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摘要:
如何步入良性发展轨道
应当说,我国税收步入良性发展的轨道,是从1994年新税制出台以后开始的。在此之前,税收的运行可谓步履维艰。记得1992年,也就是酝酿、实施税制改革的前一年(为此次改革的筹备运作可追溯到上世纪80年代),我国的税收收入总规模不过3164亿元。同上年相比,增加282亿元。当时我在财政部任副部长,王丙乾同志是部长。王部长在部党组会上说,什么时候咱们的财政收入能够一年增加四五百亿元,日子就会好过些了。
1993年是个转折点——中央决心推进税制改革和分税制改革,以适应蓬勃发展的社会主义市场经济的需要。为了顺利推进财税改革,时任国务院常务副总理的朱镕基同志领着一班人到几个重点地区调研。第一站是广东,广东同志提出分税制方案要以1993年财政收入为基数。为了推进改革,争取地方支持改革的积极性,中央政治局常委经过讨论,决定同意这个意见。当时是4月份,这个方案一经宣布,税收收入就像那个魔灯里的妖怪一样,即刻飞了出来。年底一算账,当年一下子增收了954亿元,总规模达到4118亿元,比我们原先预计的数额大大冒出了一块。这显然不完全是经济增长的结果,其中一大部分是各地为了“抬基数”,挖地三尺,变预算外为预算...
如何步入良性发展轨道
应当说,我国税收步入良性发展的轨道,是从1994年新税制出台以后开始的。在此之前,税收的运行可谓步履维艰。记得1992年,也就是酝酿、实施税制改革的前一年(为此次改革的筹备运作可追溯到上世纪80年代),我国的税收收入总规模不过3164亿元。同上年相比,增加282亿元。当时我在财政部任副部长,王丙乾同志是部长。王部长在部党组会上说,什么时候咱们的财政收入能够一年增加四五百亿元,日子就会好过些了。
1993年是个转折点——中央决心推进税制改革和分税制改革,以适应蓬勃发展的社会主义市场经济的需要。为了顺利推进财税改革,时任国务院常务副总理的朱镕基同志领着一班人到几个重点地区调研。第一站是广东,广东同志提出分税制方案要以1993年财政收入为基数。为了推进改革,争取地方支持改革的积极性,中央政治局常委经过讨论,决定同意这个意见。当时是4月份,这个方案一经宣布,税收收入就像那个魔灯里的妖怪一样,即刻飞了出来。年底一算账,当年一下子增收了954亿元,总规模达到4118亿元,比我们原先预计的数额大大冒出了一块。这显然不完全是经济增长的结果,其中一大部分是各地为了“抬基数”,挖地三尺,变预算外为预算内,甚至寅吃卯粮、弄虚作假的结果。所以,是有相当水分的。
怎么办?任何事情都有正反两个方面。抬基数固然违背了中央的意图,增大了合理解决分税制基数的难度。但从另
一位来自沿海地区的财政厅长出了一个好点子:与其“争”基数,“砍”基数,不如“同心同德向前看”。我很受启发。看起来,解决财政税收问题,还得从做大蛋糕入手。于是,大家的注意力转向如何做大蛋糕保基数上来了。到会议结束时,一致同意将当年的财政收入增长率由原来的8%调高至16%——相当于1993年增长率48%的1/3。此后不久,10月份举行的全国预算处长会议又拿出了保证当年财政收入增长16%的三条政策。这就是,完成当年增收计划的省市,保上年基数;完不成当年增收计划的省市,按未完成数字大小相应扣除上年基数;超额完成增收计划的省市,当年给予一次性奖励。国务院批准了这三条政策。由此,1993年的抬基数问题终于解决了,并且落到了实处。当年——即1994年——的税收收入达到5070亿元,比1993年增长了953亿元。既消化了抬基数的水分,又保住了各省区市的基数,中央和地方皆大欢喜。
回过头来看,尽管当时的做法是中央财政向地方财政让了“利”,但同由此换回的效益相比,付出的成本还是值得的。毕竟新税制在1994年顺利出台了,机制理顺了,把预算外的钱搞到预算内来了。而且,从那时起,中国的税收收入形势一年比一年好。此后的3年,每年的增长额,都保持在1000亿元左右的规模上。到1997年,税收收入的总规模为8234亿元,占GDP的比重为11.8%。
我国税收发展的转折点
1998年,是中国税收发展史上的又一个转折点。之所以说它是一个转折点,倒不是因为这一年的税收制度和税收政策作了怎样的调整,而是中国的经济税收形势发生了巨大的变化。
就税收而言,从1994年到1997年,税收收入之所以能够连续4年平均增收1000亿元,除了新税制统一了税法之外,取消一事一议的个案减免税从而扩大和充实了税基,以及地方税务局单设,使得过去不被重视、未下力量征管的地方税种管理工作得到空前加强,从而变“芝麻”为“西瓜”,变预算外为预算内,地方税收和财力有了长足的进步。然而,取消个案减免税和加强地方税收管理,终归还属于挖“浮财”的范畴。开始的时候效果突出,但随着时间的推移,其潜力便变得越来越小了,甚至逐步见“底”。就经济来看,在此之前,我们很少谈到通货紧缩趋势,经常挂在嘴边的是如何抑制通货膨胀。1997年亚洲金融危机的爆发以及它向中国的迅速蔓延,使得中国的经济发展骤然降温。出口下降,需求不足,投资低迷,一下子成为困扰全国上下的难题。这对刚刚步入稳步增长轨道的税收收入是个严峻考验,我和税务部门的全体同志感受到了从未有过的压力和挑战。
为了从理论和实践上充分认识变化了的经济形势,为新形势下的税收工作理出一条比较清晰的线索,税务总局先后在浙江、北京和四川分片召集了由各个地区国、地税局长参加的座谈会。座谈会的主题,集中于经济形势和税收工作。此后,又在北京召集了由来自税收和经济理论界的几位专家学者以及税务系统的几位司、局长参加的座谈会。这次座谈会的主题,由实践延伸至理论层面,从理论与实践的结合上探讨中国经济的走势、亚洲金融危机的影响、税收工作面临的任务等许多令人关注的问题。
这几个座谈会上,大家达成的共识是,在市场经济条件下,作为一个专司征税之职的政府职能部门,如何给自己“定位”非常重要。如果把整个政府部门的职能视作一盘棋,税务部门就是其中的一个棋子。这个棋子的摆布或运作,不能只盯着其本身,而须着眼于整个棋局。所以,税务部门不能为收税而收税,不能就税论税,而要将税收置于整个经济社会发展的宏观背景下作“一般均衡”分析——放眼宏观,统揽全局,从税收同其他相关要素的彼此联系和相互作用中,确立税务部门的工作思路。
经济是税收的根本,也是源源不断的税源基础。只有把发展经济、服务或服从于经济作为税收工作的出发点和归宿,才能保证税收工作永远立于不败之地。税收收入是衡量税收工作的重要标志,但不是惟一的标志、根本的标志。根本的标志,还是税收对经济发展的促进,是经济与税收之间持续不断的良性循环。税收工作要有利于促进经济结构和产业结构的调整,要有利于调整好国家、企业、个人之间的经济利益,要有利于支持中国经济走向世界,进一步扩大对外开放。上述理解或认识,可以称作“税收经济观”。
依法治税 从严治队
进入1999年以后,随着稳定增长的税收收入机制的逐步确立,我们开始将工作的重点转移到税务干部队伍的建设上。税务系统号称有100万大军,但是,人们都知道收税难,殊不知带收税的队伍更难。
令人鼓舞的是,党中央、国务院高瞻远瞩,在明确将“依法治国”先后写进党的“十五大”文件、修改后的宪法和“十五”计划纲要的同时,又不失时机的肯定了我们“依法征税,应收尽收,坚决不收过头税”的工作原则,并提出税务干部要具有“四铁精神”——“铁石心肠,铁面无私,铁的手腕,铁的纪律”。这实际上为我们在新形势下的依法治税工作指明了方向。
在这样的大景背下,2001年的8月份,我们召开了全国税务系统依法治税工作会议,明确提出了新形势下的依法治税总体要求、阶段性目标和当前的主要任务。我们把其归结为“一个灵魂,四个机制,五个目标”。这就是,把依法治税作为税收工作的灵魂贯穿始终,通过建立健全规范化的税收行政立法机制,科学、高效的税收征管机制,以执法责任制为核心的考核管理机制,严密的内部执法监督机制,实现税收法制基本完备、执法行为全面规范、执法监督严密有力、执法保障明显改善、队伍素质显著提高的目标。
经过这几年的努力,我们的依法治税工作取得了明显成效。第一,初步建立了与社会主义市场经济体制相适应的税法框架。第二,初步建立了符合法治精神、规范税收执法行为的税收征管模式。第三,明显改善了税收法治的外部环境。第四,大大提高了广大税务干部的税收法治意识。
依法治税,从严治队,是税收工作的根本。但是,如果找不到一套好的机制、制度和措施,便很可能成为诱人的口号。多年的实践经验启示我们,依法治税,从严治队,不能满足于人管人、人盯人。我们必须走科技兴税的路子,依靠现代化的技术手段,实现规范化管理。
在国务院领导的亲自关怀下,从1995年开始在部分省市实施了金税工程。金税工程不是一个单纯的技术性工程,金税工程采用新的科学技术将带来整个税收管理观念的大转变,将带来整个税收征管乃至整个税收管理的大革命。新的科技手段将会给依法治税、从严治队插上飞翔的翅膀。
一个观点 三篇文章
回顾我们走过的这段不平凡的历程,似可用如下八个字来概括其间的体会。这就是:“一个观点,三篇文章”。可以简称为“1+3”思路。这个思路是落实党中央、国务院关于税收工作一系列指示的体现,是百万税务大军工作实践的总结,是集体智慧的结晶。
一、所谓“一个观点”,就是指“税收经济观”
它的基本要点是:
——在任何时候、任何情况下,都不能忘记税收来源于经济,经济是税收的基础。不仅经济的发展水平和增长速度决定税收收入的规模和增长速度,而且,经济结构亦决定着税收收入的结构和税收制度的结构。税收是财政收入的主要来源,是政府一切活动的物质基础。中央和地方政府在税收收入的利益关系上是根本一致的,共享税的建立更使税收收入在中央和地方之间你中有我,我中有你。维护税法的统一、完整和公正执法是中央政府和地方政府共同的职责。所以,从经济到税收应当是税务部门确定税收政策和其他相关制度的一条基本线索。稳定增长的税收收入机制,必须建立在经济持续、快速发展的基础之上。
——税收在来源于经济的同时,也积极地影响经济。它的变动,牵涉到国民经济的几乎所有部门,作用于再生产过程的几乎所有环节。历史和现实的经验一再证实,税收是政府掌握的一个作用显著的宏观调控工具。所以,税收的征收中有政策,税务部门的工作中有调控。税收政策必须积极介入宏观调控,税务部门应当积极致力于促进经济的发展。
——作为影响经济社会生活的一个经常性的因素,税收是市场经济条件下政府介入GDP分配过程的最重要的手段。几乎所有的税种,都可起到调节国家、企业、个人收入分配的作用。有所区别的,仅在于作用的功效、作用的方式和作用的传导机制。所以,税收应当在调节国家、企业、个人收入分配过程中“当仁不让”。
——在市场经济条件下,让税收介入宏观调控和收入分配调节,既不能走计划经济时期的“长官意志”老路,也不能采取1994年实行新税制前的随意性个案减免税模式,而须在统一税法的框架内,通过规范化的支柱经济、产业、地区结构调整,协调国家、企业、个人三者利益关系,支持中国经济走向世界的税收政策的途径去实现。
二、所谓“三篇文章”,就是指的“依法治税,从严治队,科技加管理”
第一篇文章是“依法治税”,其基本的要点是:
——依法治税是税收工作的灵魂。在市场化改革日益深入的形势下,税务部门必须具有法制观念,按照法制的品质,规范税收运行的各个环节,将各项税收工作纳入法制的轨道。所以,依法治税既是新世纪税收工作的必由之路,也是税收事业发展的历史选择。
——依法治税是依法征税与依法纳税的统一。依法治税决不仅仅是要企业和居民依法纳税,与此同时,或者说更为重要的是,税务部门要依法征税。从某种意义上讲,依法征税是依法纳税的前提和基础。所以,“依法征税,应收尽收,坚决不收‘过头税’”是依法治税的实践原则。
——协调完备的税收立法是依法治税的基础。依法治税当中的“法”字如何,其是否完备,它们之间是否协调,无疑是个基础,也是最为关键的。没有协调完备的税收立法,依法治税便无从谈起。所以,要做好依法治税工作,应当从有关税收立法的各项工作做起。不仅税收立法权要逐步规范,而且税制体系也要日趋完善。
第二篇文章是“从严治队”,其基本的要点是:
——依法治税离不开从严治队。没有一支高素质的税务干部队伍,各项税收工作就不能很好地贯彻落实,依法治税就会成为一句空话。
——税务干部队伍素质提升了,工作效率提高了,不仅可以规范税收执法行为,而且,可以由此产生巨大的物质力量,即税收收入的相应增长。
——从严治队,要在以“三个代表”重要思想为指导的同时,通过真抓实干,深化改革,健全机制,充分调动税务干部的积极性、主动性和创造性,增强税务干部的凝聚力、向心力和战斗力。
——加强“三个建设”即领导班子建设、基层建设和党风廉政建设和“两权监督”即对税收执法权和行政管理权的监督,是全面加强税务干部队伍建设的重点。
第三篇文章是“科技加管理”,其基本的要点是:
——科技加管理是税收工作的生命线。“机器”管“人”,“人”管“机器”,一半靠人,一半靠机器。税收征管质量指标体系的建立、执法岗位的监督、目标责任制的落实以及从源头和机制上预防与治理腐败,都离不开信息化手段的支持。
——科技加管理是同涉税犯罪行为作斗争的“刹手锏”。实施金税工程的最终目的,就是通过计算机网络和相关系统实现税务机关对纳税人增值税专用发票和经营纳税状况的严密监控,对涉税犯罪行为进行及时、有效的查处和打击。
——信息化管理是税收管理现代化的载体、手段和基础,信息现代化要为依法治税,从严治队服好务、信息现代化将给税收征管、人事管理、人员素质、教育培训、后勤保障乃至整个税收管理带来巨大的变革。
可以看出,在上述“1+3”的思路中,“一个观点”主要解决的是税收工作的宏观层面的问题,“三篇文章”则解决的是税务部门本身的管理问题。“三篇文章”并非三张皮,而是密不可分的统一体。其中,依法治税是灵魂,从严治队是基础,而科技加管理,信息化建设是根本。宏观和微观相结合,外部和内部相交融,三篇文章,互为因果,互为依托,融会贯通,共同构成了税收工作的主旋律。
国务院副总理李岚清曾指示我们:“一个部门的工作,如果能够抓住几个关键问题,抓住不放,锲而不舍,坚持几年,必有成果。”我坚信循着这样的主旋律走下去,我们将创造出一曲又一曲美妙的时代歌声,把税收工作推向更新的境界。
(《经济日报》2002年6月26日)
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