随着我国社会主义市场经济体制的逐步建立,政府的职能和活动范围已经发生重大变化。这种变化客观上要求政府的预算管理体系也做出相应的调整,为此,党中央、国务院决定,从2000预算年度开始进行中央部门预算改革。
一、对财政部内设机构、职责进行合理调整
2000年6月,财政部部内机构按照部门预算改革的要求进行了调整,旨在建立预算编制、执行相分离的预算管理新机制。调整后的预算司,主要负责拟定编制部门预算的指导思想、原则和措施,制定部门经费支出标准和定额,审查并提出中央部门预算草案,汇总上报国务院和全国人大的预算,组织批复部门预算;新设置的国库司负责办理具体预算执行工作,统一管理预算资金账户,办理集中支付,编制总决算;另外设立若干部门司,按照现行中央部门机构设置情况,划分每个司负责的部门范围,将过去一个司分管若干部门的同一种经费的做法改为同一部门的所有经费都由一个部门主管司归口管理。在财政部内部机构职责进行调整的同时,很多中央部门也对内部机构职责进行了调整,将不同业务司局管理不同功能经费改为由财务司局统一归口管理。
二、扩大报送全国人大试编部门预算的范围
2000预算年度,所有中央一级预算单位都试编了部门预算。但只选择教育部、农业部、科技部、劳动和社会保障部4个单位的部门预算上报全国人大。按照全国人大预算工作委员会的要求,2001预算年度上报全国人大试编部门预算的单位扩大到国务院所属的26个组成部门,同时进一步规范和细化了报送的内容。向全国人大报送的预算,要求既能反映26个部门的预算全貌,又能反映出各部门的不同特点和具体情况。在明确列示财政预算支出项目的同时,按照综合预算的口径,还要全面反映部门用预算外资金、政府性基金和单位自有收入安排的支出项目情况。
三、进行基本支出预算和项目支出预算试点工作
2001年,财政部出台《中央部门基本支出预算管理试行办法》和《中央部门项目支出预算管理试行办法》,将部门预算支出分为基本支出和专项支出。对人员和日常公用经费等经常性支出实行定员定额管理,对专项支出则采取项目库管理方式。
(一)基本支出预算。2001年,财政部在清产核资和对93个中央部门的行政费开支进行调查分析的基础上,结合国家行政机关行使职能的实际需要和国家财力的可能,进行了中央部门经常性支出定额标准的制定工作。首先,将国务院所属部门分为综合部门、经济管理部门、事业主管部门、公检法司部门和一般政务部门5类,测算确定5类部门的基准定额。然后,在基准定额基本不变的前提下,根据各部门履行职能的不同需要,对有关支出项目进行适当调整,制定出符合各部门支出实际情况和客观需要,比较准确、公正、实用的分单位定额。同时,选定国家发展计划委员会等10个部门作为编制2001年行政费预算定额试点部门,并对试点部门2001年行政费经常性支出预算按定额办法核定。
(二)项目支出预算。主要是对行政事业单位经费中的大型修缮、大型购置费,教育、科学、卫生、文体广播等事业性专项支出以及基建、挖潜改造、科技三项费、支援农村生产建设性支出等项目性支出,采取规范的项目管理方式进行预算的审核和编制工作。从项目立项论证、申请到项目审查等各个环节,统一进行规范化和标准化管理。通过项目综合排序和分类排序的方法建立项目库,并根据国家财力可能和事业发展需要择优安排项目,逐步实现项目的滚动管理。2001年,对10个试点部门试编了项目预算。
四、提前预算编制时间,修订部门预算报表,完善编报系统软件
2001年部门预算编制工作较2000年提前了约1个月。给中央各部门留出了更宽裕的预算编制时间,从而使预算编制的质量有了明显提高。为全面反映部门或单位预算收支和政府采购情况,2001年部门预算报表体系也作了适当调整。即在2000年部门预算报表体系基础上,增加了“收入预算总表”(按科目)、“国有企业计划亏损补贴预算表”和“政府采购预算表”,撤销了“财政拨款支出预算总表”(按科目)。同时,增加了预算报表之间的钩稽关系。与此相适应,部门预算编报系统软件也进行了修改完善。增加审核公式,提高了部门预算报表数据的准确性。
通过两年的改革实践,中央部门预算改革取得了积极的成效。与此同时,在财政部的积极推动和中央部门预算改革的示范作用下,地方各级部门预算改革也取得明显进展。到2001年底,全国36个省、自治区、直辖市和计划单列市本级财政、80%以上的地(市)本级财政以及40%的县(市)本级财政已经全面实行部门预算。
(财政部预算司供稿,罗云执笔)