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摘要:
党的十五届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》明确将建立公共财政初步框架作为“十五”时期财政改革的重要目标。1998年至2002年,财政部按照党中央、全国人大、国务院的要求,在收入、支出、宏观调控等方面进行了全方位、根本性的改革,完善了工商税制、分税制,实行了所得税收入分享、税费制度、收支两条线管理、部门预算、政府采购、国库集中收付、财政宏观调控等十几项重大改革,在努力构建社会主义公共财政框架方面迈出了重要的步伐。一个包括公共财政功能框架、管理框架和技术框架三部分的公共财政体制已初步建立。公共财政功能框架的主要内容是征集财政收入,保证政府提供公共服务的支出需要,并在收支过程中实施宏观调控;公共财政管理框架的主要内容是用公共管理的办法管理财政,确保财政资金使用的公平、公开,受监督和有效益;公共财政技术框架的主要内容是为公共财政体制的高效运行提供技术支撑。
一、公共财政功能框架初步建立
在社会主义市场经济条件下,公共财政的功能主要体现在三个方面,即财政收入功能、财政支出功能和财政调控功能。因此,建立公共财政功能框架包括三个方面的任务:一是通过完善和...
党的十五届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》明确将建立公共财政初步框架作为“十五”时期财政改革的重要目标。1998年至2002年,财政部按照党中央、全国人大、国务院的要求,在收入、支出、宏观调控等方面进行了全方位、根本性的改革,完善了工商税制、分税制,实行了所得税收入分享、税费制度、收支两条线管理、部门预算、政府采购、国库集中收付、财政宏观调控等十几项重大改革,在努力构建社会主义公共财政框架方面迈出了重要的步伐。一个包括公共财政功能框架、管理框架和技术框架三部分的公共财政体制已初步建立。公共财政功能框架的主要内容是征集财政收入,保证政府提供公共服务的支出需要,并在收支过程中实施宏观调控;公共财政管理框架的主要内容是用公共管理的办法管理财政,确保财政资金使用的公平、公开,受监督和有效益;公共财政技术框架的主要内容是为公共财政体制的高效运行提供技术支撑。
一、公共财政功能框架初步建立
在社会主义市场经济条件下,公共财政的功能主要体现在三个方面,即财政收入功能、财政支出功能和财政调控功能。因此,建立公共财政功能框架包括三个方面的任务:一是通过完善和深化财税改革,建立财政收入稳定增长和合理分配的机制,不断壮大国家财政实力,为政府履行公共服务职能提供财力保障;二是通过调整和优化支出结构,重点保证公共服务领域的支出需要;三是相机抉择财政政策和完善财政政策工具,转变财政宏观调控方式,促进国民经济的持续快速健康发展。
(一)改革和完善收入管理体制,构建起公共财政收入体系。
五年来,财政收入体系改革主要有三项:一是所得税收入分享改革,二是税费改革,三是完善省以下财政体制。所得税收入分享改革、完善省以下财政体制是1994年财税体制改革的进一步完善,重在协调区域经济发展,均衡地区间财力分配;税费改革重在清理整顿乱收费、规范税费关系,增强政府调控能力。这几项改革虽然各有侧重,但共同的目标是致力于构建适应社会主义市场经济发展要求的、以税收为主、少量规范化收费为辅的公共财政收入体系。
1.所得税收入分享改革。
继1994年实行分税制财政体制和工商税制改革后,进一步对财政体制作了调整。为改变按隶属关系划分财政收入的办法,实现“共同富裕”战略构想和“三个代表”重要思想要求,从我国政治、经济和社会发展全局需要出发,从2002年1月1日起,打破按隶属关系和税目划分所得税收入的办法,实施所得税收入分享改革。主要内容是:除少数特殊行业或企业外,绝大部分企业所得税和全部个人所得税(包括对个人储蓄存款利息征收的所得税)实行中央与地方按比例分享。分享范围和比例全国统一。以2001年为改革基期,合理确定基数,中央和地方分享比例2002年为5:5,2003年为6:4,往后根据实际收入情况另行确定。总的原则是存量不动,增量分成。改革后中央从所得税增长中多分享的收入,全部用于增加对地方主要是中西部地区的转移支付,中央财政不留一分钱。
这项改革的突出意义在于:一是有利于经济结构调整,避免重复建设,有利于资源的合理配置。二是有利于税制的公平与统一,防止一些地区搞所得税优惠恶性竞争。三是有利于加快区域经济协调发展,促进民族团结。中央将把通过提高分享比例增加的收入全部用于对地方主要是中西部地区的一般性转移支付,有助于促进区域经济协调发展,实现共同富裕。
2.税费改革。
税费改革是公共财政体制改革的重要目标之一。五年来,财政部对各种收费、基金区分不同类别和不同情况,采取了“一清、二转、三改、四留”的改革措施。“一清”,就是根据转变政府职能和建立公共财政的要求,在对现行收费进行全面清理整顿的基础上,坚决取消不合法、不合理的收费项目。“二转”,就是按照政企分开的要求,将一些不再体现政府职能,而属于经营性的收费,如收费道路、桥梁的车辆通行费等,对其所得收入依法征税。“三改”,就是将一部分具有税收特征的收费,按照优化税制结构的要求,改为相应的税收,纳入政府税收收入体系。“四留”,就是保留少量的符合国际惯例和国际条约的收费,以及政府对社会实施特定管理或提供特殊服务收取的规费,对重新核定的收费进一步明确标准并实行规范化的财政管理。
一是清理取消了一批不合理不合法的收费项目。自1997年以来,财政部已会同有关部门取消收费1965项,共减轻社会负担1332亿元。二是交通和车辆税费改革已经完成了车辆购置费改税的工作。三是大规模实施了被广大农民群众誉为“德政工程”的农村税费改革。根据中央有关文件精神,2000年党中央决定首先在安徽全省进行农村税费改革试点,同时在全国部分省区选择56个县进行试点。2001年,除继续在安徽全省进行农村税费改革试点外,江苏省根据本省改革工作安排及财力情况,自主决定在全省范围实施了改革试点;其它省份除上海、西藏外,均确定了部分县(市)进行试点,全国试点县(市)达102个。从试点情况看,农村税费改革试点取得了明显成效:规范了农村税费收入,有效地遏制了农村“三乱”,农村党群干群关系明显改善,促进了农村社会稳定;试点地区的农民负担得到明显减轻,在全省范围内试点的20个省份中,农民人均年减负约40元,平均减负率为30%,减负率最高的为62%,最低的为24%;在局部试点的9个省份中,减负率最高的平均为72%,最低的为23.7%;带动和促进了乡村机构改革、农村教育体制改革等农村各项改革。
3.完善省以下财政体制。
2002年,财政部就进一步完善省以下财政管理体制研究提出了一个指导性意见报国务院,国务院为此下发了《国务院批转财政部关于完善省以下财政管理体制有关问题意见的通知》。提出完善省以下财政管理体制的具体要求:一是合理界定省以下各级政府的事权范围和财政支出责任。省、市级政府承担的财政支出,省、市级财政应积极筹措资金加以保障,不得以任何形式转嫁给县乡财政。省、市级财政委托县乡政府承办的事务,要足额安排对县乡财政的专项拨款,不留资金缺口,不得要求县乡财政配套。二是合理划分省以下各级政府财政收入。省以下地区间人均财力差距较小的地区,适当降低省、市级财政收入比重,保证基层财政有稳定的收入来源,调动基层政府组织收入的积极性;省以下地区间人均财力差距较大的地区,适当提高省、市级财政收入比重,并将因体制调整而增加的收入用于对县乡的转移支付,调节地区间财政收入差距。三是进一步规范省以下转移支付制度。省级财政按照有关客观因素和开支标准,合理测算所属市级、县级机关事业单位职工工资和政权正常运转等基本财政支出需求。对县乡财政收入不能满足基本财政支出需求部分,省、市挤财政要优化财政支出结构,通过压缩本级支出和专项拨款等方式,积极筹措资金,增加一般性转移支付逐步加以解决。四是根据乡镇财政经济状况,合理确定乡镇财政体制。对经济欠发达、财政收入规模较小的乡镇,其财政支出可由县财政统筹安排,以保障其合理的财政支出需要;对经济较为发达、财政收入规模较大、财政收入增长能够满足自身支出需要的乡镇,实行相对规范的财政体制,以调动其发展经济和增加收入的积极性。江苏等地方财政部门对此进行了许多有益的探索。
经过五年的努力,我国已经基本形成以税收为主、少量规范化收费为辅、稳定增长的政府收入框架和以分税制为基础的政府间收入分配框架,进一步规范了各级政府之间、国家与企业及个人之间的收入分配关系,体现税收“中性”的原则特征,减少对市场机制的干预,增强中央政府的宏观调控功能,促进地区公共服务的均等化。
(二)调整优化支出结构,健全公共支出功能。
按照公共财政的要求,调整和优化支出结构,逐步减少竞争性领域方面的直接投资,增加社会公共领域方面的支出,建立完善的中央对地方转移支付体制,是五年来公共财政支出方面的核心内容。
1.保障满足公共服务需求的重点支出。
调整和优化财政支出结构,重点保障社保、工资、科教文卫、农业生态建设和环境保护等公共服务领域的支出。一是增加社会保障支出,促进社会保障体系建设。1998~2002年,仅中央财政用于“两个确保”和“低保”支出就达1934亿元,其中2002年支出594亿元,是1998年的6.2倍。截至2002年底,全国企业离退休人员基本养老金和进入再就业服务中心的国有企业下岗职工基本生活费,基本上做到了按时足额发放;城市居民最低生活保障对象由1998年的184万人,增加到2002年底的2060万人。二是增加工资性支出,提高机关事业单位职工工资水平。继1993年我国对工资制度进行改革后,1999年以来,又连续三次提高机关事业单位职工基本工资标准,从2001年开始,实施年终一次性奖金制度和艰苦边远地区津贴制度,月人均基本工资水平由1998年的400元提高到2001年的823元,增幅达105.8%,是新中国成立以来工资增长速度最快、增幅最大的一个时期,机关事业单位职工特别是机关公务员工资长期偏低的状况正在逐步得到改善。2002年,中央财政用于工资性支出的转移支付就达亿元。三是增加教育、科技支出,落实“科教兴国”战略。2002年,全国财政教育事业费支出达2640亿元,比1994年增加3.4倍;科技支出816.22亿元,比1994年增加3.04倍。四是增加农业投入,巩固了农业基础地位。五是增加生态建设和环境保护投入,用于天然林保护、退耕还林、京津风沙源治理等林业重点生态建设工程,促进了可持续发展。
2.减少财政直接投资。
逐步减少和退出对一般竞争性和经营性领域的财政直接投资和补贴,改为通过加强社会保障、财政贴息、加速折旧、取消乱收费等间接的和比较规范的财政税收政策手段,支持国有企业和经济发展。同时,清理取消不规范的财政补贴。2002年,财政部对现行财政补贴事项进行了全面的清理,并提出了规范的原则:一是与WTO规则和我国政府承诺相一致;二是与依法行政、依法理财的要求相一致,与建立社会主义市场经济体制和公共财政体制要求相一致;三是一般性与特殊性、原则性与灵活性相结合。按照这个原则,坚决取消一批不符合WTO规则和市场经济发展要求的财政补贴。对允许保留,或需要转变补贴方式的,实行规范管理。
3.进一步完善中央财政转移支付制度。
科学、合理的转移支付制度是实现地区间公共服务均等化的重要保障。五年来,财政部从五个方面着手完善中央财政转移支付制度。一是加大对中西部地区的一般性转移支付,增强中西部地区财政保障能力,帮助中西部地区加强基础设施建设和生态建设,改善中西部地区的投资环境,促进区域经济社会协调发展。二是在制定转移支付方案时考虑各地经济发展水平、贫富差距等因素,严格核定各地区标准化收入和标准化支出。三是以因素法取代基数法确定转移支付的规模,科学、准确地找出影响各地财政收支的因素,建立科学的量化指标体系和客观标准,以消除人为、历史等因素的影响。四是不断优化转移支付结构,逐步压缩专项拨款和专项转移支付,增加一般性转移支付,增强地方的调控能力。
(三)改革财政宏观调控方式,构建宏观调控体系。
五年来,根据社会主义市场经济不断发展的实际需要,实施了相应的财政政策。在这个过程中,结合中国经济的实际情况,不断总结经验,借鉴国际成功做法,相机进行了财政宏观调控方式的改革。1998年以来实施的积极财政政策,取得很大成绩。为了应对亚洲金融危机,我国实施了积极财政政策。1998年,向国有商业银行增发1000亿元长期建设国债,全部用于基础设施建设;为防范金融风险,国家向国有独资商业银行发行2700亿元特别国债,补充银行资本金;调整税收政策以支持出口、吸引外资以及减轻企业负担。1999年,继续增发1100亿元长期建设国债,用于基础设施建设和支持传统工业的技术改造;进一步调整税收政策,鼓励投资和消费;合理使用预算内收入,调整收入分配政策,提高低收入人员基本生活保障水平,增加机关事业单位职工工资,提高企业离退休人员待遇。2000年,发行1500亿元长期建设国债,主要用于增加基础设施投入,支持国有企业技术改造,加大西部开发和生态环境建设投入,发展科技教育事业;停征了固定资产投资方向调节税,取消了238项涉及交通和车辆收费项目。2001年,发行1000亿元基础建设国债和500亿元西部开发特种国债,用于在建项目和西部开发;调整税收政策,促进高科技和基础产业发展;调整收入分配政策,两次增加机关事业单位职工工资,建立了艰苦边远地区机关事业单位职工津贴制度,实施了机关事业单位年终奖金制度;规范收费制度,取消了69项收费项目。2002年,继续增发1500亿元长期建设国债。
实施积极财政政策取得了很大的成功。一是促进了经济持续、快速增长。1998~2002年我国经济增长速度,大体保持在7%~8%之间,波动不大,呈现稳定增长的态势。二是促进了经济结构的优化和技术升级。在实施积极财政政策的过程中,将经济总量扩张与经济结构调整及技术改造结构结合起来,注重加强国民经济的薄弱环节。三是增加了就业,改善了人民生活。四是扩大了国际影响,提高了我国的国际地位。
通过实施积极的财政政策,完善了我国的宏观调控体系,增强了公共财政的调控职能。不仅实现了由被动调控向主动调控的转变,而且实现了直接调控向间接调控的转变,通过国债投资、税收、转移支付等一揽子财政政策工具进行间接调控,实施反经济周期调节,采用的完全是经济手段;不仅实现了宏观调控对象的根本性转变,注意调控国内和国际两个市场,而且实现了由单一调控方式向多种调控方式的转变,发行国债与一系列税收政策并举、引导投资与增加居民收入并举、注重财政政策与货币政策并举。财政宏观调控方式改革进入了一个新的发展阶段,也表明了市场经济条件下公共财政的宏观调控体系已初步建立。
二、公共财政管理框架初步建立
在社会主义市场经济条件下,依法加强和规范财政预算管理,是发挥财政功能作用的重要保障;以满足社会公共需要为目标的公共财政,还要求将包括制度外收入在内的各种财政性资金,逐步纳入统一的财政预算,实行规范化、科学化使用和管理,并置于人民群众的监督之下。五年来,财政部按照这一目标,加大财政管理的建设力度。
(一)深化“收支两条线”管理改革,规范财政资金收支管理范围。
深化“收支两条线”管理改革的核心是按照公共管理的要求,将全部财政性收支逐步纳入财政预算管理,不能有游离于预算之外、不受社会公众监督的财政性收支。它要解决的主要是公共财政收支的管理范围问题。从“收”的角度讲,主要是收缴分离,规范预算外收入收缴和减少部门、单位资金占压。对那些合法合理收费收入,不再自收自缴,实行收缴分离,纳入财政预算或实行财政专户管理;从支的方面讲,主要是收支脱钩,执收单位上缴的收费和罚没收入不再与其支出安排挂钩。改革的最终目标是编制综合财政预算,逐步淡化和取消预算外收支。
党的十五届六中全会和2001年的中央经济工作会议都对“收支两条线”管理改革提出了具体要求。2001年12月份,国务院就深化“收支两条线”管理改革下发了国务院有关文件,核心内容是收缴分离、收支脱钩。改革的主要内容:
一是将公安部、最高人民法院、海关总署、工商总局、环保总局5个执法部门按规定收取的预算外资金收入全部纳入预算,全额上缴中央国库,实行综合预算,支出采用零基预算的方法由财政部按部门履行职能的需要核定,确保经费供给。
二是对质检总局等28个中央部门的预算外资金实行收支脱钩管理,其预算外收入缴入财政专户。各部门按照财政部门核定的综合定额标准,统筹安排年度支出,编制综合财政预算。
三是改革预算外资金收缴制度,实行收缴分离。取消现行各执收单位开设的预算外资金账户,改由缴款人或执收单位通过代理银行将款项直接缴入财政专户;对于所属单位级次多、分布比较广的部门,由财政部门按执收单位分别开设预算外资金财政汇缴专户,此账户只能用于预算外收入收缴,不得用于执收单位的支出,并对预算外资金汇缴专户实行零余额管理。
四是改革国税、海关经费收支挂钩的做法,实行“预算制”。
五是进一步规范和推动地方“收支两条线”管理改革。地方特别是省一级公安、法院、工商行政管理、环保、计划生育等部门的预算外资金收入也要全部上缴地方国库,纳入预算管理。
这项改革具有从制度上和源头上防治腐败、促进部门和单位转变职能和作风、公正执法的重要意义。2002年,34个中央部门率先进行了收支脱钩改革试点,各地也普遍加大了改革力度,改革已经取得了初步成效。与之相适应,非税收入收缴制度改革也开始起步,选择了15个中央部门率先进行了试点,基本形成了规范非税收入收缴管理的框架和制度体系。
(二)深化部门预算改革,规范财政资金分配管理。
部门预算要解决的主要是财政性资金的分配问题。按照全国人大和国务院的要求,财政部从1999年开始筹划部门预算改革方案,并专门成立了改革领导小组。参照国际通行做法,提出了部门预算的改革方案。主要内容:一是结合深化“收支两条线”管理改革,部门预算要反映部门及所属单位全部财政资金收支状况。二是采用零基预算的方法,按公平、绩效的原则核定预算,预算支出分为基本支出和项目支出。基本支出实行定员定额管理,项目支出要按优先顺序安排,并评估绩效。三是实行综合财政预算,预算内外收支统一核定。四是实行滚动编制预算。五是预算科目体系设计科学、预算编制细化。
中央部门预算改革遵循“积极稳妥,充分试点,分步实施”的原则,迈出了重大步伐。2000年,实现了“一个部门一本预算”的框架,在形式和内容上初具综合预算雏型。其中,农业部等四个部门的部门预算上报全国人大审议,接受人大和社会的监督。2001年,在采用零基预算方法、用定员定额和规范的项目管理方式核定预算方面迈出了第一步,并在原国家计委等10个部门进行了试点,积累了经验。上报全国人大审议的部门预算由4个扩大到26个。2002年,中央各部门和省直各部门,都已按照基本支出预算和项目支出预算,编制了部门预算,部分市(地)、县(市、区)也积极抓紧这项改革,部门预算改革进入了实质性阶段。一是突破了传统的“基数”法编制预算的做法、尝试用“零基”预算方法编制预算。对人员、公用经费等基本支出采用定员定额方法进行核定,体现了预算编制的公开、公正,强化了依法理财;对项目支出按轻重缓急排序安排,体现了有多少钱办多少事的原则。二是规范了政府行为,实现真正的综合预算。结合深化“收支两条线”管理改革,选择了34个部门预算外收入纳入预算管理和实行收支脱钩试点,对税务和海关实行完全预算制,收支不挂钩,改变部门代行财政职能、对公共财政资源进行二次分配的作法,规范政府行为。
(三)进行财政国库管理制度改革,规范财政资金支付管理。
财政国库管理制度改革的目的,主要是解决财政资金的收付方式问题。长期以来,我国实行以预算单位设立多重存款账户为基础的分级分散收付制度,财政收入项目由征收部门通过设立过渡存款账户收缴,收入退库比较随意;财政支出通过财政部门和用款单位各自开设的存款账户层层拨付,预算单位的大量预算外资金未纳入财政预算统一管理。改革财政国库管理制度,就是参照国际惯例,建立一种对财政资金实行集中收缴和支付的管理制度,也称国库集中收付制度。其核心是通过国库单一账户体系对财政资金的运行进行管理,确保财政资金运行的安全和高效。改革的主要内容:一是由财政统一设立国库单一账户体系,所有财政资金全都在国库单一账户体系中运作;二是财政收入通过国库单一账户体系直接缴入国库,财政支出按预算通过国库单一账户体系由财政直接支付或授权预算单位支付到商品或劳务供应者;三是建立高效的预算执行机构、科学的信息管理系统和完善的监督检查机制。
2001年2月28日,国务院第95次总理办公会原则通过了财政部和中国人民银行提出的《财政国库管理制度改革方案》(以下简称《方案》),并确定在水利部、科技部、财政部、国务院法制办、中国科学院和国家自然科学基金会等6个部门进行国库集中支付改革试点。试点的主要内容是,财政资金支付在国库单一账户体系下,采取财政直接支付和财政授权支付两种方式。财政直接支付就是按照部门预算和用款计划确定的资金用途和用款进度,根据用款单位的申请,由财政部门将资金直接支付到商品、劳务供应者或用款单位;财政授权支付就是根据部门预算和用款计划确定的资金用途和用款进度,由预算单位自行开出支付令将资金支付到商品、劳务供应者或用款单位。原则上,对工资、大宗物品和服务采购、大型修缮、大中型基本建设项目投资等支出,实行财政直接支付;预算单位经常性的小额支出,采取财政授权支付的方式。为适应试点部门管理工作和改革配套措施到位的具体情况,财政部采取了循序渐进的方法,2001年与6个试点部门分别协商确定了实行财政直接支付和财政授权支付的具体范围。中央6个试点部门共有136个预算单位纳入了改革试点,实行财政直接支付和财政授权支付资金共计170.23亿元,其中,财政直接支付资金64.83亿元,财政授权支付资金105.4亿元。另外,根据国务院的要求,对部分国家储备粮库的建设资金和部分省的车辆购置税交通专项资金实行了财政直接拨付。
2002年,在规范6个中央部门试点的基础上,经国务院批准,将试点范围扩大到38个中央部门。地方财政部门也按《方案》的统一规定,按照“总体规划、分步实施”的原则,认真制定了改革方案和配套办法。安徽、四川、福建、重庆、辽宁、内蒙古、湖南、甘肃、宁夏、黑龙江、江苏、山东、河北等地,积极进行了改革探索。
(四)实施政府采购制度改革,规范财政资金使用管理。
政府采购制度改革要解决的是财政性资金的使用方式问题,确保财政资金使用的公平、公开、透明和有效益。政府采购是公共财政体系中的一个重要组成部分,是市场经济国家管理购买性支出(如政权建设、公共设施等)的一项基本手段,也是国际上通行的政府加强财政支出管理和调控经济的重要手段。实施和推进政府采购是建立社会主义市场经济体制和公共财政体制的基本要求,有利于加强财政支出管理,减少浪费、提高财政资金使用效益,防治腐败。
1998年以来,政府采购工作取得了较大进展。一是政府采购的法规框架基本形成。以《政府采购法》为核心,制发了《政府采购管理暂行办法》等一系列规章制度,基本建立了政府采购管理法规规范,地方政府也制发了政府采购法规或行政规章。二是政府采购工作全面展开,采购金额和范围不断扩大。1998年全国政府采购规模约为31亿元,2000年已扩大到300多亿元,2001年达到653亿元,2002年超过1000亿元,资金节约率在10%以上。三是建立了中央单位政府采购预算制度,明确了中央单位政府采购工作范围,以及公开招标采购方式和财政直接支付的项目范围,对部分采购项目资金实行了财政直接支付办法。四是通过开通政府采购网等形式,大大提高了政府采购的透明度和公正性。
前述的公共财政管理改革措施相辅相成,规范了预算资金范围、预算分配、预算执行和预算资金使用等财政资金运行的整个过程,并将公平、公正、公开、透明等市场经济下的公正管理原则,贯彻到财政资金运行的各个环节,共同构筑了公共财政的管理框架。
三、公共财政技术框架初步建立
建立公共财政功能框架和管理框架是十分庞大、复杂的系统工程,特别是推进国库集中收付制度改革、部门预算改革等公共财政管理改革,建立公共财政管理框架,尤其需要现代化的技术支持。“金财工程”建设的目的就是为公共财政框架的建立提供现代化的技术支持。自1999年下半年起,财政部按照党中央、国务院深化财政体制改革,建立社会主义公共财政体制的总体要求,着手规划建立“政府财政管理信息系统”(简称“金财工程”),并于2002年8月经国家信息领导小组批准。
“金财工程”(简称GFMIS)是利用先进的信息技术,支撑以预算编制、国库集中收付和宏观经济预测为核心应用的政府财政管理综合信息系统。GFMIS系统以大型信息网络为支撑,以细化的部门预算为基础,以所有财政收支全部进入国库单一账户为基本模式,以预算指标、用款计划和采购定单为预算执行的主要控制机制,以出纳环节高度集中并实现国库现金的有效调度为特征,详细记录每个用款单位每一笔财政资金收支的来龙去脉,覆盖了财政收支管理的全过程。建设“金财工程”,不仅支撑公共财政功能框架和管理框架的建立,是公共财政框架建立的一个重要方面,也是适应公共财政体制的要求,为预算改革提供技术支持和保证,及时、准确地为宏观经济分析提供基本数据的客观要求。2000年财政部成立“金财工程”领导小组以来,工作取得了明显进展。
(一)相继成功开发建立了一些试点应用系统。
一是部门预算编制系统成功运行。2000年,为配合中央部门预算改革,财政部设计开发了部门预算编制系统。2002年已实现预算编制从基本预算单位使用专用软件编报预算、主管部门审核、部主管司审核、部预算司审核、标准额测算、项目管理、预算批复全过程的信息化。中直166个部门、近万户基层单位使用该系统编报预算和逐级汇总,预算编制规范化和细化程度逐年提高。地方部门预算编制系统的推广应用也取得较大进展。从1999年河北省财政厅建立部门预算编制试点信息系统至2002年大部分省(市、区)本级预算编制已经实现了信息化。
二是国库集中支付信息系统开发及运行试点工作进展顺利。2001年3月,财政部根据国库集中收付改革的要求,设计开发了国库集中支付信息系统。2001年8月30日,第一笔财政直接支付试点资金顺利通过信息系统拨付。截至2001年底,按照国务院批转的《财政国库管理制度改革试点方案》,水利部、科技部、财政部、国务院法制办、中国科学院、国家自然科学基金会6个中央部门,通过该信息系统完成集中支付。地方财政国库集中支付系统试点工作也迈出了实质性步伐。安徽、四川等省已在省本级推开;浙江、四川以及湖北等省在部分市(地)、县的试点工作也取得了明显进展。
三是研制开发并成功运行了工资集中统发系统。2001年,《中共中央办公厅、国务院办公厅关于及时足额发放机关事业单位职工工资的通知》下发后,财政部组织开发了适应机关事业单位工资集中统一发放的专用软件系统。这套系统在全国20个省推广应用后,运行平稳,成效显著。黑龙江省、市、县三级机关事业单位已实现工资统发,近百万人的工资全部进入工资统发系统。
四是一些地方根据实际工作需要,研制开发了一些各具特色的信息应用系统。辽宁省财政厅开发的地方债务管理系统,陕西省财政厅开发的医疗保险基金、养老基金、住房公积金管理系统,河北省财政厅开发的工资发放监控系统,新疆维吾尔自治区财政厅开发的国外贷款管理系统,四川省开发的财政非税收入管理系统,都丰富了财政信息系统建设的内容,促进了财政管理水平的提高。
(二)信息网络基础设施建设迈出重要步伐。
到2002年底,财政部至各省市财政厅(局)的广域网联接已基本完成。黑龙江、山西、山东、河北、四川、海南等省市已建成三级或二级局域网和广域网,一些省市的联网已延伸到乡镇。财政与有关部门的横向联网也开始起步。财政部至中央各部门财务司、驻各地专员办的广域网联接正在积极组织实施。四川省财政厅根据国库集中支付系统的需要,适时实现了与省直单位的宽带联网。其他一些地方也采取不同形式实现了与省直部门以及税务、人民银行国库等部门的网络联通。
(三)财政办公自动化建设水平逐步提高。
山东、辽宁、重庆、山西、黑龙江等省市相继开发应用了办公自动化系统,实现了公文流转的计算机网络化管理,有力地促进了机关政务工作效率的提高。其中,山东省财政厅在省、市、县三级建立统一、规范的办公自动化系统的基础上,实行省厅到各市(县)的远程收发文,初步实现了无纸化办公。在财政信息采集和开发利用方面,河南、宁波等省市以财政信息网站为依托,大力组织信息上网,建立了不同类型的信息资料库,不仅拓宽了信息采集渠道,丰富了信息内容,而且信息传输、加工速度明显加快,为领导决策提供了很多及时、全面的参考信息。
建立和完善公共财政框架,具有重大的政治、经济和社会意义,不仅有利于促进社会主义市场经济健康发展、维护和保障广大人民群众的根本利益,也体现了社会主义市场经济条件下先进的财政管理文化和管理理念。自1998年提出建立公共财政框架以来,经过五年的努力,适应社会主义市场经济要求的公共财政框架初步建立。全国财政系统将继续在党中央、国务院的正确领导下,力争再经过几年时间的努力,构建比较成型的公共财政框架。
(财政部办公厅供稿,徐璐玲执笔)
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