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摘要:
上个世纪九十年代后期,国际国内形势的变化对我国经济发展提出了严峻挑战,受亚洲金融危机的冲击,国内经济出现有效需求不足和通货紧缩趋向。为应对这种严峻局势,1998年我国政府及时果断地采取了积极的财政政策,实施了财政政策的战略性调整。五年中,我国政府实施的以扩大需求为主要目的的积极财政政策取得了显著成效,积累了宝贵的经验,为市场经济条件下财政政策的更好运用奠定了良好基础。在加快全面小康社会建设的过程中,财政政策作为政府宏观调控的重要手段之一,将继续发挥着重要作用。
一、果断决策:实施积极财政政策
1998年开始实施的积极财政政策,其直接导因是为了应对亚洲金融危机对我国的冲击和影响。当时,我国面临着十分严峻的国内外经济形势:长期盲目建设带来的结构不合理等深层次矛盾,在国际经济环境急剧变化和国内市场约束双重因素作用下,更加突出地显现出来,内需不振,外贸出口下降,通货紧缩,经济增长速度回落,我国经济面临着严峻的考验。
(一)外贸出口受到严重冲击。从1998年起,亚洲金融危机对我国外贸出口的负面影响逐步显现出来。出口增速逐月放慢,1998年一季度增长12.8%,4月份增长7.9%,5月份下降1.5%,6月份增...
上个世纪九十年代后期,国际国内形势的变化对我国经济发展提出了严峻挑战,受亚洲金融危机的冲击,国内经济出现有效需求不足和通货紧缩趋向。为应对这种严峻局势,1998年我国政府及时果断地采取了积极的财政政策,实施了财政政策的战略性调整。五年中,我国政府实施的以扩大需求为主要目的的积极财政政策取得了显著成效,积累了宝贵的经验,为市场经济条件下财政政策的更好运用奠定了良好基础。在加快全面小康社会建设的过程中,财政政策作为政府宏观调控的重要手段之一,将继续发挥着重要作用。
一、果断决策:实施积极财政政策
1998年开始实施的积极财政政策,其直接导因是为了应对亚洲金融危机对我国的冲击和影响。当时,我国面临着十分严峻的国内外经济形势:长期盲目建设带来的结构不合理等深层次矛盾,在国际经济环境急剧变化和国内市场约束双重因素作用下,更加突出地显现出来,内需不振,外贸出口下降,通货紧缩,经济增长速度回落,我国经济面临着严峻的考验。
(一)外贸出口受到严重冲击。从1998年起,亚洲金融危机对我国外贸出口的负面影响逐步显现出来。出口增速逐月放慢,1998年一季度增长12.8%,4月份增长7.9%,5月份下降1.5%,6月份增长1.6%,上半年仅增长7.6%,大大低于1997年同期26.2%和1997年全年20.9%的增速。
(二)消费需求增速趋缓。上个世纪九十年代中期,医疗、住房、教育、社会保障等各项改革逐步推开,居民预期支出增加;加上就业形势比较严峻和实际利率较高等因素影响,居民边际储蓄倾向上升,边际消费倾向相应下降。受此影响,社会消费品零售总额增幅持续下降,1996年为20.1%,1997年为10.2%,1998年上半年进一步下降到6.8%。
(三)企业投资意愿下降。1998年,由于受消费增速趋缓和政府投融资体制改革滞后以及市场预期等方面的影响,各个投资主体行为开始发生变化,投资更加注重风险约束。特别是一些地方政府和企业考虑到市场需求的约束,投资意愿明显减弱;商业银行实行资产负债比例管理后,开始注重投资风险,“惜贷”的心理较强。这种变化,长远看有利于经济发展和结构调整,但当时也在一定程度上影响了投资预期和投资增长。
(四)国内物价持续走低。我国商品零售价格总水平自1997年10月开始出现下降,到1998年6月,持续下降了9个月,上半年下降2.1%;居民消费价格指数从1998年3月开始出现下降;工业品价格指数自1996年6月出现下降,到1998年6月,持续下降达25个月之久,出现了一定程度的通货紧缩趋势。
由于国内外需求出现的上述变化,影响了经济增长速度的回升。1998年上半年GDP增长7%,同比回落2.5个百分点。
为了进一步扩大需求,确保1998年经济增长达到8%的目标,1998年年中,党中央、国务院面对当时有效需求不足和通货紧缩趋势的严峻形势,及时果断地做出了较大幅度地调整宏观经济政策的决策,即实施积极的财政政策和稳健的货币政策。
二、积极财政政策的实践
1998年实施的积极财政政策是以安排国债项目资金、扩大赤字为主要内容的,其具体措施包括:一是增发1000亿元长期建设国债,全部用于基础设施建设,主要包括农林水利、交通通信、城市基础设施、城乡电网和国家直属储备粮库等方面的建设投资。二是向四大国有独资商业银行发行2700亿元特别国债,提高银行资本充足率。三是提高纺织原料及制品、纺织机械、煤炭、水泥、钢材、船舶和部分机电、轻工产品的出口退税率,支持外贸出口。
继1998年实施积极财政政策以后的几年,中央正确分析了国内外经济形势,认为外部环境压力依然比较严峻,有效需求不足的矛盾没有得到根本缓解,为了保持经济持续快速健康发展,巩固扩大需求的成果,有必要继续实施积极的财政政策。1999年至2002年,针对国内外经济形势的新变化,及时调整、并不断丰富和完善了积极财政政策的调控方式。
(一)在着力发挥财政支出作用的同时,注重发挥税收政策的作用。从1999年7月1日起减半征收固定资产投资方向调节税,2000年开始暂停征收;从1999年7月1日起,对符合国家产业政策的技术改造项目购置国产设备的投资,按40%的比例抵免企业所得税。连续多次提高出口退税率,使我国出口货物的平均退税率由原来的8%左右提高到15%左右。从1999年11月1日起,对居民存款利息恢复征收个人所得税,到2002年底共征收730亿元左右。这些税收政策的调整和实施,有利于扩大国内外需求。
(二)在不断增加国债投资的同时,注重扩大消费。1999年至2002年短短几年时间,我国连续三次提高机关事业单位职工工资标准,还实施了年终一次性奖金制度,使机关事业单位职工月人均基本工资水平,由1998年的400元提高到2002年的820元左右,翻了一番。同时,提高了社会保障水平,1998年至2002年中央财政大幅增加对“两个确保”和城市“低保”的投入,共安排资金1930亿元左右。上述收入分配政策的调整和实施,有利于增强居民消费能力。
(三)在加强基础设施建设的同时,注重推动企业技术进步。1998年至2002年国家共发行长期建设国债6600亿元,总投资规模32800亿元,到2002年底累计完成投资24600亿元,集中力量建成了一批关系全局的重大基础设施项目,在交通、水利、城市基础设施、农村电网改造和生态环境等方面形成了一大批优质资产。同时,拿出355亿元国债作为财政贴息资金,总投资达4300亿元左右,支持重点行业、重点企业的技术改造项目2000多个,有利于促进企业技术进步。
此外;我国政府还加大治理乱收费力度,减轻企业和社会负担。1997年以来,我国政府公布取消不合法和不合理的收费项目近2000项,降低500项左右的收费标准,减轻企业和社会负担1360亿元左右。由于收费是一种准税收,减费可以起到与减税等价的效应,同样有利于增强企业自主投资的能力。
三、积极财政政策的实施成效
积极财政政策是在特殊时期采取的特殊政策,是我国政府在市场经济条件下反周期调节的一次成功尝试,在新中国财政宏观调控史上具有里程碑的意义。积极财政政策实施五年来的实践,特别是近年来国民经济保持良好发展势头的事实证明,积极财政政策在扩大投资、刺激消费、鼓励出口、拉动经济增长、优化经济结构等方面取得了显著成效。
(一)拉动经济增长,促进了国民经济持续稳定发展。积极财政政策相关措施的有效实施,促使投资需求和外贸出口呈现出持续快速增长的势头,全社会固定资产投资增速由1997年的8.8%逐年上升到2002年的16.1%,外贸出口增幅由1998年的0.5%上升到2002年的22.3%。投资和出口的持续快速增长,有力地支撑了经济快速稳定增长。据有关部门测算,在1998年至2002年的GDP增长中,积极财政政策的贡献分别达到1.5、2、1.7、1.8和2个百分点。
(二)物价指数开始回升,通货紧缩趋向得到初步遏制。作为价格先行指标的工业品等上游产品价格自2002年以来持续回升。2003年上半年,工业品价格同比上涨2.9%,其中投资品价格上涨4.5%;原材料、燃料、动力购进价格上涨4.7%。居民消费价格水平自2002年第四季度出现回升,2003年上半年,居民消费价格水平同比上涨0.6%。
(三)优化经济结构,奠定了经济可持续发展基础。近五年来,投产铁路新线5498公里,复线2522公里,电气化里程1054公里;新增公路通车里程3.3万公里,其中高速公路1.2万公里;加固大江大河大湖堤防3万公里,完成680座病险水库的除险加固工程;全国农网建设与改造已完成高压线路182万公里,低压线路554万公里。基础设施的显著改善,大大增强了我国经济发展的后劲。同时,加快企业技术改造,促进了产业升级;加强环保和生态建设,促进了可持续发展;注重支持西部大开发战略的实施,促进了地区经济协调发展。
(四)改善人民生活条件,促进了社会事业发展和社会稳定。近年来,人们切身感受到,收入水平有所提高,交通状况明显便利,教育设施和生活环境得到改善。在国债投资的带动下,极大调动了各地城市基础设施建设的积极性,城市基础设施面貌大为改观,新增城市日供水能力3580万吨,日污水处理能力1800万吨,日燃气供应975万立方米。教育基础设施状况也明显改善,新建1100万平方米高校教育设施,改建5800所中小学危房,受益学童180万人。此外,通过调整收入分配政策,增加了城镇中低收入居民收入水平,在扩大消费需求的同时,维护了社会稳定。
(五)财政收入保持快速增长的势头,财政实力得到增强。近年来,积极财政政策不仅有力地拉动了经济增长,而且促进了财政收入的持续快速增长。1997年我国财政收入为8651.1亿元,2002年财政收入达到18903.6亿元,年均增长16.9%,年均增加2051亿元,五年总收入为70005亿元。相应地,财政收入占GDP的比重也由1997年的11.6%上升到2002年的18.5%,年均提高1.38个百分点。国家财政实力的提高,增强了政府宏观调控的能力。
我国相机实施的积极财政政策,也推进了财政宏观调控方式的变革和完善。一是实现了财政宏观调控由直接调控向间接调控的转变。与以往宏观调控对象以企业、单位和个人为主不同,现在重点转到以市场间接调控为主,并注意根据国际市场的变化来调控国内市场,充分体现了财政调控的市场意识、国际意识和开放意识。二是实现了调控由被动型向主动型的转变。过去实施宏观调控往往被动应付,政策制定与发挥作用的时滞也较长。现在则加强了经济景气预警分析,及时把握宏观经济形势,主动制定相应的政策措施,并抓住时机迅速落实,从而建立了财政宏观调控的快速反应机制。三是实现了政策工具由单一向多元化的转变。不仅运用国债手段,而且制定了一系列税费政策和收入分配政策;不仅注重引导和带动投资,而且重视增加居民收入,刺激和扩大消费;不仅注重财政政策本身的调整和完善,而且还注重与货币政策和产业政策措施的协调配合,实现了多种调控手段的综合运用。
(财政部综合司供稿,汪义达执笔)
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