—、财政国库管理制度改革取得重大进展

（一）制定财政国库管理制度改革总体方案和支出支付管理制度改革具体实施办法。2001年1月，财政部、中国人民银行向国务院呈报了《关于报请审批<财政国库管理制度改革方案>的请示》。同年2月，国务院原则同意《财政国库管理制度改革方案》（以下称“总体改革方案”），并对全面推进财政国库管理制度改革提出了明确要求。按照国务院的要求，财政部会同中国人民银行于3月份正式发布了总体改革方案。方案明确了财政国库管理制度改革的指导思想、基本原则、主要内容以及相关配套措施。方案的出台，使我国财政国库管理制度改革有了改革框架和行动指南，标志着我国财政国库管理制度改革完成了方案制定阶段，转入试点实施阶段。

按照改革的总体部署，2001年财政部制定了《中央单位财政国库管理制度改革试点资金支付管理办法》，重点解决财政资金支付过程的规范性管理问题；制定了《财政国库管理制度改革试点会计核算办法》，重点解决试点资金支付改革后的会计核算问题；会同中国人民银行制定了《财政国库管理制度改革试点资金支付银行清算办法》，重点解决试点支付过程中的银行清算问题。

（二）中央单位率先进行财政国库支出支付管理制度改革试点和部分专项资金财政直接拨付。根据国务院关于“要选择适量的、有代表性的部门进行试点”的要求，2001年，对水利部、科技部、财政部、法制办、中国科学院、国家自然科学基金会6个部门进行了支出支付管理制度改革试点。通过制定和修订规章制度，逐步解决在新的财政国库管理制度下财政资金支付管理的主要环节（包括：财政资金支付管理的总体要求；银行账户的设立、使用和管理；用款计划的编制、审批和执行；财政直接支付和援权支付程序；财政资金支付管理中涉及的财政部门、人民银行、主管部门以及所属单位的管理与监督职能和法律责任等）、试点资金支付改革后的会计核算和试点支付过程中的银行清算等问题，使财政资金能够按照规范的程序直接支付到商品和劳务供应者或用款单位。同年8月，财政部国库支付中心拨出了财政支出支付管理制度改革试点的第一笔资金。这标志着我国财政支出支付管理制度改革进入了实质性运作阶段。

专项资金实行财政直接拨付是进行财政国库管理制度改革的前期突破口。在总结2000年改革经验的基础上，财政部进一步修订了管理办法。一是将粮库建设资金直接拨付的范围由2000年4个省44个项目扩大到2001年14个省100多个项目。使试点项目个数、建设仓容、投资额等均达到了总额的40%左右。二是继续做好车辆购置税交通专项资金财政直接拨付工作。三是进行政府采购资金的直接支付尝试。通过专户直接向国家专利局信息楼建设项目等中标供应商支付采购资金12笔计9267万元。四是行政单位工资财政统一发放工作也于2001年底由财政部国库部门正式接手。

（三）为2002年进一步深化和扩大财政国库管理制度改革做好准备工作。从规范预算外资金收入收缴制度改革入手，进行收入收缴制度改革的方案设计工作。通过制定《财政国库管理制度改革试点会计核算暂行办法》的补充规定，对改革实施中的年终结余资金的财务会计管理提出了处理办法。修订和完善了《中央单位财政国库管理制度改革试点资金支付管理办法》。结合中央单位银行账户清理和收支两条线改革的要求，研究了公安部等17个部门进行支付管理制度改革试点以及对财政部等9个部门进行预算外资金收入收缴管理制度改革试点的有关问题。经与各试点部门和有关预算管理司协商，提出了水利部等原6个试点部门进一步扩大财政直接支付的资金范围和财政授权支付的预算级次。

（四）部分省市也进行了财政国库管理制度改革和部分专项资金财政直接拨付的有益尝试。一是2001年11月，安徽、四川两省按照财政国库管理制度改革总体方案的要求，分别进行了本省省级财政国库支出支付管理制度改革试点。安徽省16个部门232家预算单位通过支付中心办理支付资金2.27亿元；四川省14个部门及其所属73个二级预算单位通过支付中心办理各项支出3.24亿元。此外，四川省还在全国率先进行政府非税收入收缴管理改革。在试点的基础上，于2001年2月进行省级政府非税收入银行代收，至11月已有629个省级执收单位（约占全部执收单位70%）落实了银行代收工作，归集政府非税收入41亿元。二是各省财政国库部门还结合本地实际，分别为工资、政府采购资金、基建资金等部分财政专项资金实行了财政直接拨付。专项资金实行财政直接拨付，不仅得到了基层用款单位的普遍欢迎和有关主管部门的大力支持，还得到了国务院领导的肯定。这种直接拨付办法，为财政国库管理制度改革提供了经验和借鉴。

（五）改革试点取得了明显成效。

1.规范了预算执行程序，方便了预算单位及时用款。实行财政国库管理制度改革后，所有财政性资金的收付，都按规范程序在国库单一账户体系内运行。各单位用款时必须按规定程序办理，即在有预算指标的前提下，先编报分月用款计划，财政部门批复下达才能用款。同时，也极大地方便了单位用款。过去单位用款时，至少要经过三个环节，即先向财政部门申请拨款，财政部门通知人民银行国库，将资金拨入一级预算单位账户，一级预算单位再把资金拨到二级预算单位账户中，这样层层拨付到最基层的预算单位，然后才能支付。中间环节少则需要2～4天，多则需要十几天才能完成。现在，只要有了用款计划，支付行为发生的当天，就可在支付中心办完所有的用款手续，极大地方便了预算单位用款。

2.促进了预算编制的细化，提高了预算支出的透明度。实行国库管理制度改革后，要求各预算单位年度预算的编制必须细化，同时各级主管部门对所属基层预算单位的年度预算也要逐级审批。这样，各级对于财政给了多少钱，给的是什么钱，这些钱能用于哪些方面都能一年早知道。不仅避免了层层截留或暗箱操作，同时各基层预算单位也能按计划自主地决定花哪些钱。这就使预算单位、财政部门、人民银行都能共同了解、及时掌握财政资金的拨付和使用情况，大大增强了财政支出的透明度。

3.建立财政资金支付的全程监督机制，保障了财政资金的安全有效运行，为从源头上预防腐败创造了条件。在财政国库管理制度改革前，财政预算拨款由财政部门拨给一级预算单位后，一级预算单位再层层转拨到基层用款单位，财政部门无法全面、及时、准确掌握各单位对收到的资金是怎样使用、何时使用的，只有待单位上报月度会计报表时才能知道。这是典型的事后监督。实行财政国库集中支付后，首先对单位的用款计划进行审核，对没有预算指标的用款计划不予审批下达；其次是单位的支付行为发生时，无论是财政直接支付，还是授权单位支付，对不合规定的支付以及没有计划的拨款申请，都能在事前发现并加以制止，从而形成了对预算单位财政性资金支付的全过程监督。如某省国库支付中心成立不久，某一单位要用预算资金给离退休人员发重阳节过节费。由于预算中没有安排这笔资金，因此，支付中心作了拒付处理。

4.改变了预算资金层层滞留的状态，为合理调度资金，提高财政资金使用效率创造了条件。财政国库管理制度改革后，各单位及纳税人按国家规定所有应上缴财政的各项收入，都直接缴入国库或财政专户，不再设置过渡户，单位预算安排的支出，必须在支付行为发生时才能办理支付手续，支付行为没有发生时资金仍集中在国库。这就有利于政府合理调度、统筹安排资金、增强政府对经济的宏观调控能力，提高财政资金使用效益。

二、成立国库支付中心，做好试点部门财政资金拨付、会计核算、监督检查以及支付系统建设等方面的工作

（一）成立国库支付中心，加强制度建设，做好中央单位财政资金拨付和专项资金财政直接拨付工作。一是根据财政国库管理制度改革的总体要求，财政部成立了国库支付中心（对外称国库支付局），其主要职责是：配合国库司建立和完善国库单—账户体系，为预算单位设立收支总账及分类管理系统；从事拨款方式改革后财政资金的审核、支付和会计核算工作；监管预算外资金收入收缴；承担财政支付机构和收付系统内部的监督检查、系统维护及国债发行与兑付的具体操作业务。起草了《建立财政国库管理制度改革试点资金支付监督制约机制的若干规定》（征求意见稿）、《财政国库管理制度改革试点资金支付专员办审核操作规定》（初稿）和《支付中心业务操作规范》等管理规定。二是做好中央6个部门支出支付制度改革试点工作。自2001年8～12月，支付中心办理中央6个试点部门136个预算单位纳入改革试点的预算资金指标共172亿元，实际拨付资金共8859笔计114亿元。其中，财政直接支付32亿元，财政授权支付82亿元。结余预算资金指标58亿元。同时，办理纳入试点范围的其他专项资金直接支付5亿元。

（二）加强会计核算，建立试点部门财政资金支出总分类账、明细账。在改革试点阶段，由于支付管理系统尚待完善、代理银行返回的单据滞后（往往在实际支付2、3天后）和代理银行手工编制的授权支出日报差错率偏高等原因，给会计核算工作带来了较大难度。按照《改革试点会计核算暂行办法》的规定，有关人员努力克服困难，在手工录单、人工复核工作量大的情况下，加强会计核算，建立了试点部门财政资金支出总分类账和明细账。针对授权支付日报表差错率高的情况，加强对授权支付报表和直接支付凭证的核对，严格区分记账凭证代理银行收讫日期与清算日期，保证记账的准确性。同时每日结报支出，及时按日编制支出日报表。做好国库、代理银行与预算单位之间的对账工作以及更正调账等工作。

（三）切实做好国库集中收付资金的监管工作。为保证财政资金在收支活动中的安全性，财政部在国库支付执行机构中，专门设立了监督检查处。负责财政支付机构和收付系统内部的监督检查，受理预算单位及收款人投诉，对资金支付申请和使用中的有关重大问题进行稽查。支付中心不但要对财政国库支付机构（含财政部驻各地监察专员办事处）、代理银行、实行财政国库管理制度改革的预算单位以及一切国库支付活动实施监督检查，还要对财政性资金的申请、录入、审核、复核、支付令下达、代理银行支付、银行间清算以及预算外收入收缴全过程进行监控管理。建立内控管理和外部监督两道“防线”，防范和化解财政支付风险，保证财政国库管理制度改革试点工作顺利进行。同时，建立资金收付监测系统，对试点部门全国各地基层预算单位的资金支付活动以及预算外资金收入收缴进行动态监测，保证资金支付符合预算规定的用途，防止资金挪用；防止预算单位或代理银行擅自向其他账户划拨资金，保证财政资金收付按制度规定进行；保证资金在用款计划或授权支付额度之内支付。对预算单位、代理银行资金支付以及预算外资金收入收缴进行定期或不定期的监督检查，发现问题及时纠正。

（四）不断改进和完善支付管理信息系统。

1.完善支付管理系统。一是完善《预算单位支付管理系统》；二是协助开发《分月用款计划系统》；三是修改部分工作流程；四是初步开发了信息查询系统。

2.不断研究解决改革进程中系统运行的问题。对支付系统运行过程中出现的支付系统批量付款、直接支付记账日期确定、银行退票系统处理、授权支付系统印鉴管理、中央单位工资统发后系统处理、年终结余资金的系统处理、非税收入管理系统与支付系统账务对接问题等等，通过与信息中心、系统开发公司进行详细探讨，逐步找到解决办法。

3.做好系统维护工作，确保系统安全运行。针对支付系统运行中出现的问题，随时与信息中心、Oracle公司衔接，专人负责对支付系统进行日常检查、维护和检测，并做好权限的设置、密码的修改、部分支付流程的增加和更改等工作，确保支付系统安全运行。

三、积极开展清理整顿中央行政事业单位银行账户工作.加强财政专户管理

（一）积极开展清理整顿中央行政事业单位银行账户工作。为严格控制并规范行政事业单位银行账户，推进财政国库管理制度改革，强化资金监管，从源头上预防和治理腐败，财政部与监察部、中国人民银行和审计署密切配合，继国务院办公厅转发《监察部、财政部、人民银行、审计署关于清理整顿行政事业单位银行账户的意见的通知》后，又相继制发了《关于对中央行政事业单位银行账户管理情况进行专项检查的通知》和《关于各金融机构协助做好中央行政事业单位银行账户专项检查的通知》，要求各中央行政事业单位先对其银行账户进行自查。在此基础上，对40个中央行政事业单位的银行账户进行重点检查。草拟了《关于做好中央行政事业单位银行账户清理有关问题的通知》，对现有办法，特别是中央预算单位银行账户开设、审批程序等问题进行了进一步规范和明确。

（二）严格控制和规范管理财政资金专户。按照《财政总预算会计制度》关于集中资金、统一调度的规定，财政部制发了《关于严格控制和规范管理财政资金专户的通知》，要求严格控制新增财政资金专户，由财政国库部门统一管理各类财政资金专户，采取积极措施实行国库资金的统一调度、统一核算和分账户管理。同时进一步加强财政专项资金管理监督，堵塞管理漏洞，提高财政资金的使用效益。

四、积极开展国库现金管理研究工作

（一）开展国库现金管理研究工作。相继对西欧一些国家特别是英国和芬兰两国的国库现金管理工作进行了了解，并组织对相关材料进行了系统编译、整理。与国内外银行就国库外汇资金的货币市场运作方式进行了研讨。另外，还主办了“国库现金管理国际研讨会”，听取了世界银行、英国等国际组织和国家国库现金管理工作人员的经验介绍。

（二）做好中央财政资金收支预测工作。一方面，建立、补充和完善中央财政国库资金基础数据库，做好中央财政国库资金运行规律分析；另一方面，为提高中央财政资金预测的准确性，在对中央财政国库资金运行规律分析的基础上，按季度对每个月的中央财政资金收支的现金流情况进行了预测。既为国库资金运用和国债发行决策提供参考，也为下一步全面开展国库现金管理工作做好准备。

（三）在国库外汇现金管理方面进行了有益尝试。根据外债还本付息的需要，与欧元债进行掉期交易互相配合，对国库外汇资金试行现金管理运作。不仅为中央财政获取了较高的外汇利息收益，降低了欧元债务的发债成本，也为将来国库现金管理工作的顺利开展进行了有益的尝试。

五、做好日常资金拨付、账务处理和总会计基础工作

（一）认真完成日常资金拨付和账务处理工作。2001年是新旧拨款方式并行运作的一年。由于财务单列的中央本级预算单位急剧增加和部分支出科目细化到“项”级等因素，致使中央预算内外资金拨款量由2000年的9000多笔迅增至2001年的14000多笔。加上拨款方式的不同及审核网运行问题等因素，给总会计资金拨付、核算、调度等工作带来了相当大的难度。经有关人员的努力工作，确保了中央预算单位的及时用款。与此同时，还完成了预算外资金的收缴、预算内外资金（包括外汇资金、集中缴库资金）的账务处理，保证按旬或半月进行库款测算；对中央预算单位的印鉴与账户管理，与中国人民银行国库局、中央预算单位、有关商业银行、业务主管司和部门进行定期对账以及年终结账等工作进展顺利。

（二）努力做好总会计基础工作。一是制定《财政预算资金拨款管理暂行办法》。进一步规范预算资金拨付程序，加强财政资金拨付管理，保障资金使用安全。二是积极清理部门向中央财政的借款。一方面，对于到期应归还的款项，催促主管司通知部门及时归还；另一方面，对无法归还的部门借款，根据国务院对借款转列支出或转增资本金的批示精神，通过业务司进行转账处理。三是制定《关于做好中央行政事业单位银行账户清理有关问题的通知》、《关于清理和规范财政国库管理制度改革试点部门账户的通知》。四是与中国人民银行国库局共同研究开发国库收支信息联网系统。

六、做好预算执行、预算内外资金中央财政决算工作

（一）做好预算执行分析工作。为了做好国家、中央、地方预算收支旬月报表的汇总与分析工作，在总结上年中央收支旬月报汇总、分析经验的基础上，积极拓展与国家税务总局等部外单位和部内司局、地方财政厅（局）间的信息交流渠道，以确保分析报告有翔实、充分的基础素材；在分析方式上，采取图、表、文相结合的方式，尽量以最为简洁、直观的形式反映财政经济活动的总体态势和内在联系，使财政部领导及时掌握情况。一年来，共编报《预算执行情况报告》30余期，《中央单位预算外资金收支简报》10余期。

（二）做好中央资金拨付与地方资金调度工作。在运用计算机网络管理资金拨付审核的工作中，克服了人手紧、新手多、信息系统功能不很完善等困难，按指标管理、用款计划管理、申请拨款管理等职责合理调配人力，按照对外主动寻求部内司局和用款单位的支持和配合、对内严格遵循相关操作规程的原则，组织了四次全方位的指标，已拨款的核查工作和数十次不定期的复核工作，将30余万条数据记录的差错率降到了最低限度。特别是年终之前，在发生大量预算追加、追减调整的情况下，有关人员连续加班加点一个月，较好地保证了对各中央单位和地方财政部门拨款的合理性、准确性、及时性。

（三）做好2000年中央财政决算汇编（预算内、外，下同）和2001年国家、中央和地方财政总决算的布置工作。2000年是部内机构调整之年。部内各司局职能范围的调整变化给决算的汇审、编报工作带来了较大困难。为此，从2001年初起，即安排专人负责与各司局相关处室清理核实各相关数据，并请部信息中心给予技术上的支持，提前做好了前期准备工作，保证了2000年中央决算汇编工作的正常进行。同时，还组织骨干力量对2001年国家、中央和地方财政总决算表式进行了认真研究，顺利完成了2001年度财政总决算布置工作。

（财政部国库司供稿，蔡建明执笔）