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摘要:
一、坚持发展的观点,立足创新,推进财政体制改革
(一)实施省管到县的财政管理模式。县治是我国最基本也是最重要的行政主体,调动好、发挥好县域经济的作用是一个非常重要的问题。实施分税制财政管理体制后,我省坚持实行省管县的财政管理模式,并取得了明显成效:减少了地级辖区这一级次,增强了省对县财政的调控能力与调控余地,同时也充分调动了县级财政的理财积极性,从而促进了地方经济快速发展,改善了部分困难县的贫困状况,实现了财政收入连年增长。最近,我省省管县的财政体制得到了国务院领导的肯定。
(二)集中市、县(市)财力增量的20%,确保省级财政的宏观调控能力。为保证省有一定的调控能力,在确定分税制财政体制时,省财政从1994年起对市、县(市)财力增量集中了“两个20%”,即地方财政收入增收额的20%和税收返还增加额的20%。同时对少数贫困县和海岛县适当给予照顾。
(三)建立了分税制财政体制下规范的省对市县转移支付制度,实现了省财政的根本性改革。省对贫困县以及经济欠发达地区的体制补助,传统办法是定额补助或按5%至10%的幅度递增。由于这些政策只有死的约束条件,没有活的激励措施,使得贫困县不是眼睛向下搞好增收...
一、坚持发展的观点,立足创新,推进财政体制改革
(一)实施省管到县的财政管理模式。县治是我国最基本也是最重要的行政主体,调动好、发挥好县域经济的作用是一个非常重要的问题。实施分税制财政管理体制后,我省坚持实行省管县的财政管理模式,并取得了明显成效:减少了地级辖区这一级次,增强了省对县财政的调控能力与调控余地,同时也充分调动了县级财政的理财积极性,从而促进了地方经济快速发展,改善了部分困难县的贫困状况,实现了财政收入连年增长。最近,我省省管县的财政体制得到了国务院领导的肯定。
(二)集中市、县(市)财力增量的20%,确保省级财政的宏观调控能力。为保证省有一定的调控能力,在确定分税制财政体制时,省财政从1994年起对市、县(市)财力增量集中了“两个20%”,即地方财政收入增收额的20%和税收返还增加额的20%。同时对少数贫困县和海岛县适当给予照顾。
(三)建立了分税制财政体制下规范的省对市县转移支付制度,实现了省财政的根本性改革。省对贫困县以及经济欠发达地区的体制补助,传统办法是定额补助或按5%至10%的幅度递增。由于这些政策只有死的约束条件,没有活的激励措施,使得贫困县不是眼睛向下搞好增收节支,把“蛋糕”做大,而是勤往省里跑,不断要求增加补助。导致了一些贫困县财政收入多年徘徊不前,出现越补越穷的尴尬局面。为彻底扭转这一状况,把“会哭的孩子多吃奶”的传统补助模式变成“会干活的孩子多受益”的新模式,从1995年开始,我们对全省68个市(地)、县(市)(不含计划单列宁波市及所属县)实施“抓两头,带中间,分类指导”的财政政策。具体政策是:对地方财政收入超过亿元的县(市),实行亿元县上台阶奖励政策;对贫困县和次贫困县,实行“两保两挂”补助和奖励政策;对经济发达或较发达市县,实行“两保两联”补助和奖励政策;对地级市实施“三保三联(挂)”补助政策。
二、发挥财政“四两拨千斤”作用,率先在全国实施财政贴息政策,促进地方经济快速发展
为了进一步启动经济发展,扩大内需,我省财政部门从1998年起率先在全国实行以财政贴息为主的财政政策。以后,财政贴息力度进一步加大,范围进一步扩大,并且不分所有制形式,只要条件符合,都可享受财政贴息。贴息范围包括支持经济结构的战略性调整,促进企业的技术改造、技术进步和技术创新,加快污染治理、节能培育、提高生态环境保护质量和第三产业发展等各个领域。据统计,1998年以来,全省各级财政共安排各类贴息35.6亿元。财政贴息政策的有效实施,带动了银行信贷约800亿元,吸引了企业及社会民间投资,促进了企业技术改造、经济结构调整、产业升级和生态环境保护。
三、“赋权力于制度”,严格规范理财行为,努力实现财政管理规范化、制度化
我省财政部门十分重视加强财政制度的建设。近年来,根据财政改革形势发展的要求,突出强调在执行制度和加强管理过程中的规范化、制度化建设,在规范财税行为和管理中,大力推动财政工作的开展。在财政资金管理方面,我们逐步将一些原来的“暗箱操作”变为“阳光操作”,提高了透明度,做到了公正、公开、公平,便于监督和管理。
(一)完善和规范了省对市县转移支付制度,实现“还财政于政府,赋权力于制度”的夙愿。从2001年起,我们按照“适应形势,照顾基层,规范管理,简化结算”的要求,将省财政对市县转移支付的工资、专项补助等财力性补助进行归并,统一调整为“两保两挂”市县的补助基数或“两保两联”市县的定额补助,进一步规范了财政行为,减少了财政资金分配中的人为因素,有效地防止权力腐败的发生。同时,使市、县(市)年初就能测算出省的财政补助是多少,做到心中有数,统筹安排预算;减少了各级财政的工作量和文件、人员的往来,有利于集中力量加强管理。
(二)部门预算、国库集中收付制度、政府采购制度、会计集中核算制度、会计委派制度、“收支两条线”管理等方面的改革力度不断加大,并取得了阶段性成效。部门预算编制改革方面,扩大了编制范围,细化了编制内容。省级部门预算编制单位由2001年的5个扩大到2002年的12个。在扩大试编范围的同时,积极探索试用零基预算法编制部门预算。在改革财政资金的缴拨方式上,我们积极推行财政集中收付制度,在细化部门预算编制的基础上,扩大财政直接支付到二级预算单位的范围。在会计集中核算制度改革方面,到2001年底止,全省已有60个市、县组建了会计核算中心,4250家行政事业单位纳入会计核算中心进行集中核算。省级先后分两批对92家省级机关的财务收支进行了会计集中核算。逐步扩大政府采购的范围和规模,提高政府采购占财政支出的比重;加快政府采购的网络化建设,提高政府采购效率。目前全省11个地级以上市和省本级都相继建立了政府采购制度,成立了政府采购中心。在会计委派制度改革试点方面,我省国有企业试行财务总监委派制、国有事业单位试行会计机构负责人委派制、行政单位实行“会计核算中心”制等三种方式,效果比较好。在深化“收支两条线”管理改革方面,抓住“票款分离”这一核心,依托计算机网络技术,在县级以上所有执收执罚部门落实了“收支两条线”规定,对中央和省确定的20个重点执收执罚部门在全省范围内推行了“票款分离”。与此同时,在省委、省政府的领导下,我们还实施了农村税费改革。从2002年起,在全省范围内实行“减调改稳、合理负担、转移支付、配套进行”的农村税费改革。
(三)对省级机关行政经费和机关干部的福利待遇进行规范。长期以来省级机关财务体制存在着开会多、出差多、发文件多、打电话多;只允许有发票的增支,不允许无发票的节支;财政部门对差旅费等具体费用管得很细,而对开支总量则难以掌握等弊端,原因在于财务制度规定过死,财务包干对单位和个人而言,只有约束没有激励,结果是包而不干,迫切需要改革老办法,建立起经费使用节约与激励的新办法。1993年,按照“抓大放小、包奖结合”的办法,我们对省级机关的行政经费实行了综合定额包干制度。取消财政对单位经费开支的繁琐规定,让单位自行订立因地制宜的财务报销制度,全年经费结余部分50%用于干部福利和奖励,50%转入次年的公用经费,一律不上交;经费管理成绩卓著的给予专项奖励,单位每年经费均按一定比例增长。建立了干部群众共同参与理财的监督机制,变原来的一家理财为多家理财,变原来的仅由财务人员理财为领导和群众共同理财,充分调动了单位领导和群众当家理财的积极性。据统计,到1998年的五年时间,省级机关累计节约行政经费达3000多万元。2001年我们对省级机关实行了会计集中核算,并按照“鼓励合理创收、兼顾各方公平”的原则,提出了“削峰填谷”平衡收入和“一保一联”的政策措施,以逐步平衡省级机关之间的福利待遇,达到省政府预期的“鼓励合理创收、逐步缩小差距”的调控目标。
(四)强化、规范和促进财政工作有序开展,规避财政风险。
1.抓好财政周转金的规范管理和清理整顿工作。从1993年开始,我们制定了《浙江省财政周转金管理实施办法》等一系列制度规定,并设立专职管理机构,把原来分散管理的财政周转金集中由专职部门管理,实行了“五统一”制度,改变了过去多头开户、分散管理、监督不力的状况。严格了借款审批程序,实行由业务处室集体研究,分管厅领导和分管资金管理部门的厅领导的“双签”制。同时,采取业务处室和周转金管理部门共同审批把关的办法,改变了以往业务处室既定项目又批资金的做法。对市县的借款也改变了过去直接面对项目的做法,具体项目改由市县财政部门审批把关,省对市县实行额度管理的办法。在周转金的呆账核销管理上,实行由业务处室、监督部门和周转金管理部门共同审核,厅领导集体研究审批的办法。通过采取上述措施,强化了监督制约机制,使我省的财政周转金管理水平不断提高,迄今没有发生一起重大的违法违纪案件。
2.对重大事项实行集体研究、集体决策制度。对重大项目或资金的安排,对涉及全省性财政政策、制度的出台,对机关内部机构变动、干部人事管理等方面,建立起了须经厅党组或厅长办公会议研究决定、重大事项报省领导审定的制度,切实做到决策民主化、科学化和规范化。
3.建立健全内部监督制约机制,加强专项资金的内控管理。从2000年起,我们把分散在各职能处室核算管理的账户、资金,按照“统一管理,规范操作,有效制约”和预算编制、执行、监督三分离的原则,由厅国库处统一核算、统一管理、统一拨付,做到一个口子进出。同时,强化资金使用管理的过程控制,健全岗位责任制,进一步细化并落实资金管理与核算各个岗位的职责,对不相容职务,实行严格分离和控制,并严格资金拨付的审签制度,严禁印鉴、拨款凭证(支票)的保管使用“一手清”,确保财政性资金的安全。
4.加强机关内部财务管理,确保财务管理规范。按照部门预算的要求,从2002年起对机关各部门的年度经费开支编制预算,正常经费按定额、专项经费按项目加强预算管理,强化预算执行的刚性。并严格预算审批制度,对确需追加的专项经费,要编报专项预算并按规定程序报批。对厅属事业单位的财务,全部实行会计集中核算,加强管理和监督。对机关物品采购、固定资产购置都必须编制采购计划,凡属于政府采购范围内的,都要实行政府采购。让财政部门自身的开支都在阳光下运作。
5.加大财政监督的力度,建立健全财政监督机制。在国债资金管理、国有资产管理、预算外资金管理、财政投资工程预决算审查等方面,建立健全了一系列管理制度,实行监督工作关口前移,重视抓好事前、事中的监督,把问题消灭在萌芽状态。经常性地开展对财政内部各项工作的监督检查,在资金分配、财务管理、工作落实、岗位职责、目标考核等各环节,采取“点、面、线”相结合,自查、复查、抽查等多种手段并用的办法,有计划、有组织、分步骤地实施定期监督,并实行报告制度,切实强化监督机制。
四、“还财政于政府”,让各级党政领导走上财税论坛
财政部门是政府的经济综合职能部门,是政府的“管家”,但财政的最终决策者是各级党政领导,他们的决策是否正确,对当地经济和社会的发展起着举足轻重的作用。由于多种原因,市县党政领导对财税理论和财税知识平时很少有取长补短、学习提高的机会。因此,积极创造条件,让各级党政领导有机会参与财税业务的研讨,有机会参加一些财税理论的培训,有机会让他们走上财税讲台,从而增强各级党政领导的理财意识,提高理财水平,更好地为当地社会经济发展服务,是我们多年来重视和抓好的一项重要工作。从1994年起,我们每年组织举办地方财政收入亿元县(市)会议(1998年起改为2亿元县(市)会议,2002年改为4亿元县(市)会议)、“两保两挂”县(市)会议。每次会后将代表们的言论整理成论文集,以指导县(市)长们的日常工作。1997年经省委、省政府批准,举办了全省市县党政“一把手”财税知识培训班,2000年后又与省委组织部合作在省委党校开办了经常性的党政领导干部财税知识培训班。通过上述多种形式的研讨会、培训班,使各级党政领导围绕财税工作特别是生财、聚财、用财、理财之道等方面进行了深入研讨,拓宽了视野,提高了财税业务水平,逐步树立起科学的理财观念,更加关心和支持财税工作。
五、“以人为本”,转变工作作风,努力建设一支廉洁自律、勤政为民的干部队伍
财政改革的推进,财政事业的发展,离不开一支高素质的财政干部队伍的努力,队伍建设的好坏是财政事业的关键和基础,因此,近几年来,我们一直把抓好队伍建设放在重要的位置上。
(一)抓好干部的知识更新培训教育。从1997年开始,我们在全省财政地税系统组织了我省财税历史上普及面最大、持续时间较长的基础业务培训工作。八年来,共举办全省财政系统科局级以上财政干部业务培训班近20期,累计培训约2000人次,使广大财政干部开拓了眼界,跳出了“就财政论财政”的框框,理财观念有了新的转变,财税工作有了新的起色。我们积极创造条件为年轻干部提供良好的学习机会。去年全国MPA统考,浙江大学首批录取100名,财政厅的干部就占了12名,其中一个还考出了全省第一、全国第二的好成绩。除了上述培训教育外,近来我们还将工作重点放在了以开展业务调研为主的专题性业务培训上。全省财政系统调研活动蓬勃开展,涌现了一批优秀成果,有的成果被上级领导部门吸收采纳,有的成为财政部门制定政策的参考依据。
(二)建立健全科学、规范的干部选拔任用机制。在干部管理工作中,我们坚持任人唯贤,竞争、择优和公开、公平、公正的原则,实行竞争上岗,鼓励优秀人才脱颖而出。同时,加大对干部的交流力度,实行定期轮岗制度。厅机关每年都要进行严格的全员考试,选贤任能,干部们都在主动地加强学习。
(三)重视加强党员干部党风廉政建设。切实落实党员领导干部廉洁自律规定,使广大干部做到自重、自省、自警、自律。对发生廉政建设方面的问题,我们也不护短,不庇护,而是采取果断措施,使事态朝着好的方面发展。同时注意及时总结教训,举一反三,教育全体干部,吸取教训,防微杜渐,防止此类问题再次发生。
(四)切实转变机关工作作风。厅领导下基层搞调研听取干部群众的意见、建议成了工作制度。财政工作中的重大决策,都是在经过调查研究,了解实情的基础上提出建议后由省委、省政府决定的,如“两保两挂”政策等。目前全省财政系统干部开展调研活动蔚然成风,使理论与实践相结合,推动实际工作开展。
六、以人为本,四两拨千斤,开创理财新机制成效显著
实行分税制以来,财政实力的不断增强,对我省国民经济和社会发展作出了突出贡献。
(一)全省财政收入快速、稳定增长,财政综合实力显著增强。1994年实行分税制以来,我省财政收入持续、快速、稳定增长。2001年全省地方财政收入为500.69亿元,比1994年增长了4.3倍,年均递增26.88%。2001年财政支出597.35亿元,比1994年增长2.9倍,年均递增21.48%。财政收入占GDP比重稳步提高,从1994年的7.9%上升到2001年的12.8%。
(二)壮大了市、县(市)财力,提高了各市、县(市)“消赤保平促发展”的能力。分税制以来,全省财政收入增长与经济增长相适应,支出增长与财力增长相适应。几年来,全省财政收支一直保持平衡。在抓好全省财政收支平衡的基础上,通过促进财政困难县市发展经济,培植财源,壮大实力和转移支付等政策措施,有效地调动了各地增收节支的积极性。到2001年末,全省62个县(市)地方财政收入上亿元的县(市)达到48个,占全部县(市)的77%,同口径比1994年增加了31个。同时,做好控制市、县(市)新赤字,积极消化历年老赤字。仅1997年至2001年5年间,省财政共下达消化累计赤字指标2.24亿元,实际执行结果,各县市共消化了历年赤字3.7亿元。在很大程度上减轻了历史遗留下来的沉重包袱,县市财政自我积累、自我平衡、自我发展的能力更强了。
(三)发挥财政促进经济结构调整、保持社会公平和稳定的调控职能。重点保障了国家政权建设、科技、教育、文化、卫生、社会保障、环境保护,以及农业等重点领域和重点项目支出的需要。确保了全省企业离退休人员基本养老金、国有企业下岗职工基本生活保障费。大力支持“科教兴省”发展战略。2001年全省财政预算内教育事业费、科技支出的增长幅度均高于财政经常性支出的增长幅度。各地确保了九年制义务教育经费和各项教育正常经费的开支。支持建设“文化大省”。认真落实政法部门办案经费,等等。发挥财政对经济的促进作用。支持了外贸扩大出口;推动了农业增效和产业结构调整;推进了粮食购销市场化改革步伐;做好了国有企业扭亏脱困工作;促进了欠发达地区经济发展和农民的脱贫致富;支持了非公有制经济、海洋经济和以旅游为龙头的第三产业的发展;推动了城市化建设的进程。
(四)确保全省公职人员、中小学教师工资及时、足额发放。解决贫困地区欠发公职人员、中小学教师工资问题一直是我省财政改革和财政工作的一项重要内容。1993年以来,我们根据实际情况,在分税制改革的总体框架下,陆续出台了一系列财政体制和机制方面的改革措施,在解决财政平衡和增收节支的同时,优先解决欠发公职人员、中小学教师工资问题。对一些确有困难的地区,省财政加大了转移支付力度,弥补这些地区公职人员、中小学教师工资支出方面的缺口。今年实行的农村税费改革,明确了乡镇公职人员、中小学教师的工资一律由县级财政集中支付,并要及时、足额到位。到2001年底,我省各地已连续九年没有发生拖欠工资的问题,并成为全国惟一依靠自身财力解决了公职人员、中小学教师工资问题的一个省份。
七、在财政改革的实践中,不断认识财政事业的发展规律,逐步树立起科学的理财观念,逐渐积累了财政改革和发展的基本经验
九年来,我们在探索适应社会主义市场经济体制改革和发展需要的实践中,积累了较为丰富的经验,总结起来有以下三个基本方面:
(一)突出与时俱进的品质。改革开放以来,财政工作之所以能取得突出的成绩,靠的也是改革和创新。1995年以来,我们实行了“两保两挂”等财政政策,改变了影响我们几十年的逆向思维的理财观念,使省、市、县三级财政部门实现同向思维,心往一处想,劲往一处使,从根本上解决了贫困县的财政困难,促进经济发展。所以说,如果没有1993年以来的一系列财政改革,就不可能扭转我省绝大多数贫困县财政困难的局面,也不可能建立起财政收入快速稳定增长的机制,更不会有今天财政工作的大好局面。改革的实践还告诉我们:改革充满着矛盾和阻力,推进改革要有敢为人先的精神,敢于面对矛盾,敢于挑起重担,而不是患得患失。不断推进财政改革,实现财政可持续发展,既是形势发展的要求,又是财政干部的历史责任。
(二)坚持求真务实的精神。财政管理体制是财政管理的基本制度,是正确处理财政分配过程中各方面物质利益关系的法律依据。好的财政体制既要体现公平,又要有效率,更要有良性循环的内部运行机制,这样才能调动各方面的积极因素,促进经济增长和财政增收,实现财政收支平衡。与全国其他省市相比,我省财政体制的一个显著特点是省财政直接对县(市)财政,这是由我省财政收入主要来源于在县(市)财政所致。这一管理体制减少了地级辖区这一级次,增强了省对县财政的调控能力与调控余地,同时也充分调动了县级财政的理财积极性。实行这一体制的成效十分显著,到2001年底,含萧山、余杭两区,全省地方财政收入上亿元的县(市)有48个,2亿元的有36个,3亿元的有27个,4亿元的有18个。同时,全国百强县中我省有22个,居各省市首位。
(三)抓住创新发展的要务。上世纪90年代以来,我省财政工作主要面临着两大挑战:一是解决贫困地区财政平衡和增收问题以及发达地区加快发展的问题;二是解决财政管理体制和管理手段规范化,适应市场经济发展要求的问题。我们本着“以人为本,协调各方利益”的理财思想,最大限度地调动各方面的积极性,依靠“两保两挂”、“两保两联”等财政政策,把激励与约束机制融化在财政管理的实践之中,同时积极发挥“四两拨千斤”的作用,利用财政贴息政策,支持经济发展,较好地解决了第一个问题,从根本上改变了我省多数地方贫困、落后的面貌,使浙江财政收入连续多年保持高速增长,极大地提升了全省经济的综合实力。我们清醒地认识到,必须要消灭财政管理中的随意性,树立规范意识,依靠制度建设,协调各方利益,确保财政工作的规范公平,顺利推进财政改革和财政事业。为此,我们不失时机地提出了“规范公平,赋权力于制度,还财政于政府”的理财新思想,出台了一系列的规章制度,把规范管理落实到财政工作的实处。同时,每年还举办财税论坛,调动市、县长们的理财积极性,使财政工作进一步得到上级领导的关心和支持。
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