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摘要:
一、加大改革和创新力度,进一步规范和加强农业财政支出管理
(—)认真编制部门预算,做好国库管理制度改革及基本支出和项目支出预算试点工作。2001年,财政部积极参与部门预算改革,组织和协调中央农口各部门认真编制部门预算。积极参与和配合基本支出预算和项目支出预算试点工作,协助制定了2002年气象事业费基本支出定额标准。积极参与财政国库管理制度改革的试点工作,协助解决试点中遇到的问题和困难。参与起草了一批管理制度,为财政部2002年扩大国库集中支付试点积累了经验。按照财政支出管理改革的总体要求,地方各级财政部门也开展了部门预算、国库集中支付、政府采购等改革试点工作,有力地推进了农业财政支出管理改革。
(二)按照规范化、制度化的原则,合理确定农业专项资金分类,完善管理制度体系建设,探索新的管理方式方法。
1.调整归并农业财政专项资金,改变专项资金“小而散”的状况。按照稳定和增加投入、分类处理、规范管理、突出重点、分步实施等原则,财政部将原有的约45项各类农业财政专项资金进行调整归并。同时,取消了9项贷款贴息,停止执行14项要求地方财政配套资金的规定。通过调整和改革,各类专项资金相对集中,既便于...
一、加大改革和创新力度,进一步规范和加强农业财政支出管理
(—)认真编制部门预算,做好国库管理制度改革及基本支出和项目支出预算试点工作。2001年,财政部积极参与部门预算改革,组织和协调中央农口各部门认真编制部门预算。积极参与和配合基本支出预算和项目支出预算试点工作,协助制定了2002年气象事业费基本支出定额标准。积极参与财政国库管理制度改革的试点工作,协助解决试点中遇到的问题和困难。参与起草了一批管理制度,为财政部2002年扩大国库集中支付试点积累了经验。按照财政支出管理改革的总体要求,地方各级财政部门也开展了部门预算、国库集中支付、政府采购等改革试点工作,有力地推进了农业财政支出管理改革。
(二)按照规范化、制度化的原则,合理确定农业专项资金分类,完善管理制度体系建设,探索新的管理方式方法。
1.调整归并农业财政专项资金,改变专项资金“小而散”的状况。按照稳定和增加投入、分类处理、规范管理、突出重点、分步实施等原则,财政部将原有的约45项各类农业财政专项资金进行调整归并。同时,取消了9项贷款贴息,停止执行14项要求地方财政配套资金的规定。通过调整和改革,各类专项资金相对集中,既便于发挥合力,也便于规范管理。
2.建立健全管理制度,使每一项专项资金管理都有章可循,实行依法理财。按照财政部《财政农业专项资金调整和改革方案》的精神,2001年,财政部先后制定出台了《财政农业专项资金管理规则》、《农业科技推广与服务资金管理办法》、《农业防灾救灾资金管理办法》、《农村小型公益设施建设补助费管理办法》、《森林生态效益补助资金管理办法》、《特大防汛抗旱补助费分配管理暂行规定》、《三西农业建设专项补助资金管理办法》、《国家蓄滞洪区运用财政补偿资金管理规定》、《农业科技成果转化资金项目管理暂行办法》和《财政扶贫资金报账制管理办法(试行)》等一系列管理办法和制度,明确农业财政专项资金从设立、分配、使用到监督检查全过程、各环节的规范管理要求,引进了科学决策和管理的新机制,提高了资金管理透明度,强化责任追究制度。各地财政部门结合农业发展和农业财政资金管理的实际,按照财政部《财政农业专项资金调整和改革方案》和《财政农业专项资金管理规则》的原则和要求,制定或修订了一系列管理办法。
3.积极稳妥地引入新管理办法,逐步做到专项资金管理规范化。(1)在重点专项资金管理中推行标准文本管理。2001年,财政部设计和印发了《农业财政专项资金申报标准文本》,并选择农业科技推广资金、农村小型公益设施建设资金、农业产业化资金、科技扶贫资金等专项资金进行试点。对试点的专项资金发布项目指南,要求各地财政部门在报送上述专项资金申报文件时组织专家评估论证,编写可行性研究报告,实行项目预算管理。在中央财政的带动下,部分省级财政也开始采用标准化管理办法。(2)进一步扩大使用因素法、公式化,改进专项资金分配办法。在财政扶贫资金和防汛抗旱经费继续实行因素法分配的基础上,财政部在农业税灾歉减免补助资金分配中完善了因素法、公式化的分配方式。通过选取农业受灾程度、地方对农业税的依赖程度和地方财政困难程度等因素,按照各因素影响权重设计分配公式,保证了农业税灾歉减免资金分配的客观、公正和科学性,使党和国家对受灾地区和农民群众的关心真正落到实处,收到实效。(3)引入专家评估论证制度。2001年试行标准文本管理的重点专项资金项目由地方财政部门进行初评、筛选,中央财政再聘请有关专家对各地申报的项目进行经济、技术、财务等方面的评审,而后确定项目的优劣;或者根据地方财政部门评估论证的结果和排序,中央财政从中选择确定支持项目。地方财政部门也按照要求推行专家评审和因素法、公式化分配的做法,山东省等地财政部门还在农业财政专项资金分配中引入了招标、投标的办法,提高了资金分配的科学、合理性。
二、增加农业财政投入,优化支出结构,突出财政对农业和农村经济发展的支持重点
2001年,全国支援农村生产支出、农林水等部门事业费支出为785.36亿元,比上年增长19.7%,支援不发达地区支出140.66亿元,比上年增长7.7%。农业财政支出预算落实后,各级财政部门及时拨付资金,加快预算执行进度,较好地完成了全国农业财政支出预算任务。在保证农业财政支出预算增加的同时,各级财政部门积极调整支出结构,突出支持农业和农村经济发展的重点领域和环节。
(一)支持林业重点生态工程建设,改善农业生态环境。
1.推进天然林保护工程建设。2001年,中央财政预算安排天然林保护工程建设资金95.98亿元(财政专项资金69.4亿元、转移支付补助资金10.24亿元、基建投资16.34亿元),实际拨付106.87亿元(财政专项资金71.45亿元、转移支付补助资金16.42亿元、基建投资19亿元)。与此同时,中央财政和试点地区的各级财政部门及时拨付资金,加强了天保工程建设资金管理和有关政策的研究、调整,保证了天保工程建设的顺利推进。
2.支持实施退耕还林还草工程。2001年是实施退耕还林还草试点工程的第3年,国家共安排退耕还林还草630万亩,宜林荒山荒地造林845万亩。为此,中央财政共安排退耕还林还草资金42.32亿元,其中财政专项资金33.57亿元(粮食补助资金30.03亿元、退耕现金补助3.54亿元)、转移支付补助8000万元、基建投资(种苗费)7.95亿元。经过3年试点,退耕还林还草工程取得了明显的成效,一是全民绿化意识增强;二是生态效益初步呈现;三是农村产业结构得到合理调整;四是农民脱贫步伐加快。
3.认真落实防沙治沙工程的财政政策。2001年,中央财政共拨付京津风沙源治理工程(原名“环北京防沙治沙工程”)10.67亿元,其中基建投资(种苗费)10亿元、财政专项6700万元(粮食补助资金5900万元、退耕现金补助800万元)。同时,对工程中涉及的粮食补助、现金补助、种苗补助、禁牧舍饲、植物保护等政策问题,进行了认真研究,并将研究意见上报国务院。
4.积极开展生态效益补偿资金试点工作。2001年,财政部与有关部门配合就森林生态效益补偿资金的补助范围和标准、资金拨付方式、中央与地方的责任等问题,进行了多次调研,提出了试点方案,并于11月启动了试点工作。这项试点覆盖了全国11个省685个县,共2亿亩林地,24个国家级自然保护区,拨付了森林生态效益补助资金10亿元。
(二)积极支持抗灾救灾,帮助农民群众恢复生产、保障生活。
1.及时拨付资金,支持防汛抗旱。2001年,我国大部分地区连续4年遭受严重的旱灾,东南沿海地区也遭受了严重的台风和洪涝灾害。各级财政积极筹措安排资金,支持抗御旱涝灾害,其中,中央财政共安排特大抗旱补助4.59亿元,特大防汛补助费3.9亿元,安排中央水利建设基金应急渡汛资金8.4亿元,及时支持了救灾工作的开展和水毁工程的修复。
2.增加资金投入,支持动物疫病防治。2001年,国务院对动物疫病防治工作高度重视。根据国务院决定,中央财政大幅度增加了动物防疫经费。加上年初预算安排的动物防疫资金,中央财政安排的牲畜防治经费和畜产品安全检测经费达到了9亿元。与此同时,为合理分配动物防疫资金,财政部积极与主管部门协商,制定了资金分配、使用、管理的具体规定,明确了财政部门和主管部门的责任,并根据各地疫情,及时下拨了资金,有效地控制了疫情。
3.加大农业税灾歉减免补助力度,切实让受灾农户得到实惠。针对2001年农业灾害严重,为体现党中央、国务院对受灾农民的关怀,国务院决定2001年减免农业税50亿元。中央财政加大了补助力度,从往年每年补助3亿元增加到补助40亿元;从往年中央占20%、地方占80%,调整为中央占80%、地方占20%。并且在2001年9月10日预拨了62%的中央补助资金,争取当年减免当年落实到受灾农户。2001年底之前,又将剩余减免补助全部拨付下去。为加强管理,财政部与有关部门共同召开座谈会,研究制定了《农业税灾歉减免财政专项补助资金管理办法》,明确了农业税灾歉减免财政补助资金落实到户的程序和要求等,年底还组织了“微服私访”,以保证农业税灾歉减免资金落实到农户。各地对落实农业税灾歉减免工作也非常重视,党政领导亲自抓,财政部门与有关部门积极配合,安排资金,落实政策,检查监督,确保这一优惠政策落到实处。
(三)支持农业结构战略性调整,提高农业质量和效益,增加农民收入。
1.支持农业科技成果转化,提高农业科技含量。2001年,财政部预算安排农业科技成果转化资金4亿元,重点支持农业新品种、新技术和新产品的区域试验与示范、中试或生产性试验。财政部与有关部门组织专家对各地报送的项目进行了认真评审,对符合要求的项目进行了重点支持,推进了农业、林业、水利等科技成果的转化,提高了农业科技含量。
2.支持农业产业化经营,提高农业经营效益。按照中央关于发展农业产业化经营的方针、政策,中央财政及时调整农业产业化资金的支持方向,突出支持辐射面广、带动能力强、促进农民增收效果明显的龙头企业和农业产业化基地建设。各地财政部门也加大对农业产业化经营的支持力度,如广东省财政厅按照省委《关于大力推进农业产业化经营的决定》,2001年安排4300万元用于支持省重点龙头企业贷款贴息、龙头企业奖励和珠江三角洲10大农业现代化示范区的基础设施建设。
3.支持农村小型公益设施建设,改善农民生产生活条件。根据2001年中央农村工作会议精神,财政部安排了4亿元的农村小型公益设施建设补助专项资金,重点支持与农民生产生活密切相关的农村供水、农村能源、小型生态公益林、小型水土保持、小型农田水利设施等。财政部与农业部、水利部、国家林业局一起,对各地报送的小型公益设施建设项目进行了评审,确定了重点支持对象。经过2001年的建设,改善了项目区农民生产和生活条件,得到了广大农民群众的拥护。
(四)加大扶贫开发力度,做好新时期财政扶贫工作。2001年,国家财政进一步增加了财政扶贫支出,全国支援不发达地区支出预算为148亿元,中央财政扶贫支出100亿元。重点支持贫困地区水、电、路等基础设施建设;支持调整产业结构,努力增加农民收入;支持科技扶贫,提高财政扶贫资金中用于科技推广和培训经费的比重,支持优良品种的引进、试验、示范、改良和繁育推广,强化农民科技和管理技能的培训;对一些生存条件较为恶劣的地区,支持移民搬迁,实施造福工程;支持贫困农村基础教育、医疗卫生、文化、广播、电视事业的发展。
三、加强调查研究,提高农业财政工作水平
(一)密切联系实际,开展重大政策专项研究。
1.继续研究公共财政框架下农业财政资金的供应范围和重点。农业作为国民经济的基础产业和弱质产业,决定了农业属于公共财政支持的对象。但由于国家财政收入的有限性和公共财政的特点,并不是所有的农业项目都属于公共财政支出的范围。要根据农业项目受益范围大小、有无外部效果等来划分财政支出的范围,对于竞争性、经营性的领域要坚决退出,对于风险大、经济效益低、对农业农村经济发展起重要作用或社会生态效益显著的关键性项目,如农业技术进步、重点生态工程建设、农业基础设施建设、农业防灾救灾体系建设、扶贫开发等予以重点支持和保护。
2.研究加入WTO后财政对农业的支持与保护政策。2001年,财政部派人赴日内瓦参加了涉及我国农业国内支持政策的谈判,提供了我国加入WTO的国内农业支持数据表,并做了大量的数据测算、转换和说明工作,掌握了大量基础资料和数据。同时,中央和地方各级财政部门还组织力量调查研究了入世以后财政支持和保护农业的长期和近期政策。吉林省财政厅根据本省农业和农村经济发展的实际,与有关部门一起调查分析加入WTO后本省主导农产品玉米面临的影响,以及具体应对措施,得到了有关领导的肯定和重视。
3.研究财政支持农业结构调整、农民增收的政策。2001年,中央和地方各级财政部门围绕结构调整和农民增收开展了专题研究,分析了当前农业结构战略性调整和农民增收中面临的形势和问题,研究了财政在促进农业结构调整和农民增收方面的职能和作用,提出今后要进一步优化支出结构,突出支持农业基础设施建设、农业产业化经营、农业科技进步、农产品质量标准以及防灾救灾等,努力为农业结构调整提供助力,为农民增收创造良好环境。
4.研究对不同经济成分实行平等支持的政策。近年来,我国农业和农村经济中,国有经济、集体经济、个体经济、私营经济、外资、中外合资等多种所有制共同发展,股份制、股份合作制等新的农业组织形式不断出现,家庭承包、公司承包、反租倒包等多种经营形式发展很快,形成了农业农村经济发展的新机制。面对这些新情况,浙江、重庆、深圳等地财政部门消除“门户”之见,对各种所有制经济给予平等支持的政策,有力地促进了农业和农村经济的发展,增加了农民收入。财政部派员积极深入基层,调查研究,确定了对不同所有制经济实行平等支持政策。
5.研究农业财政支出方式改革的政策。2001年,财政部以退耕还林还草工程为突破口,认真总结财政支出方式,特别是将财政支出直接转化为对农民的收入补贴方面的经验,探索财政支出改革新路,明确了今后要根据国家财力可能,逐步引入WTO“绿箱”政策中的收入补贴、结构调查补贴、食物援助等措施,减少财政分配的中间环节,将财政支出尽可能直接转化为农民收入。
6.研究财政扶贫政策。2001年,财政部组织课题调研,系统总结了过去20年的财政扶贫政策,针对新时期农村扶贫开发的形势和财政改革的要求,提出了新时期财政扶贫资金的筹措、分配、使用、管理等政策建议。这些政策研究,为新时期农业财政政策创新提供了理论准备,同时也为进一步推进农业财政工作奠定了基础。
(二)转变工作作风,采取多种形式开展深入细致的调查。2001年,财政部先后派人赴湖南、四川等16个省市区和新疆兵团就农业科技推广、兵团财务体制、农垦体制、退耕还林、小型公益设施建设、森林生态效益补偿、扶贫等进行了深入细致的调研。对一些重要问题还采取了“微服私访”的形式,如对内蒙古自治区清水河县和武川县退耕还林还草情况和对农业税灾歉减免补助资金落实情况的调查。地方各级农业财政部门也围绕农业农村经济工作中出现的新情况、新问题,深入基层开展了广泛、深入的调查研究,提高了调查研究水平和分析问题、解决问题的能力。
(三)积极开展多种形式的专项资金监督和检查。2001年,中央财政分别对财政扶贫资金,防汛资金、天然林保护工程经费等重点专项资金的使用情况开展了重点检查。对资金使用中存在的违规违纪现象及时进行改正,并举一反三,赌塞漏洞,防患于未然。地方财政部门积极发挥监督管理职能,对农业财政资金使用情况进行了广泛和深入的监督和检查。
(财政部农业司供稿,张岩松、吴孔凡执笔)
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