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摘要:
1998年以来,面对国际、国内错综复杂的经济形势,党中央、国务院审时度势,实施了包括积极的财政政策和稳健的货币政策在内的一系列宏观调控措施,使国民经济在世界经济增长普遍趋缓的不利环境下,保持了持续、快速、健康发展。在此基础上,国家财政面貌也发生了很大变化,财政收入持续保持较高增幅,财政实力显著增强。财政部门按照党中央、国务院的要求,积极调整支出结构,加大对社会公共需要的保障力度,为促进经济和社会的协调发展,深化各项改革作出了重要贡献。
一、财政收入稳定增长机制基本形成,国家财政实力显著增强
(一)全国财政收入快速增长。1998年至2002年,全国财政收入分别完成9876亿元、11444亿元、13395亿元、16386亿元和18904亿元,年均增收2051亿元,年均增长16.9%。2002年财政收入比1997年增加了10253亿元,增长了118.5%,5年翻了一番多,是新中国成立以来财政收入增长最快的时期之一。财政收入快速增长的原因主要是:
1.国民经济持续、快速增长,为财政收入增长提供了丰富的财源。经济决定财政,1998至2002年国内生产总值年均增长7.7%。其中,第二产业年均增长8.9%,第三产业年均增长9.2%。大体测算,1998年至2002年由于经济增...
1998年以来,面对国际、国内错综复杂的经济形势,党中央、国务院审时度势,实施了包括积极的财政政策和稳健的货币政策在内的一系列宏观调控措施,使国民经济在世界经济增长普遍趋缓的不利环境下,保持了持续、快速、健康发展。在此基础上,国家财政面貌也发生了很大变化,财政收入持续保持较高增幅,财政实力显著增强。财政部门按照党中央、国务院的要求,积极调整支出结构,加大对社会公共需要的保障力度,为促进经济和社会的协调发展,深化各项改革作出了重要贡献。
一、财政收入稳定增长机制基本形成,国家财政实力显著增强
(一)全国财政收入快速增长。1998年至2002年,全国财政收入分别完成9876亿元、11444亿元、13395亿元、16386亿元和18904亿元,年均增收2051亿元,年均增长16.9%。2002年财政收入比1997年增加了10253亿元,增长了118.5%,5年翻了一番多,是新中国成立以来财政收入增长最快的时期之一。财政收入快速增长的原因主要是:
1.国民经济持续、快速增长,为财政收入增长提供了丰富的财源。经济决定财政,1998至2002年国内生产总值年均增长7.7%。其中,第二产业年均增长8.9%,第三产业年均增长9.2%。大体测算,1998年至2002年由于经济增长而增加的财政收入约占新增财政收入的一半。
2.财税改革调动了中央和地方的积极性,加上税务部门加强征收管理,促进了财政收入的增长。1994年实施的分税制财政体制和税收制度改革,规范了国家与企业、中央与地方之间的收入分配关系,调动了中央和地方组织收入的积极性,促进了财政收入的增长。此外,税务部门认真贯彻“强化征管、堵塞漏洞、惩治腐败、清缴欠税”的方针,狠抓队伍建设,不断改善收入征管手段,实施“金税工程”,整顿税收秩序,提高征管效率,使财政收入增加较多。据国家税务总局有关报告,1998年至2002年,税务部门税款查补收入分别为460亿元、485亿元、420亿元、398亿元和496亿元。
3.政策性增收因素。1998年至2002年,国家没有出台增加企业负担的税种,也没有提高涉及企业负担的税率,但为了调节宏观经济,规范财经秩序,国家出台了一些政策措施,其中有些具有增收作用。主要包括:
(1)外贸进口快速增长,加之打击走私力度加大,使进口税收超常增长。近几年外贸进口增长较快,1997年一般贸易进口额为390亿美元,到2002年已增长到1291亿美元,年均增长27%。随着进口的快速增长,加上近年来打击走私的力度不断加大,进口税收(包括关税、海关代征增值税和消费税)保持了快速增长,1997年进口税收为827亿元,2002年已达到2590亿元,年均增长25.6%。特别是1999年和2000年,进口税收呈现超常规增长,当年分别增长81.7%和42.1%。
(2)对个人储蓄存款利息开征个人所得税。自1999年11月开征以来,该项税收逐步成为最具活力和增长潜力的收入。2000年至2002年个人储蓄存款利息所得税分别完成149亿元、279亿元和301亿元。
(3)车辆购置税、船舶吨税纳入预算管理。从2001年起将车辆购置附加费改为车辆购置税并在预算内列收列支,当年车辆购置税完成266亿元,2002年完成349亿元。从2001年起船舶吨税也由预算外纳入预算管理,当年完成6亿元,2002年完成8亿元。
(4)行政性收费、罚没收入等预算外资金逐步纳入预算管理。近年来,由于加强了对行政性收费和罚没收入纳入预算管理的工作,行政性收费和罚没收入增长较快,收入规模从1997年的395亿元,增至2002年的1038亿元,年均增收129亿元,是带动财政收入特别是地方财政收入增长的一项重要因素。
(5)取消部分税收优惠政策。包括取消“三资”企业超税负返还和校办企业优惠政策、改变老三资企业出口退税办法、期初存货已征税款抵扣逐年降低等,都使税收收入相应增长。
(二)收入结构进一步改善。税收收入继续保持在国家财政收入中的支柱地位,1998至2002年,税收收入保持16.5%的平均增长速度,税收增量占同期财政收入增量的91.7%。尽管随着“收支两条线”等改革的逐步深化,5年来纳入预算管理的非税收入逐渐增加,但2002年税收收入占财政收入的比重仍达到93.3%,继续保持了在国家财政收入中的支柱地位。
在税收收入中,所得税占税收收入的比重不断上升。1994年分税制改革,建立了以流转税为主,所得税为辅的税收体系,流转税在整个税制中一直处于绝对主导地位,属于典型的发展中国家税收结构。1998年至2002年,随着经济发展和税收制度不断完善,所得税(企业所得税和个人所得税)收入年均增幅达到28.6%,比流转税(增值税、消费税、营业税)年均增幅快15.8个百分点,税收收入结构也随之明显改善,流转税占税收收入的比重从1997年的64.2%,下降至2002年的54.9%;所得税收入占税收收入的比重从1997年14.9%,上升到2002年的24.4%,平均每年上升1.9个百分点。
(三)“两个比重”进一步提高。1997年全国财政收入占国内生产总值的比重为11.6%,2002年为18.5%,平均每年提高约1.4个百分点。
在全国财政收入中,中央财政的比重不断提高。1997年以前的大部分年份,中央财政收入的增长速度低于全国财政收入的增长速度。从1998年开始,中央财政收入增长速度持续保持高于全国财政收入增长速度的态势。1998年至2002年,中央财政收入年均增长19.7%,比地方财政收入高5.7个百分点。增长差异带来的显著变化,就是中央财政收入占全国财政收入的比重从1997年的48.9%提高到2002年的55%,平均每年提高1.2个百分点。
中央财政收入比重不断提高,主要是由于政策性因素的推动。一是实施所得税收入分享改革。从2002年起,取消按企业隶属关系划分所得税收入的分配办法,除少数特殊行业和企业外,绝大部分企业所得税和全部个人所得税实行中央与地方按比例分享。二是进口税收超常增长。三是调整证券交易印花税分享比例。2000年,根据《国务院关于调整证券交易印花税中央与地方分享比例的通知》规定,将证券交易印花税分享比例由中央88%、地方12%,分三年调整到中央97%、地方3%。四是从1999年起对个人储蓄存款利息开征个人所得税并作为中央收入。
(四)收入政策的宏观调控作用进一步发挥。为扩大有效需求,拉动经济增长,1998年以来,中央财政除增发长期建设性国债用于加快基础设施建设外,还通过收入政策进行调控。收入政策的实施虽然在一定程度上减少了财政收入,但对拉动经济增长起到了重要作用。这些政策主要包括:
1.提高出口退税率。为促进出口,1998年以来,国家先后三次提高部分商品的出口退税率,使出口货物平均退税率达到15%,有效地刺激了对外出口的增长。
2.降低进口关税税率。为适应对外开放的不断深入和加快国际化进程的需要,近几年来,陆续调整了关税税率水平。从1999年1月1日起,降低了1014个税目商品的进口关税税率,使关税总水平由17%降到16.5%;从2001年1月1日起,调整了3462个税目的税率,将关税总水平下调至15.3%;从2002年1月1日起,为履行入世的关税减让义务,进一步下调了5332种商品的进口关税,关税总水平由15.3%降低到12%,降幅为21.6%。
3.为了支持西部地区经济发展,制定并实施西部开发税收优惠政策。一是对设在西部地区国家鼓励类产业的内资企业和外商投资企业,在2001年至2010年期间,减按15%的税率征收企业所得税。二是对在西部地区新办交通、电力、水利、邮政、广播电视企业,上述项目业务收入占企业总收入70%以上的,可以享受企业所得税如下优惠政策:内资企业自开始生产经营之日起,第一年至第二年免征企业所得税,第三年至第五年减半征收企业所得税;外商投资企业经营期在10年以上的,自获利年度起,第一年至第二年免征企业所得税,第三年至第五年减半征收企业所得税。三是对为保护生态环境,退耕还林(生态林应在80%以上)还草产出的农业特产收入,自取得收入年份起10年内免征农业特产税。四是对西部地区公路国道、省道建设用地,比照铁路、民航建设用地免征耕地占用税。五是对西部地区内资鼓励类产业、外商投资鼓励类产业及优势产业的项目在投资总额内进口自用先进技术设备,除国家规定不予免税的商品外,免征关税和进口环节增值税。
4.调整金融保险营业税税率。从1997年起,金融、保险企业的所得税税率由55%降为33%,同时将金融、保险企业的营业税税率由5%提高到8%。从2001年起,金融保险营业税税率每年下调一个百分点,分三年将金融保险业的营业税税率从8%降低到5%。
5.调整固定资产投资方向调节税政策。为鼓励社会投资,拉动经济增长,从1999年7月1日起,对固定资产投资方向调节税按现行税率减半征收,从2000年起暂停征收。地方财政由此减少的收入,中央财政适当给予财力补助。
6.国产设备投资抵免企业所得税。为鼓励企业加大投资力度,支持企业技术改造,对国家鼓励项目的国产设备投资在一定期限内实行按40%比例抵免企业所得税的政策。
二、支出结构进一步优化,公共支出保障水平不断提高
1998年以来,按照建立公共财政体制的要求,国家财政不断加大支出结构调整力度,逐步退出一般性竞争领域,减少对企业的经营性发展项目、应用性研究项目以及可以利用社会资金发展的事业的投资,加大对科技教育、公共安全、社会保障、生态环境建设等公共需要的保障力度,积极支持国有企业、社会保障体制、粮食流通体制、农村税费等重大经济体制改革的顺利进行,取得了明显的成效。
1998年至2002年,国家财政比1997年累计新增财力26750亿元,其中90.7%用于重点或必保支出;中央财政新增财力13082亿元,其中93%用于重点或必保支出;地方财政新增财力13668亿元,其中88.4%用于重点或必保支出。国家新增财力的主要使用方向是:
(一)增加社会保障性支出7534亿元,占新增财力的28.2%。其中,中央财政增加社会保障支出3812亿元,占中央新增财力的29.1%;地方财政增加3722亿元,占地方新增财力的27.2%。1998以来,党中央、国务院针对社会经济发展中存在的突出矛盾和问题,制定了一系列战略方针,加快了养老、失业、医疗和低保等社会保障制度体系的建设步伐。各级财政部门按照经济体制转轨和维护社会稳定的要求,积极调整财政支出结构,增加“两个确保”、下岗职工最低生活保障、关闭破产企业职工安置、抚恤和社会福利救济、行政单位离退休费、公费医疗等社会保障支出。1998年至2002年,国家财政用于社会保障的支出分别比1997年增加471亿元、1088亿元、1432亿元、1928亿元和2615亿元。2002年全国财政社会保障支出达2916亿元,是1997年的9倍多。随着社会保障支出的大幅增加,全国社会保障支出占全国财政支出的比例从1997年的3.3%提高到2002年的13.6%,年均提高约2.1个百分点。在国家财政的重点支持和各方面的共同努力下,社会保障工作取得了显著进展。
为应对人口老龄化的趋势,防范失业率上升可能带来的风险,保证社会稳定,为国民经济持续、快速、健康发展创造良好的环境,党中央、国务院决定,建立全国社会保障基金,基金来源包括中央财政拨入资金、国有股减持收入以及其他形式筹集的资金。为保证全国社会保障基金尽快运转,中央财政从2000年起,陆续拨付1211亿元,用于补充全国社会保障基金。加上增值部分,全国社会保障基金已积累1242亿元。
(二)落实调整机关事业单位职工工资政策增加支出4128亿元,占新增财力的15.4%。其中,中央财政增加调整工资支出2382亿元,占中央新增财力的18.2%;地方财政增加1745亿元,占地方新增财力的12.8%。自1999年以来,国家先后三次调整了机关事业单位职工工资:1999年7月第一次人均增资120元;2001年1月第二次人均增资100元,同时开始实施艰苦边远地区津贴制度和奖金制度;2001年10月1日第三次人均增支80元。调资政策的实施,不仅在一定程度上缓解了公职人员收入过低的状况,实现了机关事业单位职工月人均基本工资水平比1998年翻一番的目标。更重要的是刺激了消费,拉动了国内需求,促进了经济稳定增长。
(三)增加教育、科技支出4844亿元,占新增财力的18.1%。其中,中央财政增加教育、科技支出1021亿元,占中央新增财力的7.8%;地方财政增加3824亿元,占地方新增财力的28%。1998年以来,各级财政部门认真贯彻实施“科教兴国”战略,不断加大投入力度,有力地支持和促进了国家科技、教育事业的发展。2002年全国教育、科技支出达3486亿元,是1997年的2倍多。
从1998年起的5年中,中央财政安排的教育经费所占比例每年提高一个百分点,仅此一项,中央财政5年累计增加教育经费498亿元,中央财政还安排了大量资金用于中小学危房改造和高校筒子楼改造等。与此同时,地方财政本级每年教育经费所占比例也增加1~2个百分点。通过几年来国家财政持续增加教育投入,有力支持了高等教育管理体制改革、“面向21世纪教育振兴行动计划”各项工程的按时启动和顺利实施及高校扩招等工作,完善了教育资助政策体系,切实提高了教师生活待遇,改善了中小学办学条件。
1998年以来科技投入增幅也高于财政经常性收入增幅。通过增加科技投入,重点加强了对基础研究、社会公益研究、高技术研究等的支持力度,同时实行“以项目支持为主,基地支持为辅”的支持方式,提高了资金的使用效益,促进了科技事业的改革和发展。
(四)增加支农支出1287亿元,占新增财力的4.8%。其中,中央财政增加支农支出658亿元,占中央新增财力的5%;地方财政增加629亿元,占地方新增财力的4.6%。财政资金重点支持了天然林保护、退耕还林、防沙治沙等生态环境建设,以及农业结构调整、农业综合开发、农业产业化经营、农业科技推广、农产品质量标准体系建设和农业抗灾救灾等。
(五)增加国防、武警支出2669亿元,占新增财力的10%。近年来,国际形势风云变幻,少数国家以军事实力为后盾,干涉别国内政,推行扩张主义和强权政治,台独势力猖獗。为保卫国家安全,维护国家主权和领土完整,必须加强国防和军队建设。
(六)公检法司支出增加1813亿元,占新增财力的6.8%。其中,中央财政增加公检法司支出176亿元,占中央新增财力的1.3%;地方财政增加1637亿元,占地方新增财力的12%。1998年以来,各级财政加大了对公检法司机关行政经费、办案经费、技术装备等方面的投入,提高对政法机关经费保障力度。
(七)粮棉油等补贴支出增加1079亿元,占新增财力的4%。其中,中央财政增加粮棉油等补贴支出771亿元,占中央新增财力的5.9%;地方财政增加308亿元,占地方新增财力的2.3%。主要是增加安排粮食风险基金补助、消化粮食财务挂账本金和利息、国家储备粮棉费用利息支出等。
在保证以上各项重点支出需要的同时,财政资金从一些生产经营领域逐步退出。如财政用于国有企业亏损补贴从1997年的368亿元,降至2002年的260亿元;企业流动资金的规模也逐年减少,从1997年的52亿元降至2002年的19亿元。
三、转移支付规模迅速扩大,促进了各地区经济社会的协调发展
1994年开始实行的分税制财政管理体制,是改革开放以来政府间财政关系改革历史上力度最大、影响最深远的一次制度创新。分税制体制根据中央政府与地方政府事权划分,以及事权与财权相结合的原则,按税种划分中央财政与地方财政收入,建立了中央对地方税收返还和转移支付制度。
随着分税制财政管理体制的逐步完善和深化,特别是所得税收入分享改革的顺利实施,中央财政收入占全国财政收入比重不断提高,中央财政的宏观调控能力显著增强,中央对地方的转移支付也迅速扩大。2002年中央对地方税收返还和补助总额为7352亿元,扣除税收返还3011亿元和体制性补助,对地方的转移支付高达4020亿元,是1997年的6.1倍。
1998年至2002年,中央对地方税收返还和补助累计达25427亿元,年平均增长20.8%。其中,财力性转移支付增长最为迅速,年均增长达61.7%。中央财政通过财力性转移支付,协调各地区经济发展、促进公共服务均等化。1997年,东、中、西部地区人均财政支出比例关系为100:54:57,2002年为100:56:67。实践证明,中央对地方转移支付制度的逐步确立和完善,转移支付力度的不断加大,不仅提高了中央财政的宏观调控能力,规范了政府间财政关系,而且促进了各地区财政经济的平稳运行和协调发展,对实施中央确定的西部大开发战略,促进中西部地区加快发展,维护民族团结和国家长治久安,已经并将继续发挥重要作用。
(财政部预算司供稿,张宏安执笔)
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