又分为或有显现负债(如国家对非主权借款、地方政府、公共部门和私人部门实体的债务担保)和或有隐性负债(国有银行和非银行金融机构不良资产中最后需财政核销冲账的部分、国有企业潜亏部分)。
财政风险是政府对经济运行的各种变化进行干预的结果。在一定的体制框架下,经济运行过程中的各种变化可能要求政府介入,或者出于经济稳定,或者出于社会稳定。而这种要求往往会引发政府直接负债和或有负债增加,从而引致财政风险。从我国未来经济环境来看,国有企业、金融业、基础教育、社会就业、收入分配和环境保护等六大领域对未来财政支出责任呈不断扩大的趋势,防范和化解财政风险和财政危机是我国政府面临的重要任务。
四、关于适应WTO规则的财政理论研究
过去五年,正是我国加入WTO的关键时期。从理论和实践上阐述加入WTO对我国财政经济产生的影响,在借鉴国外经验基础上探索政府财政如何适用WTO规则的基本要求,成为我国财政理论研究界的一项重要任务。
1.关于WTO对中国经济影响的认识
五年来,随着我国对WTO及其规则的全面和深刻认识,财政理论界对于加入WTO给中国经济影响问题的认识也不断深化。如果说早期人们过多地担忧WTO对中国经济挑战因素的话,后来在理论界普遍认识到,入世从总体上有助于中国经济的长期稳定增长,主要依据来自于四个方面的考虑。首先,加入WTO后,可以避免双边最惠国待遇的不稳定性,使中国产品在最大范围内享受有利的竞争条件,发挥我国产品的比较优势,开拓国际市场。其次,加入世界贸易组织后,随着关税水平的降低和非关税壁垒的取消,可以消除或减少西方国家对我国设置的技术壁垒,尽管短期内进口规模迅速扩大,但进口结构会大大改善以及出口规模也会扩大,这对于经济的长期增长是有益的。第三,关于加入WTO对我国产业的影响,理论界普遍认为对食品、纺织业、服装、化工、建筑业等行业部门将会产生积极影响,而对汽车、机械、电子、通讯设备、冶金、石油等行业产生不利影响,但总体来说利大于弊。第四,经济的进一步开放,将有力地推动我国更积极地参与国际分工,引进外资的广度和深度将进一步增强。
2.关于加入WTO对中国财政运行影响的探索
加入WTO对中国财政运行的影响,理论界经过多年探索,认为主要包含以下几个方面的内容:首先是对关税收入的影响,总的认为,加入世贸后我国关税税率下降,但税基不断扩大,因此我国的关税收入仍会不断增加,1992年以来我国关税税率不断降低但收入不断增加的实践也证明了这一点,而且适应WTO的要求,在关税减让的同时,通过清理、减少、规范关税减免优惠政策,加强征管力度,我国关税收入增加的潜力仍然很大;其次,随着我国出口规模的不断加大,我国出口退税的负担将会不断加重,估计到2005年将会达到1200亿元,此外我国应加强出口退税的管理,防止骗取国家出口退税的问题出现;第三,由于加入WTO后我国部分产业及其相当一部分产业将会受到不同程度的冲击,我国失业等社会保障预算的压力将会加大,另外国家财政还要保护国内幼稚产业和重要基础产业,因此财政支出的压力趋于加重。
3.加入WTO对我国财政体制的影响
随着对WTO问题研究的深化,财政理论界认为,加入WTO不仅会对我国财政收支形势产生现实的、直接的影响,而且将对我国财政管理体制改革产生深远影响,从客观上促进我国财政体制改革的深化。首先,加入WTO后,政府就应当按照WTO的规则做事,因此政府职能转变刻不容缓,与此相对应,财政支出的“越位”和“缺位”问题应当解决,同时我国财政支出管理体制也会不断完善;第二,入世后各地区间由于经济发展资源、区位以及政策的不同,地区间经济发展差距会进一步扩大,为此中央应进一步完善分税制,并加大对中西部地区的转移支付力度,与此同时省以下的财政体制应作相应的调整;第三,入世对农业的冲击较大,除了一部分经济比较发达的农村外,乡镇财政的主体税收是农业税,因此相当部分地区的乡镇财政可能陷入困境,为此应通过完善农村税费改革等途径加以解决。
4.应对WTO的财税对策
加入WTO是我国改革开放和经济发展的必然选择,作为市场经济条件下政府宏观调控的重要手段,财政如何尽快适应WTO要求,在新的形势下正确地、充分地发挥其对于促进社会经济稳定发展的应有作用,成为财政工作者的首要任务。财政理论研究界认为,应对WTO挑战不是简单、被动的“应付”,而是应当从更新政府理财观念、着手财政制度创新、深化财税体制改革、强化公共财政管理等方面,多层次、全方位地寻求对策,而且这些对策措施应当是积极的、主动的。从近年来财政学界提出的各种对策措施看,正是逐渐地反映出这种基本要求。关于财政应对WTO的具体举措,主要包括如下方面:一是遵守市场经济的自由竞争、互惠互利等原则,按照国际惯例办事,转变政府职能,增强财政政策的透明度;二是正确运用WTO的各项规定及例外条款,维护国家财政经济安全和经济利益;三是尽快统一内外税制,建立公平税负的竞争环境,包括统一内外企业所得税、逐步取消内外资企业在适用车船税、房产税等其他税种的差异以及完善内外资税收优惠政策等;四是着力加强国家重要产业和领域的财政投资,增强国民经济发展后劲,避免部分产业和国有企业遭受大的冲击,如加强对农业、基础教育、高科技等产业的投入等。
五、关于财政监督的理论研究
财政监督是国家财政管理的重要内容,随着社会主义市场经济体制的完善和公共财政框架的不断确立,财政监督的理论研究也不断深入。五年间,我国财政理论界在财政监督的基础理论探索方面,经历了不断深化和创新的过程,取得了突破性的进展。
1.关于财政监督的内涵
过去我们一直把财政监督作为财政的一种职能,在提出建立公共财政框架后,我们逐渐认识到财政监督并非财政的职能,而是实现财政职能的一种手段。具体来说,财政监督是对财政资金的运动过程及其效果所进行的专门监控,是为实现财政管理目标而建立的一种约束财政主体行为的机制,其主要功能就是及时发现和纠正预算执行中的偏差,确保财政分配的科学、正确和有效,因此财政监督在国家财政管理和国家经济监督中具有不可替代的作用。
2.财政监督的范围
长期以来,我国财政监督范围较窄,主要局限于收入征缴的监督环节,这与当时国家财政总体上“重收入管理、轻支出管理”的粗放式管理模式密切相关。现在我国正处于市场化转型期,财政改革的目标是向公共财政迈进,在这一背景下,财政监督的范围也大大拓宽,要把整个预算管理、国有资产管理、预算外收支管理、财务会计管理纳入财政监督的范围。另外财政监督不仅包括财政部门对其他单位的外部监督,还包括财政部门依法对自身理财行为及分配程序合规性的内部监督。
3.财政监督的理论依据
对于财政监督的理论依据的认识,也是不断深化的。根据公共财政理论,政府承担着为公众提供公共物品的职能,其资金来源于税收,居民与政府之间构成了一个“委托——代理”关系,由于政府机构追求个人利益和部门利益的动机与行为往往会违背委托人的期望,从而产生“逆向选择”和“道德风险”问题,而解决这些问题的思路主要是两个:一是通过设计激励机制;二是建立监督机制。然而,由于政府组织作为公共部门,政府官员的报酬无法像企业组织代理人员那样根据经营成果、效率高低的市场作用决定个人收入的多少,加之公共产权的不可分割性、非排他性以及外部性,决定了公共产权在运行过程中往往容易被侵蚀而得不到保护,政府组织无法解决代理人“激励相容”问题,因此利益激励作用很有限。因此,只有依靠建立一套健全的政府公共权力控制、约束、监督系统,运用严密和完善的财政经济内、外部监督机制,最大限度的缓解委托人和代理人的信息不对称关系,才有利于实现公共财政支出效果的最大化。
4.完善我国财政监督体系的政策建议
我国正处于市场化转型期,建立规范的公共财政框架及其有效的财政监督机制是市场经济有序运行和健康发展的必要前提,为此理论界提出了完善财政监督体系的一系列政策建议:第一,建立和健全财政监督法规体系,加快财政监督的立法和修改,使财政监督纳入法制化的轨道,这是强化财政监督的根本保障。第二,建立和完善财政监督管理的新机制,使财政监督由微观监督转变为宏观监督,由重事后监督转变到财政分配全过程的监督,由重收入监督转变到收支监督并重,由突击性监督转变到规范化的经常性监督,由对外监督转变到内外监督并重。第三,建立科学完善的预算监督体系。根据我国建立公共财政体制的发展趋势,借鉴国外的有效做法,我国要逐步建立起以预算项目预审为基础,以事中即时监控为中心,以必要的事后抽查和专项检查为补充,相互协调、相互制约、分工合理的预算监控运行机制,具体内容包括加强预算编制、预算执行过程中以及预算执行效果的监督。第四,建立和规范会计秩序的监督,按照调整和规范市场经济秩序的要求,实行对会计信息定期抽查制度,规范企业的会计行为,确保企业会计信息的真实完整,减少会计领域的造假行为,另外应加强对会计中介机构的监督。第五,建立财政监督与税务监督、审计监督等其他经济监督相结合的有效协调机制。
(财政部财政科学研究所供稿,苏明、徐瑞娥、刘尚希、傅志华、杨良初执笔)
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