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摘要:
—、关于公共财政理论的研究
(一)公共财政的概念。
第一种观点认为,在市场经济条件下我们所称谓的“公共财政”与国家财政没有什么本质区别。它反映了国家财政的本质。而在形式上,公共财政则要求财政工作更适合市场经济的法制化、规范化、民主化、科学化,更加准确地反映政府性质的要求,充分体现财政本质。谭建立《对公共财政的几点认识》《贵州财经学院学报》2001年第1期
第二种观点认为,所谓“公共财政”,指的是国家或政府为市场提供公共服务的分配活动或经济活动。它是与市场经济相适应的一种财政类型或模式。包括以下两种基本要点:(1)它是具有“公共”性质的国家财政或政府财政。而财政的“公共性”的具体体现,就是“为市场提供公共服务”;(2)它是财政的一种类型或模式。
第三种观点认为,所谓公共财政,就是政府为实现其职能对市场提供公共服务的与预算有关的经济行为。其要点:(1)明确公共财政是以政府(或国家)为主体;(2)明确公共财政的内容是为市场提供公共服务的、与预算有关的经济行为;(3)公共财政的目的是实现政府的职能。
第四种观点认为,公共财政是指为市场或私人部门提供公共服务或公共商品的政府财...
—、关于公共财政理论的研究
(一)公共财政的概念。
第一种观点认为,在市场经济条件下我们所称谓的“公共财政”与国家财政没有什么本质区别。它反映了国家财政的本质。而在形式上,公共财政则要求财政工作更适合市场经济的法制化、规范化、民主化、科学化,更加准确地反映政府性质的要求,充分体现财政本质。谭建立《对公共财政的几点认识》《贵州财经学院学报》2001年第1期
第二种观点认为,所谓“公共财政”,指的是国家或政府为市场提供公共服务的分配活动或经济活动。它是与市场经济相适应的一种财政类型或模式。包括以下两种基本要点:(1)它是具有“公共”性质的国家财政或政府财政。而财政的“公共性”的具体体现,就是“为市场提供公共服务”;(2)它是财政的一种类型或模式。
第三种观点认为,所谓公共财政,就是政府为实现其职能对市场提供公共服务的与预算有关的经济行为。其要点:(1)明确公共财政是以政府(或国家)为主体;(2)明确公共财政的内容是为市场提供公共服务的、与预算有关的经济行为;(3)公共财政的目的是实现政府的职能。
第四种观点认为,公共财政是指为市场或私人部门提供公共服务或公共商品的政府财政。它是市场经济条件下政府财政的基本选择与必然要求,是与市场经济相适应的财政模式或类型。它仅存在于市场经济环境中,其活动范围限于市场失效的领域。
第五种观点认为,公共财政的实质是市场经济财政。其基本点:(1)公共财政就是财政。而财政从来都是国家(或政府)财政;(2)公共财政属于公共经济,是其核心内容;(3)公共财政实质是市场经济财政;(4)公共财政不是“吃饭财政”。王军、欧阳宗书《公共财政学术研究观点综述》《中国财政》2000年第12期
第六种观点认为,公共财政是为市场提供公共服务的政府分配活动或经济活动。这一概念的关键在于“公共”二字,它表明这是建立在独立的企业和个人基础上的社会公众的财政。张馨《部门预算改革与公共财政基本框架的构建》《中国财政》2001年第5期
第七种观点认为,所谓财政,简要地说可以概括为“以政控财,以财行政”。财政是为政府实现其职能服务的理财系统。从经济学上看,它体现的是一种分配关系,这个分配关系主体必须是政府,没有政府作为主体的分配,就不能把它称为财政。那么财政作为一个理财系统,要按照何种导向来运行,才能最好地适应建立社会主义市场经济这个战略目标的要求呢,回答就是公共财政。贾康《公共财政导向下的预算改革》《财政与税务》2001年第2期
(二)学术界对公共财政的不同理解。
第一种观点认为,所谓公共财政是一个政府和财政职能调整的基本思路和导向。从我国现实出发,在传统体制向社会主义市场经济体制转变过程中,需要这样一个财政职能和财政形态调整的基本导向。这个导向,我们概括为公共财政的导向。这种导向下,强调了财政必须顺应改革,体现政府职能和理财系统自身职能的深刻调整。贾康《公共财政导向下的预算改革》《财政与税务》2001年第2期
第二种观点认为,公共财政不等于吃饭财政。财政要退出一般竞争性、盈利性领域。所以,财政还是一元,政府或者国家财政。以后要保留下来的国有企业,也属于公共财政的范围,财政还得管它。因此,公共财政不等于吃饭财政,财政要退出一般竞争性、盈利性领域。杨灿明《推进公共财政支出改革的几点建议》《财政研究》2001年第9期
第三种观点认为,公共财政的兴起是有着客观基础和现实依据的。(1)财政支出呈现出逐步退出竞争性、经营性领域的趋势。财政投资支出在财政总支出的比重大大下降,而余下投资支出的重点和方向也发生了巨大变化,对基础性、高风险性领域的投资成为重点;(2)财政收入由原先的税收、利润共同居于主体地位的格局转变为以税收为单一主体的格局。同时,种种不规范或者比较不规范的所谓制度外收入、预算外收入正在逐步通过税费改革得到遏制和治理;(3)财政政策由原先强调保持财政年度平衡,转向有意识利用财政政策的功能,实现经济政策目标;(4)通过财政体制改革,分税制体制初步得以确立,地方政府的财权财力得到初步的确认;(5)伴随着多种经济成分并存局面的形成,非公有经济逐步取得了与公有经济平起平坐的地位,我国财政收支政策中的对某些经济成分给予支持或加以限制的不同等对待现象正逐渐减弱。这些迹象表明,我国财政的公共性特征正日益显现出来。所以,公共财政论的兴起是有着客观基础和现实依据的。邓子基《关于公共财政的几点认识》《财政研究》2001年第7期
第四种观点认为,公共财政是我国独有的学术概念。从我国目前市场经济的发展状况看,它既存有先天性的种种市场缺陷,包括外溢因素和自然垄断的存在及公共商品供给不足等等,亦面临尚待克服的种种市场不足,诸如混乱的市场秩序和不合理的产业结构等等。这就要求我国财政理论构建和财政制度设计不仅要考虑到一般所谓的市场缺陷问题,而且要注意对后天性市场不足的分析与研究,从中寻求克服此类市场不足的财政对策。邵培德《公共财政新诠释》《财政研究》2001年第1期
第五种观点认为,公共财政是建立在现代预算基础上的财政制度。预算是公共财政运行的“道路规则”,是纳税人及其代议机构控制财政活动的机制。我国建立公共财政就是要重建预算制度。重建预算制度是十分艰巨的,理论探讨与实践探索的着眼点应尽快转移到这上面来。焦建国《公共财政:理论与实践的着眼点在哪里》《金融早报》(深圳)2001年3月30日
(三)公共财政的特征。
第一种观点认为,公共财政有三大特征:一是财政收入是凭借公共权利取得的,反过来说,凭借公共权利取得的收入,都是财政收入;政府要把财权统一到财政部门,预算外、制度外的收入今后都要取消。只能采取立法,通过税务部门集中收取的形式。二是财政支出用于公共领域。有六个公共支出方面:(1)公共安全;(2)公共机构;(3)公共事业;(4)公共福利;(5)公共工程;(6)公共企业。当然,在这六个方面,财政介入的程度是不一样的。三是财政决策是一种公共选择、民主决策。这是公共财政区别于其他财政的本质特征。搞公共财政改革,必须要用公共决策、民主理财等来理解它,指导改革。杨灿明《推进公共财政支出改革的几点建议》《财政研究》2001年第9期
第二种观点认为,我国公共财政除了具有市场经济国家公共财政的一般特征外,还具有自己的特点。(1)政府不仅要矫正市场失灵,还要弥补市场残缺,培育和完善市场,促使经济在日臻成熟的市场中持续增长。(2)由于我国是一个发展中国家,区域经济发展不平衡,公共支出财力有限,政府提供的均等化财政服务的任务相当艰巨。(3)国有企业是国民经济的主导力量,这决定了政府必须按市场法则继续管理、经营好这部分国有企业,确保国有资产保值增值是政府不可推御的职责。刘汉屏、章成《公共财政与公共财政政策选择》《财政研究》2001年第7期
第三种观点认为,公共财政具有三大职能,即资源配置职能、收入分配职能和经济稳定职能。(1)公共财政能够发挥优化经济结构、提高经济效率的作用;(2)公共财政能够相对缩小收入差别,体现经济公平,实现社会公平的作用;(3)公共财政能够实现经济的持续增长和快速发展及共同富裕的作用。王军、欧阳宗书《公共财政学术研究观点综述》《中国财政》2000年第12期
第四种观点认为,“公共领域”与“私人领域”的分界,决定了公共财政的存在和运行状态,决定了公共财政是满足公共需要为活动目的的财政特性,也决定了公共财政必然是民主的和法制化的财政。据此,我们可以概括出公共财政的几个基本点:提供公共产品或服务,满足社会公共需要;为市场提供公共的服务;具有非赢利性质;是民主和法制化的财政。李炜光《建立公共财政体制之理论探源》《现代财经》(天津财经学院学报)2001年第2期
第五种观点认为,公共财政具有五项特征:(1)公共财政的分配主体是作为政权组织和社会经济管理者的政府;(2)公共财政的分配目的是为了满足公共需要,即为了保证各类通过市场机制的资源配置难以有效解决的社会公共需要的财力;(3)公共财政的分配依据是凭借政治权力经由非市场渠道进行,具有强制性,又具有补偿性;(4)公共财政的分配内容是以M(社会剩余价值)和V(劳动消耗)为主要对象;(5)公共财政分配的经济性质是作为政府的计划资源配置行为。具有公共性和非赢利性两大最基本的特征。李元红《努力实践“三个代表”重要思想积极推进财政改革与发展》《财政与税务》2001年第4期
第六种观点认为,社会主义公共财政具有三性:(1)国家主体性。财政是一种政府经济行为。政府为了保证社会资源的最有效利用、克服市场机制运行的缺陷,必须实施各种公共活动;(2)人民性。国家是全社会公共利益的真正代表,决定了社会主义公共财政的人民性。它是“取之于民,用之于民”的财政。(3)发展性。财政要加大对基础教育、基础科研、环境保护、公共设施等方面的投入。只有这些方面都有所发展,才能提高政府的公共服务水平。李元红《努力实践“三个代表”重要思想积极推进财政改革与发展》《财政与税务》2001年第4期
二、如何构建公共财政
第一种观点认为,如何构建公共财政涉及到两个方面的问题:(1)如何构建的问题。政府预算制度的改革,是我国财政公共化改革的关键步骤与核心内容。沿着目前的政府预算制度改革道路走下去,最终既可完成公共财政模式的构建任务。(2)如何对待我国财政的赢利性内容的问题。目前,承认双重性质财政的现实存在,将财政的公共财政性部分与国有资本性部分分开来,形成公共财政与国有资本财政并存的格局,是解决我国目前财政困难,根除财政混乱状态的根本步骤之一。双元财政是我国财政改革的过渡模式。只有经过它的中介,才能加快并最终实现财政的公共化。张馨《析中国公共财政论之特色》《财政研究》2001年第7期
第二种观点认为,建立中国的公共财政时,必须坚持几方面的原则:(1)在建立公共财政框架时,必须坚持公共原则、市场原则、透明性原则和发展原则。公共原则。就是要求在公共财政框架中,各项财政工作都要根据公共原则。凡是市场可以干的,就交由市场,凡是市场不能干的,即使目前财政无力解决,也必须采取措施,主动参与。市场原则。就是要按市场经济的一般规律组织财政工作,引入竞争机制,引入绩效概念、需求理论,吸引西方市场经济国家公共财政运行机制的经验。发展原则。就是要求公共财政在坚持市场原则的同时,能对市场有一个主动而及时的调控。一方面,公共财政要为加快市场化的进程服务,有关政策应有一定的超前性。另一方面,公共财政要对市场配置资源的能力进行必要的干预,以降低市场配置资源的成本。透明性原则。从财政角度讲,坚持公开、公正、公平原则,一是强调民主理财;二是强调依法理财;三是强调财政效率。(2)在建立公共财政运行机制时,必须坚持间接调控原则、效益原则和授权协作原则。间接调控原则。一方面强调财政要采取间接的手段,对经济进行调控,另一方面,更需要用间接的手段,直接参与到经济工作中去。效益原则。就是公共财政在全面考虑拨款单位本身效益的同时,从整个社会的公共利益出发,考虑财政的效益。授权、协和原则。除体现在财政体制中的财权事权划分、财政管理等方面外,还体现在执行财政政策、信息反馈等各个具体操作领域。(3)在具体规范公共财政的操作规程时,必须坚持效率与服务原则。效率原则。要求在公共财政框架下进行各种制度设计时,要充分考虑提高工作效率。服务原则。公共财政的具体执行者是公务员,是“人民公仆”。公共财政更要体现服务的原则。一方面,各项制度的设计要以方便广大服务对象为前提。另一方面,在制定的具体工作规范中,要始终坚持为人民服务的观念。孔志锋《如何正确理解公共财政》《财政研究》2001年第1期
第三种观点认为,公共财政理应是一个不可分割的有机整体,它应由以下两个部分组成:(1)公共收支的基本框架。以满足社会公共需要为目的的支出要素包括:公共机构支出,即政府履行行政管理职能所需的经费开支;公共安全支出,即政府用于防范对公众造成集体侵犯或危害的支出。具体包括军事安全支出和生态安全支出两大部分;公共事业支出,即政府用以维护和发展社会公共事业的财政拨款;公共福利支出,即政府依法对因丧失劳动能力、失去就业机会及其他非正常原因而面临经济困难的社会成员提供的基本生活福利;公共工程支出,即政府对公共基础设施的投入。鉴于公共支出是为了满足公共需要,其受益者或受益量必然是难以精确计量与分割。这就决定了公共收入只能有税收收入和主要包括作为延期税收的公债和少量的国有资产收益的其他的收入两种基本形式。(2)是公共收支的管理模式。具体包括:公共收支计划机制。其关键是要编制科学的政府预算。此预算应打破目前预算内与预算外的界限,涵盖所有政府收支,且它不应是纲目式,而应由精确测算所编的部门预算汇总而成;公共收支执行机制。其核心是构建科学的政府收支机制,如国库单一账户制度、政府采购制度和高效的税收征管制度等等;公共收支监督机制。即是在增大财政分配透明度的基础上,探索并构建四位(即财政监督、审计监督、立法机构监督和社会舆论监督)一体的监督网络;公共收支调节机制。其重点是建立科学的财政转移支付制度和财力雄厚的政府预算后备基金。邵培德《公共财政新诠释》《财政研究》2001年第1期
三、构建公共财政框架的设想
(一)适应公共财政要求,构建预算管理新框架。
1.完整的预算形式。采用部门预算管理形式编制部门预算,部门预算包括一级单位和下属二级单位,还包括一般预算内收支计划、预算外收支计划等,并细化到收支项目。
2.科学的编制方法。部门预算的安排实行综合预算,统筹考虑部门和各项资金,财政预算内拨款、财政专户核拨资金和其他收入统一作为部门预算收入,支出预算实行零基预算。
3.多层次的外部监督程序。预算编制先后经过预算审核委员会、政府、人大层层把关,变事后审计监察为事前、事中、事后审计监察相结合。在预算执行中,除突发性事项需按规定程序报请批准调整预算外,一般不得变更预算,各部门严格执行批复的预算。
4.规范的支出管理。建立个人工资账户,对财政性资金安排的工资,由财政委托代发银行直接拨付到个人工资账户;公用经费和专项资金采购的大宗办公用品、办公设备和专用仪器设备及单位金额较小但批量大的商品,尽可能采用政府采购方式,并编制政府采购预算。
5.系统的内部预算管理监督机制。按预算编制、执行、监督分离的原则,调整财政内部机构设置,使预算管理各个环节相互制衡。丁一轩《适应公共财政要求,构建预算管理新框架》《中国财政》2001年第9期
(二)国库集中收付制度作为政府支出管理的重要手段和改革预算执行的必要保障,是建立公共财政框架的一大基石。
1.有观点认为,结合我国具体国情和管理要求,我国现代国库管理制度建设的基本框架是:按照政府预算级次,由财政在中央银行开设国库单一账户,并根据收付的需要选择代理银行,建立国库单一账户体系。所有财政性资金都逐步纳入各级政府预算统一管理,财政收入直接缴入国库或指定的商业银行开设的单一账户体系;财政性支出均从国库单一账户体系直接支付到商品或劳务供应者。与此同时,相应建立支付管理机构、管理信息系统和监督检查机制。
结合我国实际,实行国库集中收付制度的初步设想是:大额收入直接入国库,零星小额收入先进入财政开设的集中汇缴户,然后限量、限时与国库清缴,逐步取消预算外财政专户,并入国库。取消各单位开设的预算支出账户,具体的办法分为两种类型:一是大额资金实行国库直接支付。如工资、政府采购、大型建设、修缮项目资金,由财政发支付指令,通过代理银行直接支付到最终使用者,代理行每天同国库清算资金。二是小额和零星支出实行财政授权支付。由财政为预算单位在代理行开设支出户,授权预算单位自行发出支付指令,通过转账和现金方式支付。为保证国库集中收付制度高效运行,财政要建立信息系统,管理各预算单位预算信息,记录和监督资金收付的运行。楼继伟《加快财政支出管理制度改革推进建立公共财政体制》《中国财政》2001年第1期
2.还有观点认为,我国建立国库集中收付体系必须解决以下的核心问题:(1)有关管理体制和机构设置。管理体制和机构设置应遵循的原则是一个“简”字。要在现有的财政管理机构的基础上进行适当的调整和组建。根据集中支付的程序,需要设置两大类机构:预算审核部门和资金支付部门。(2)有关资金管理方式。应建立单一账户与分类账户相结合的账户体系。我国目前应首先取消各预算单位原来的账户,在人民银行开设“国库单一账户”,将所有财政资金都存放于该账户。与此对应的是建立国库分类账册管理体系,即在国库单一账户下为每个预算单位都设立支出总账和分类账,记录它们各自的预算执行情况和资金使用情况。(3)有关资金运行程序。按照财政资金的用途和性质,可将支出分为大宗购买支出、工资性支出和其他支出三类,分别适用不同的支付程序。(4)有关支出依托手段。首先要大力开发与国库业务有关的应用软件程序。另一方面,要健全财政、国库、银行之间的信息交流和稽核体系,在财政部门、国库支付部门、人民银行、商业银行之间建立财政支付信息网络系统。(5)有关监督约束机制。一是法律法规方面的监督约束。二是财政部门应对国库资金运行的全过程进行监控。三是人民银行对国库单一账户的收付具有监督责任。四是国家审计署对国库资金的运行情况进行审计。最后是政府支出部门和供货商可以对银行资金结算速度和效率进行监督。储敏伟等《关于建立国库集中支付制度的思考》《中国财政》2001年第6期
(三)创新我国政府采购制度的基本构想。
1.创新政府采购制度的目标。(1)加强支出管理,提高资金使用效率。(2)强化宏观调控手段,政府通过调整采购总规模,调节国民经济的运行状况,政府还可以通过调整采购结构,达到调整产业结构的目的。(3)保护民族产业。国家通过立法,强制要求政府采购购买本国产品,以实现保护民族产业的目标。
2.创新我国政府采购制度的原则。(1)公开、公平、公正的原则。其基本要求是:政府采购过程,必须向社会公开;不得对供应人采取歧视政策和搞地区封锁;采购人与供应人在采购过程中处于平等地位;必须严格依照法律规定的程序进行采购。(2)效益原则。其突出表现就是要求政府采购应当采用竞争方式,通过竞争使财政性资金的使用效益最大化。(3)维护社会公众利益原则。首先,财政性资金在使用方向上要把社会公众的利益放在首位,要加大对公共事业的投入。其次,政府在采购日常用品时应当有利于增进公共福利,注重社会效益。(4)不得超标采购的原则。必须对采购的物资和服务通过制定标准来加以控制,树立人民政府勤政、廉洁的形象。(5)依计划进行采购的原则。有效地提高财政性资金的使用效益,降低采购成本,避免盲目采购。(6)接受社会监督的原则。政府采购计划、采购过程和采购结构必须对社会公开,任何组织和个人有权对政府采购中的违法行为进行检举和控告。
3.创新我国政府采购制度的基本框架。(1)界定政府采购制度的适用范围。从采购主体看,我国政府采购制度的适用范围应当确定为使用政府性资金的各类行政事业单位。从采购资金的性质看,所有用政府性资金安排并达到规定金额的采购项目,除涉及国家安全和另有规定外,均应纳入政府采购的范围。政府采购资金包括:各级财政预算安排的资金,需要购买商品或者接受服务的单位预算外资金、自有资金和其他收入,国内外贷款、捐赠款,各级政府规定的其他资金。(2)选择政府采购模式。从我国的实际情况来看,推行政府采购制度,其采购模式的选择宜采用集中和分散并以集中为主的模式。(3)确立政府采购的方式。可分两大类:招标性采购与非招标性采购。从我国推行政府采购制度的角度看,应选择以竞争性招标采购方式为主,其他采购方式相配合。(4)设置政府采购机构。一是设立政府采购管理机构。应设立各级政府的政府采购委员会,主要负责政府采购法规、政策的制定、修订和监督执行。其主要职责:制定政府采购支出政策、下达采购计划、采购预算审查、批准和拨付采购款、制定采购规章和各项制度、协调有关部门的关系。二是设置政府采购事务机构。应成立专门的政府采购中心,其性质属于非赢利性事业法人,隶属于各级政府,接受财政部门的业务指导与监督。(5)构建政府采购的监督。可考虑设置三重监督机制:第一层为各级财政部门的监督,侧重于对采购资金的使用进行监督;第二层为各级监察、审计的监督,侧重于事后监督;第三层为社会舆论监督,旨在发挥新闻媒体的传播作用。(6)创新政府采购制度的配套改革。一是改革财政专项预算资金的拨付管理制度,建立与政府采购制度相配套的财政专项预算资金。二是改革现行总预算会计制度,使之与政府采购制度相适应。三是改革现行国家金库制度。古益强《创新我国政府采购制度的思考》《财政与税务》2000年第3期
(四)建立符合公共财政需要的税收体系。
根据公共财政的职能,综合考虑我国经济体制转轨时期的新情况、新特点,我国的税制改革应在现行税收体系的基础上完善税种、扩大税基,使税收调控覆盖经济社会生活的主要领域,形成一个“宽税基、低税率、严征管”的新的税收体系。在主体税种的确定上,选择所得税和流转税并重的双主体税制模式。税制改革应从以下方面入手:(1)进一步完善增值税,扩大增值税的征收范围,实现生产型增值税向消费型增值税的转型。(2)适当调整消费税的征收范围和征收内容。(3)尽快合并内外资企业所得税。(4)改进个人所得税课税制度,由分类所得税制改为分类综合所得课税制。(5)开征遗产税、赠与税。(6)开征社会保障税。(7)开征环境保护税、证券交易税。(8)规范其他零星税种。冯瑞菊《构建公共财政下税收体系的若干思考》《财政与税务》2001年第7期
(财政部科研所资料室整理)
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