刘溶沧 刘晓路

一、政策边界尚未突破

积极的财政政策，是在我国出现了外部影响的不确定性增加，国内有效需求不足和经济增长乏力等情况下，在政策环境允许的限度内，所采取的一种阶段性或反周期性的适度扩张政策。也可以说，是在国内经济有紧迫需要，政策实施又有现实可能的条件下，所做出的一种有条件的特定政策选择。这种政策是在一定程度上以扩大财政赤字和国债发行规模为代价，以促进国民经济持续适度增长和社会稳定目标的实现。是否实施积极的财政政策是根据当时特定的经济情势来决定的。只要有实施积极财政政策的紧迫需要，且条件具备，同时从政策效果和实施情况看，对经济有效增长的促进作用明显，那么，采取积极财政政策就是适当的。我们不能简单地认为实施积极财政政策的时间长一点就一定会产生有害的负面影响。反之，如果不合时宜、不合实际地实施某种财政政策，即使持续时间不长，对宏观经济运行也会造成严重损害。总的来说，继续实施积极财政政策要注意不能突破以下3个边界。

第一是政策环境边界。就是说实施积极财政政策不能对民间投资、民间消费增长产生明显的“挤出效应”。如果因为政府投资、财政支出规模的扩大而压抑、排挤了民间投资的增长，那么，再实施积极的财政政策就是不合适的。当前有些同志认为，实际上从1999年下半年起就已经产生了“挤出效应”，理由是民间投资增长乏力，而增发的长期国债，都是面向国有商业银行发行，会对银行的贷款能力或规模产生不利影响。我认为这种观点值得考虑。因为统计资料显示，自2000年上半年以来民间投资增长已开始加速，银行贷款的规模也一直处于增长状态，存贷差规模依然很大，所以并未产生“挤出效应”。理论分析也表明，一般来说，在有大量生产能力、生产要素可供利用，而民间投资又不能有效吸收、消化这些闲置的经济资源时，政府支出规模包括投资规模的扩大，非但不会导致通常所说的“挤出效应”，不会产生由于供求失衡而诱发的通货膨胀，而且还将对闲置资源的利用，促进和带动民间投资的增长，引导社会资金的流量与流向等产生积极作用。特别是在我国目前需求不足和结构失调同时并存的情况下，扩大政府投资所进行的社会基础设施建设，技术改造和对高新技术产业的支持等，还会为全社会投资环境和经济结构的改善，为产业、技术升级和国民经济后劲的提高与增强创造良好的条件。

第二是政策运用边界。实施积极财政政策是以一定的财政赤字、增加国债规模为代价的，但只要能促进经济总量的有效增长，有利于整体经济质量的提高，并为今后中长期经济的持续发展奠定基础，那么，在此范围内实施积极财政政策的选择就是可取的。我国自1998年开始实施积极财政政策，切实拉动了国内需求，促进了经济增长，并且我们实施的是总量扩张与结构调整双向着力、协调配合的财政政策，既符合中国的具体国情，符合推动总量、优化结构的战略构想，又有利于把短期政策效应与中长期政策效应有机地结合起来，不致因短期的总量扩张政策举措，而使中长期的结构调整目标、转变经济增长方式的目标受挫，为中长期经济发展增强了后劲。

第三是政策效果边界。这是指增发国债的使用要有可靠的效率和效益保证，至少要为今后的还本付息提供保障。通过增发国债、增加政府支出和投资规模的积极财政政策具有拉动内需、保持宏观经济适度增长的不可替代的作用，但这是以未来财政负担加重为代价的。如果国债投资的效益不佳，不能为今后还本付息提供可靠依据，那么就应该检讨甚至要放弃。从现实情况来看，我国近年来增发国债的总体投资效益良好，增发国债使用的基本方向和主流是应该肯定的，虽然存在一定问题，如个别国债投资项目的前期可行性论证不够充分，有的工程质量没有保证，还局部存在对国债资金的挪用、挤占等问题，但这些枝节问题并未对积极财政政策的有效性构成威胁。可见，无论从实施政策的必要性、可能性，还是从政策实施的实际效果来看，近期继续实施积极的财政政策都是适当的。

二、政策力度仍须保持

从2000年上半年开始，我国宏观经济运行的确已出现了走向良性循环的重要转机，社会投资增速上扬，价格下跌趋势逐步缓解，经济运行质量有所提高。然而，虽然当前经济增长的各项指标已经明显好转，但我们不能因此而盲目乐观。因为，当前经济运行的趋好，很大程度上是依赖于短期政策效应和世界经济形势的好转，而并非国民经济自主性或市场推动的内在增长因素和稳定增长机制作用的结果。影响经济持续增长的一些深层次问题，诸如体制、制度因素和结构性障碍等，并未得到根本解决。从总体上看，虽然通货紧缩的态势已得到缓解，但通货紧缩的隐患尚未根除，社会有效需求不足的矛盾仍然存在；国民经济虽然出现了走向良性循环的重要转机，但促进我国经济持续、稳定、健康发展的基础还不牢固，特别是民间投资的增长速度依然缓慢，制约消费增长的瓶颈性因素也还比较多。

因此在没有形成经济自主增长的内在因素和稳定机制之前，或者说在没有出现扩张性财政政策的替代因素之前，如要想使国民经济增长保持足够、有效的推力，保持预想的较快增长，那积极财政政策的扩张力度就须加以保持。

三、政策重点需作调整

在我国当前的现实情况下，即在有效需求和有效供给双不足的情况下，扩张性财政政策的任务不能只是一种刺激需求的单向性政策，而必须是刺激有效需求和增加有效供给双向兼顾或双向调节的政策。唯有如此，才能把财政政策的短期效应与中长期效应，以及把增加有效需求和调整经济（供给）结构有机结合起来，为我国经济的持续有效增长奠定良好基础。

当前和今后，在继续实施积极财政政策的过程中，我们需要重点解决好以下两个问题：

（一）尽力扩大国债投资的“乘数效应”。在现代市场经济条件下，政府投资在社会总投资中所占的份额不会太高，不可能通过其“单打独斗”来支撑经济的发展，但其对社会投资所具有的基础性（公共性）、带动性、引导性（调节性）作用却是至关重要的。这就是通常所说的财政投资的“四两拨千斤”效应，亦即乘数效应。一般说来，其乘数效应越大，所带动、撬动的社会投资和消费需求越多，国债的发行规模就可相对减少，社会资金对政府投资需求的“替代效应”也就越高。因此，在我国当前和今后一个时期，如何通过财政补贴、财政贴息、财政参股和税收制度、税收政策的调整、优化等途径，努力扩大财政投资的乘数效应，迅速扭转社会投资增长跟进不快的局面，就对逐步减轻国债发行压力，防范与化解财政风险，积极创造条件促进扩张性财政政策转型，从而对保持国民经济的持续稳定发展具有极为重要的意义。

（二）努力改善和增加有效供给。实行扩张性财政政策，扩大政府的支出规模，必须抓住影响经济增长、抑制需求扩展的主要矛盾或矛盾的主要方面，方能达到预期的目的。在这方面，如前所述，我国当前乃至今后一个时期的突出矛盾，就是既要解决有效需求不足，又要解决有效供给不足的双重困扰。

因此，我国在这方面的财政政策当务之急，就是大力支持高新技术产业的发展，并用高新技术加强对传统产业的更新改造，以全方位地提高我国产品的国际国内市场适应和市场竞争能力，切实改善和提高有效供给，为持续扩大内需奠定坚实的实体经济基础和消费物质基础。为此，应充分调动和运用诸如财政补贴、财政贴息、加速折旧、投资抵免、税收优惠等各种财税杠杆，以加大对我国经济结构调整、科技进步、科技成果转化等的激励与支持力度。与此同时，还应通过积极调整和优化税制来加速这一进程。在当前和今后一段时间，特别要对增值税转型（从生产型增值税向消费型增值税的转变）、统一并改革内外资企业所得税、个人所得税的实施调改等予以重点关注，以鼓励和增加企业、居民对必要物质资本、人力资本的投入，推动经济结构调整和科技进步，并在此基础上切实改善和增加有效供给。

四、政策风险应高度重视

就近中期的情况看，特别是从国际可比、国际公认的债务负担率来分析，我国的国债发行的确还有一定的空间或潜力。但是，在考虑国债规模时，还要同时考虑实际的或可能的债务负担，以及支付、偿还这些负担所需要的国家财力，而不能仅仅依据债务负担率来进行单向思维或单向计算。从一定程度上讲，国家的财政实力和偿债能力更具有决定性意义。客观地说，我国当前名义上的财政赤字和国债负担，远远未能反映现实情况的全貌。如果在名义赤字、国债负担的基础上，再加上诸如各级政府欠发工资、粮食系统亏损挂账、国有企业的亏空和严重不足的资本金比率、国有银行和非银行金融机构的大量不良资产、各地方政府举借的类似于主权债的各种债务、养老、医疗等社会保障资金上的缺额等等潜在债务，再如若加上其他的政府或有债务，其今后可能的发债规模和发债能力就无疑要大打折扣。

总之，理论和世界各国的长期实践已一再证明，一定时期国债规模的确定，必须留有充分的余地，必须高度重视和防范可能出现的财政风险。因为，与金融风险相比较，财政风险的波及面更大，其影响的深度和广度也远较金融风险为甚，故切不可漠然视之，且要未雨绸谬，即早采取应对措施。这可能主要取决于以下的情况和因素：

一是国民经济的发展态势和发展质量。一定时期内一定规模的财政赤字和国债并不可怕，只要能以此保持国民经济的持续有效增长，能达到经济社会稳定，充分就业，资源配置与利用合理，经济结构优化等目的，赤字和债务负担就能在经济总量增长、经济发展质量提高的基础上加以化解。

二是国家财政偿债能力的不断增强。一国财政赤字的多少，国债国模的大小，很大程度上取决于弥补赤字和偿还债务的财政实力。我国当前之所以出现国民经济的发债环境宽松（债务负担率较低）而国家财政的承债力（财政的债务依存度较高）较弱的矛盾现象，其根源并非在于政府债务规模过大，赤字过高，而在于国家财政的实力太弱，政府特别是中央政府的可支配财力严重不足，债务的偿还能力不高。因此，只要我们在促进国民经济持续有效发展的同时，进一步加大财政体制特别是预算管理体制的改革力度，调整优化财政支出范围和支出结构，规范政府的收入机制，尽快解决预算外、制度外、费大于税等种种弊端与问题，建立稳固、统一而强大的国家财政，现有财政赤字的弥补和国债的如期偿还都是不会有问题的，没有陷入赤字和债务困境之虞。

三是在正确判断和把握国债规模的基础上，优化其发行结构与流通方式，尽可能使之不产生明显的还债“聚集效应”，对社会资金的“挤出效应”和有害的通货膨胀推动效应。所谓避免产生还债的“聚集效应”，就是要合理设计国债的使用期限结构，均衡分布债务负担，不致因还本付息期的过于集中，而造成政府的还债困难或陷入支付危机。所谓避免产生对社会资金的不良“挤出效应”，就是说不致因政府举债规模失当、使用失范或方向错乱等，而对民间资本的形成与使用造成不应有的挤压，扰乱社会资金以市场为基础的合理、优化配置。至于避免产生有害的通货膨胀推动效应，则是说在国债规模的把握上，要力求做到政府的资本性投入应与生产要素的供给，特别是与既有资源、生产要素在经济紧缩期的闲置、剩余状况相适应，不致因国债资金的过度投放而造成供求失衡，形成和加剧通货膨胀压力。

从我国当前的实际情况看，显然尚未形成和出现上述3种不良效应，因此国债的规模是适度的，国债对经济的拉动与带动效应，社会对国债的“吸收”效应也是良性的。

五、政策转型需早作准备

既然积极的财政政策具有阶段性的明显特点，并非一种长期的或常规性的政策选择，那就必然有一个政策调整或政策转换的问题，这是我们必须清醒认识并预做准备的。事实上，无论就近中期国家财力资源供给的可持续性，以扩大国债规模、增加财政赤字为主要途径的政府融资的后续可行性，还是从剩余经济资源、生产要素的可利用状况（利用弹性），特别是从防范财政风险的需要来看，扩张性的财政政策都是难以长期为继的。

一方面既不可能长久实行积极的财政政策，另一方面又要保持我国经济的持续稳定增长，何以为计呢？问题的关键显然就在于，能否出现或找到替代当前财政政策“拉力”或“推力”的因素和条件。就是说，要逐步改变以实施积极财政政策为重点来拉动经济增长的局面，用其他的推力来加以替代或置换，从而为积极财政政策的“淡出”和转型创造条件。近期在实行积极财政政策的过程称中，我们就要为培养、造就和准备这样的替代性因素而努力。这是扩张性财政政策能否适时转型、什么时候可能转型的决定性因素。

（《管理世界》2002年第1期）