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摘要:
1998~2002年,是我国税制改革大力推进,税收制度走向科学规范的五年。这一时期,我国进一步强化税政统一,加快依法治税步伐,在控制税基、公平税负、规范税收优惠等方面取得了新的进展,进一步巩固了1994年税制改革成果,税收制度更加科学、税收政策更加合理,税收对财政收入的保障功能和经济调节功能显著增强。
一、五年来的税收收入概况
(一)税收收入规模不断扩大,基本建立了持续、稳定的税收收入机制。1998年全国税收收入8839.49亿元,2002年为17631.48亿元,五年税收收入年均增长10%以上。
(二)税收收入占GDP的比重持续提高,国家财政的宏观调控功能得到明显增强。1998年税收收入占GDP的比重为11.28%,2002年上升到17.22%;中央税收收入占税收总收入的比重从1998年的52.52%,上升到2002年的54.90%。
(三)税收收入结构更加优化。国内增值税和消费税(以下简称“两税”)收入占税收总收入的比重由1998年的51.56%下降到2002年的40.97%,所得税(企业所得税、个人所得税)收入占税收总收入的比重由1998年的14.3%,提高到2002年的24.34%。
(四)进口关税和进口环节增值税、消费税大幅度增加。五年中,在降低关税总水平的同时,进一...
1998~2002年,是我国税制改革大力推进,税收制度走向科学规范的五年。这一时期,我国进一步强化税政统一,加快依法治税步伐,在控制税基、公平税负、规范税收优惠等方面取得了新的进展,进一步巩固了1994年税制改革成果,税收制度更加科学、税收政策更加合理,税收对财政收入的保障功能和经济调节功能显著增强。
一、五年来的税收收入概况
(一)税收收入规模不断扩大,基本建立了持续、稳定的税收收入机制。1998年全国税收收入8839.49亿元,2002年为17631.48亿元,五年税收收入年均增长10%以上。
(二)税收收入占GDP的比重持续提高,国家财政的宏观调控功能得到明显增强。1998年税收收入占GDP的比重为11.28%,2002年上升到17.22%;中央税收收入占税收总收入的比重从1998年的52.52%,上升到2002年的54.90%。
(三)税收收入结构更加优化。国内增值税和消费税(以下简称“两税”)收入占税收总收入的比重由1998年的51.56%下降到2002年的40.97%,所得税(企业所得税、个人所得税)收入占税收总收入的比重由1998年的14.3%,提高到2002年的24.34%。
(四)进口关税和进口环节增值税、消费税大幅度增加。五年中,在降低关税总水平的同时,进一步扩大了税基。进口税收由1998年的869.3亿元,增加到2002年2589.24亿元,增长了近三倍。进口税收占全国税收总收入的比重由1998年的9.3%,上升到2002年的14.69%。实现了国务院提出的“降税增收”的目标。
二、不断改革和完善税制,巩固税制改革成果
(一)适时修订税收法律法规。在企业所得税方面,对内资企业所得税与外商投资企业和外国企业所得税合并问题进行了深入研究,提出了完整的修订方案。现行按内、外资企业实行不同的企业所得税制度,税负不公平,税收优惠政策过多、过滥,税收优惠方式不甚合理,问题比较突出,对内资企业竞争力影响较大。随着我国经济体制改革的不断深入、投资环境的不断改善和加入世贸组织,对内外资企业实行平等“国民待遇”的政策条件已基本成熟。基于以上考虑,财政部等有关部门研究了内资企业所得税法与外商投资企业和外国企业所得税法合并的改革方案,起草了内、外资企业统一适用的《中华人民共和国企业所得税法》(草案),并在广泛征求意见的基础上,对草案进行了相应的修改、完善。
在个人所得税方面,财政部会同有关部门研究了适应新形势的个人所得税制,提出了修订《中华人民共和国个人所得税法》的意见。主要包括建立分类与综合相结合的新的个人所得税制度;调整超额累进税率和级距,提升高收入者的适用税率,加大对高收入者的调控力度等。同时,根据宏观经济形势变化的客观要求,及时恢复了对居民个人储蓄存款征收个人所得税,在刺激居民扩大消费和筹集财政收入两个方面均取得明显成效。
在流转税方面,财政部等部门根据经济发展的需要和征管中出现的问题,研究提出了增值税由生产型转为消费型的改革方案。解决资本品的重复征税问题,有利于鼓励企业扩大投资,对政府用国债投资产生替代效应,促进产业结构调整和技术升级,促进基础产业和高新技术产业的发展;也有利于提高国内产品的市场竞争力。考虑到实行消费型增值税涉及到纳税人负担和政府财政收入等各个方面,将会直接减少税收收入。因此,有关部门在完成转型具体方案的同时,也提出了需要权衡轻重,谨慎抉择的实施意见。
在地方税方面,随着客观经济形势的发展变化,现行地方税对内外资企业同一征税对象设置两套税制,征收范围过窄、税种不尽合理等矛盾和问题越来越突出。在此期间,财政部会同有关部门研究提出了车船使用税、房产税、城建税、教育费附加、固定资产投资方向调节税、屠宰税、筵席税、土地增值税、遗产税等地方税法规的修订意见或改革方案。其中,固定资产投资方向调节税已经停征;车船税、房产税以及城建税等税收条例的修订工作也已基本完成;其他一些税种的修订工作,将视客观经济形势的发展变化情况,进一步修改、完善。
根据党中央、国务院有关农村税费改革的指示精神,财政部会同有关部门积极研究探索农村费改税的新途径、新办法。为解决农村税费改革试点中出现的“农业特产税征收难以据实”和“种地多的农户负担相对加重”等问题,在专题调研的基础上,适时提出了农业税改革思路,已在20个省、自治区和直辖市进行试点。同时,根据实施可持续发展战略、建设绿色税收的思路,财政部会同有关部门对《中华人民共和国耕地占用税暂行条例》进行了较大的调整。主要内容包括扩大征税对象、提高征税标准、缩小减免税范围等。
为保证我国在加入WTO后能够依据符合世贸组织原则和国际通行规则的法律、法规,有效保护国内产业,财政部参与了《中华人民共和国反倾销条例》、《中华人民共和国反补贴条例》和《中华人民共和国保障措施条例》的起草工作,并经国务院批准,正式发布实施。为适应我国加入世贸组织的形势需要,财政部适时提出了修订《中华人民共和国进出口关税条例》应遵循的原则与方针,得到了国务院的同意,关税条例的修订工作已基本完成。
(二)根据客观需要,对税制进行调整、补充、完善。一是针对商业零售环节税收漏洞较多、税源难以控制的情况,重新确定了商业一般纳税人的认定标准,将对商业小规模纳税人的增值税征收率由6%调至4%,并强化了税收管理,使流通环节增值税收入大幅上升。二是为解决个人独资、合伙企业在企业所得税和个人所得税上的重复纳税问题,促进个体、私营经济的发展,确定了个人独资、合伙企业不再缴纳企业所得税,由投资者、合伙人缴纳个人所得税的政策。三是为缓解内外资企业在缴纳所得税税前列支制度上的差异,逐步提高了内资企业的计税工资标准,扩大了内资企业用于特定捐赠支出的扣除比例。四是为解决出口退税工作中存在的征退脱节、骗税比较严重的问题,借鉴国际经验,财政部、国家税务总局于1997年对有进出口经营权的生产企业制定了自营出口或代理出口实行“免、抵、退”税办法。五是根据烟酒企业普遍存在侵蚀税基,规避税收以及税负不公平等问题,调整了对烟酒企业的计税办法,在保证税基客观、透明的前提下,实行了从量与从价相结合的税率制度。
(三)及时规范进口税制和政策。
1998~2002年五年间,为适应扩大开放的新形势,对进口税收制度不断进行调整和完善,逐步与国际通行做法接轨。在多次实行自主降低进口关税税率和2002年开始约束关税改革的基础上,合理调整税率结构,科学细化税目税号,完善关税手段。经几次调整,我国关税平均水平由1994年的35.9%降到2002年的12%,进口税则税目由6350个增加到7316个,其中工业品平均关税税率为11.3%,农产品(不包括水产品)为15.8%。
在此期间,我国借鉴国际经验,开始对部分进口产品实行关税配额管理,并将从量税、复合税和滑准税等征收模式引入关税制度。同时,规范进口税收减免制度,完善税收优惠办法。鼓励国内不能生产的先进设备进口,促进企业技术进步;鼓励国内急需的原材料进口,保护国内资源;并对科教用品、残疾人专用品、救灾捐赠物资、扶贫、慈善性捐赠物资等,制定了规范的减免税办法。我国还实行了法定税率、暂定税率和双限暂定税率等多层次税率制度。逐步完善了加工贸易银行保证金台账管理办法,强化了对加工贸易企业的分类管理。为适应我国加入WTO的需要,经过反复论证,我国制定了一整套既符合WTO要求,又对国内产业给予适度保护的关税制度。
三、根据宏观经济形势的变化,灵活运用税收政策,促进经济持续快速健康发展
(一)贯彻落实积极财政政策,运用税收政策刺激投资、消费和出口。为鼓励投资,从1999年下半年起减半征收固定资产投资方向调节税,2000年起暂停征收;对符合国家产业政策的企业技术改造项目购置国产设备,准予按投资总额的40%抵免新增的企业所得税;为调节居民收入,刺激居民储蓄向消费、投资转化,对居民储蓄存款利息恢复征收个人所得税;为鼓励外贸出口,从1998年起8次提高了出口货物退税率,到2002年出口货物平均退税率已由8.3%提高到15%左右。这些政策的实施,对增加社会投资、扩大外贸出口、促进居民消费、推动经济增长发挥了重要作用。
(二)适应经济结构的战略性调整,促进中西部地区和高新技术产业的发展。为适应经济结构战略性调整的要求,我国政府对税收政策的扶持重点进行了重大调整,确立了税收优惠由区域政策为主转向产业政策为主的总方针,明确了区域性税收优惠由东部沿海地区向中西部地区转移,产业性税收优惠政策以扶持高新技术产业为重点的原则。适时停止了针对东部特殊区域的部分税收优惠政策,制定了支持西部大开发和鼓励西藏经济发展的税收优惠政策,扩大了对高新技术产业税收支持的范围和力度。如适时取消了特定区域进口自用物资税收递减返还政策,取消了特区内新办外资金融机构免征营业税优惠政策,对特区地产地销产品免征增值税提出了相应的改革建议等。支持西部的税收政策涉及所得税、耕地占用税、农业特产税和进口税等诸多方面。从2000年起对软件、集成电路等高新技术产业制定了涉及增值税、企业所得税和进口关税等的一系列税收优惠政策。
(三)大力支持企业改革和其他各项改革,维护社会稳定。一是为了鼓励下岗职工再就业,缓解社会矛盾,制定了对下岗职工从事社区居民服务取得的营业收入、经营所得和劳务报酬所得免征营业税和个人所得税的政策。二是为了鼓励科研机构走向市场,对转制的科研机构在企业所得税、房产税、城镇土地使用税等方面给予优惠。三是为了支持医疗卫生制度改革,将医疗机构分为非营利医疗机构、营利性医疗机构、疾病控制机构和妇幼保健机构,分别执行不同的税收优惠政策。四是为了推进高校后勤改革,对高校后勤实体经营学生和教师公寓免征营业税,向食堂提供的粮、油、菜等免征增值税,校内食堂免征营业税,高校后勤实体免征企业所得税、城镇土地使用税和房产税。五是为了配合社会保障制度和住房制度改革,对住房公积金、医疗保险金和养老保险金利息收入,免征个人所得税。对住房公积金管理中心发放的住房贷款免征营业税。
(四)维护公平的国际贸易环境,依法决定征收反倾销税、特别关税、实行保障措施,保护国内企业的合法权益。
1.1999年~2002年,我国共发起21起反倾销调查,1起反倾销期中复审调查,涉及17个国家和地区的20种产品。其中,做出终裁决定的共有8起。国务院关税税则委员会审议并决定对其中6起征收反倾销税,涉及的产品有新闻纸、冷轧硅钢片、聚酯薄膜、不锈钢冷轧薄板、丙烯酸酯、二氯甲烷,反倾销税税率从4%~78%不等,涉及的国家有加拿大、韩国、美国、俄罗斯、日本、英国、荷兰和德国。
2.2001年,针对日本对我国出口的大葱等3种农产品实行的不公正贸易限制措施,我国政府决定对原产于日本的汽车等三种工业品加征100%的特别关税。由于采取的措施及时、得当、有力,迫使日方最终取消了对我国出口商品的不公正贸易措施。
3.2002年,为避免美国采取钢铁保障措施对我国钢铁市场造成的冲击,我国决定对进口的部分钢铁产品采取保障措施,对9类48个税号的钢坯及钢铁产品采取了临时保障措施,对超过规定数量的上述进口产品加征一定比例的关税。在2002年11月,决定对5类27个税号的钢铁产品采取期限为3年的最终保障措施,对超过一定数量的这些进口产品加征最高为23.2%的关税。
四、严格税收管理权限,维护税收政策统一,大力整顿税收秩序
(一)严格税收管理权限。1994年的税制改革,确定了统一税法,公平税负,简化税制,合理分权的总方针,为规范税政管理,明确中央和地方的税政管理权限奠定了基础。1998~2002年,我国在统一税政,严格税政管理等方面也取得了明显的成效。一是明确规定税收法律、法规、规章和政策,均由国务院或国务院财税部门制订,全国统一执行,各地不得自行其事。二是针对某些地方擅自变通国家税收政策,越权减免税、随意批准缓税、欠税和“包税”等问题,1998年,财政部报请国务院颁布了《国务院关于加强依法治税严格税收管理权限的通知》,进一步强调了“中央税、共享税以及地方税的立法权都集中在中央”,并对违反税政管理权限的处理作出了明确规定。三是组织力量对税政管理情况进行了多次综合检查和专项检查,纠正和处理了一批违规问题。国务院各部门和各级地方政府对统一税政、严格税收管理权限的认识明显提高,超越权限擅自制定、解释税收政策的现象明显减少,全国税政统一的局面已初步形成。
(二)清理和规范税收减免。清理和规范税收减免政策是五年中税政工作的重点之一。国务院在制止地方和部门超越权限擅自减免税的同时,对减免税政策进行了全面的清理和规范。先后停止了对老外商投资企业的超税负返还政策,取消了经济技术开发区、上海浦东新区等的税收留成政策,明确了《外商投资企业产业指导目录》、《当前国家重点鼓励发展的产业、产品和技术目录》项下进口设备的税收优惠政策,严格控制了税收减免审批,废止了数十项执行到期的税收优惠政策。2000年,财政部对“九五”时期各类税收优惠政策集中进行了清理,对执行到期的税收优惠政策,停止了10项、调整了12项。
(三)制止和纠正某些地方自行制定的税收先征后返政策。“九五”后期,一些地方政府为了缓解企业困难或招商引资,不同程度地采取了税收先征后返办法,并呈蔓延泛滥之势。这一做法是对国家税收法律和政策的随意变通,是变相的减免税,既扰乱税收秩序,影响公平竞争,也影响了财政收入。为此,财政部2000年报请国务院颁布了《国务院关于纠正地方自行制定税收先征后返政策的通知》,制定了操作性文件,并组织了多次调查和检查。2001年年初,财政部会同有关部门对9省市进行专项检查,从检查的情况看,大多数地方停止了先征后返政策。
五、拟订加入世贸组织等多边和区域贸易合作关税谈判及实施方案,发挥关税在适应世界经济一体化和促进对外开放中的重要作用
2001年12月中国成为世贸组织的正式成员,财政部根据我国加入世贸组织的关税减让承诺,按照既严格履行减让义务,又不进一步减损我国利益的原则,拟订了我国加入世贸组织后的第一个关税实施方案,报经国务院批准后正式实施,充分体现了中国是一个信守承诺和负责任的国家,国际舆论对此给予了积极评价。
加入世贸组织后,根据世界经济贸易发展的形势和我国的国情,财政部认真拟订了我国参与世贸组织新一轮贸易谈判的农产品及非农产品的关税方案,经国务院批准,这些方案已由我国代表团正式提交世界贸易组织,向140多个世贸组织成员表明了我国的关税谈判立场。同时,针对世贸组织对我国进行的过渡性审议,及时拟订了一系列与我国税收政策相关的审议文件,澄清了许多事实,维护了国家利益。
自1989年亚太经济合作组织(以下简称APEC)成立以来,财政部拟订了我国提交该组织的“贸易投资自由化单边行动计划”中的关税部分,并按照承诺,适时降低了玩具、林产品、矿产品等产品的关税。参与了APEC的有关贸易与投资自由化的所有磋商,每年向APEC提交我国“单边行动计划”关税部分的执行情况,并针对各APEC成员提出有关贸易自由化的提案、建议,研究提出中国在关税方面的立场。
1998年以来,财政部拟订了我国加入曼谷协定的各个关税谈判方案。2001年5月中国成为曼谷协定正式成员。2001年11月,朱镕基总理在中国-东盟10+1领导人会议上宣布,中国与东盟将在10年内建成自由贸易区。财政部及时拟订了“正常轨道”、“早期收获”、对老、柬、缅实行特惠关税等关税谈判方案。2002年11月,朱镕基总理与东盟10国领导人签署框架协议,宣布中国-东盟自由贸易区正式启动,并于2010年前建成。
(财政部税政司供稿,刘永禄执笔)
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