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摘要:
(2001年12月18日)
同志们:
这次会议的主要议题是:以邓小平理论、江泽民同志“七一”讲话和“三个代表”重要思想为指导,深入贯彻党的十五届五中、六中全会精神,全面落实中央经济工作会议确定的方针政策,总结今年的财政工作,研究分析当前的财政经济形势,安排部署明年的财政收支计划和重点工作。国务院对这次会议非常重视,岚清副总理在会议期间将专门听取汇报,并作重要指示。下面,我先讲几点意见,供同志们参考。
—、认真分析判断形势,科学安排和实施明年财政收支计划
今年以来,在国际环境复杂多变,世界经济增长明显减缓的情况下,党中央、国务院审时度势,实施正确的宏观调控政策,我国经济继续保持了良好发展势头。消费需求平稳增长,人民生活继续改善,国企改革进一步深化,国家外汇储备继续增加,利用外资明显扩大。初步预计,全年国内生产总值的增长将超过7%的预期目标。与此同时,财政工作也取得了新的成绩。一是国家财政收支状况较好。1~11月份,全国财政收入14668亿元(不含债务收入,下同),比去年同期增加2755亿元,增长23.1%,按可比口径计算,比去年同期增加2381亿元,增长20.0%,保持了较快的增长态势。其中,中央财...
(2001年12月18日)
同志们:
这次会议的主要议题是:以邓小平理论、江泽民同志“七一”讲话和“三个代表”重要思想为指导,深入贯彻党的十五届五中、六中全会精神,全面落实中央经济工作会议确定的方针政策,总结今年的财政工作,研究分析当前的财政经济形势,安排部署明年的财政收支计划和重点工作。国务院对这次会议非常重视,岚清副总理在会议期间将专门听取汇报,并作重要指示。下面,我先讲几点意见,供同志们参考。
—、认真分析判断形势,科学安排和实施明年财政收支计划
今年以来,在国际环境复杂多变,世界经济增长明显减缓的情况下,党中央、国务院审时度势,实施正确的宏观调控政策,我国经济继续保持了良好发展势头。消费需求平稳增长,人民生活继续改善,国企改革进一步深化,国家外汇储备继续增加,利用外资明显扩大。初步预计,全年国内生产总值的增长将超过7%的预期目标。与此同时,财政工作也取得了新的成绩。一是国家财政收支状况较好。1~11月份,全国财政收入14668亿元(不含债务收入,下同),比去年同期增加2755亿元,增长23.1%,按可比口径计算,比去年同期增加2381亿元,增长20.0%,保持了较快的增长态势。其中,中央财政收入7847亿元,比去年同期增加1522亿元,增长24.1%,按可比口径计算,增加1148亿元,增长18.2%;地方财政收入6821亿元,比去年同期增加1233亿元,增长22.1%。全国财政支出14504亿元(不含债务还本支出,下同),比去年同期增加2595亿元,增长21.8%。其中,中央财政支出4804亿元,比去年同期增加899亿元,增长23%;地方财政支出9700亿元,比去年同期增加1696亿元,增长21.2%。全国财政收支相抵,收入大于支出163亿元(去年同期收入大于支出4亿元)。预计全年全国财政收支都将超额完成预算,中央财政赤字可以控制在预算之内,地方财政会有一些结余。二是财政对经济社会发展的促进作用进一步增强。今年继续实行积极财政政策,发行了1500亿元建设国债,先后两次增加了机关事业单位职工工资,调整了相关财税政策,促进了投资和消费,扩大了内需。农业、教育、科技、社保等重点支出得到较好保障,有力地支持了社会各项事业发展。三是财政改革迈出新的重要步伐。在各部门的大力支持配合下,继续扩大了部门预算实施范围,上报全国人大审议的中央部门预算增加到26个,内容进一步科学和规范;国库集中支付改革正式实施,并成功地在6个中央部门和单位进行了试点;政府采购规模进一步扩大,预计全国可达600亿元;农村税费改革试点取得了重要的阶段性成果,减轻了农民负担,保证了基层政权和义务教育必不可少的开支。四是财经外交取得重大进展,我国财政的国际地位日益提高。今年我们继续与许多国家和国际组织积极开展双边和多边的财经交流与合作,并成功地举办了APEC财长会议等重大国际财经外交活动,扩大了中国财政的国际影响。财经外交已成为实现我国政治经济外交总体战略的重要内容之一。
此外,各地区、各部门在推进财政改革,强化财政管理,解决财政工作中遇到的新情况、新问题、新矛盾、新困难等方面也进行了积极探索,积累了宝贵经验。比如,安徽、江苏等地在农村税费改革方面取得了新的经验,河北、甘肃等地在财政支出改革方面迈出了实质性步伐,河南、江西等地在解决基层财政困难方面做出了积极努力,外交部等部门在预算改革方面也取得了成效,等等。
当前,我国政治稳定、社会繁荣,经济发展潜力很大,申奥成功和加入WTO将使我国的对外开放达到一个新的水平。这些都为明年经济发展创造了有利条件。同时,我们也要对明年经济发展面临的一些不利因素保持清醒的认识,并做好充分的应对准备。从国际上看,受“9·11事件”和美国经济衰退的影响,世界经济和贸易增长可能进一步减缓,我国明年经济发展将面临比1997年亚洲金融危机更为严峻的国际环境。从国内看,企业改革中许多深层次矛盾尚未完全解决,农民增收难度较大,城镇低收入人群扩大,有效需求不足的矛盾仍然比较突出。针对这种形势,中央决定,明年要继续坚持扩大内需的方针,努力实现国民经济持续快速健康发展,全年国内生产总值增长要力争达到7%。
明年经济发展目标的实现将为财政发展打下坚实的基础,但制约经济发展的各项不利因素也会反映到财政上来,财政收支矛盾仍将十分尖税。从收入方面看,明年增收的特殊性因素将大大减少,财政收入的增长速度将回落并低于往年。进口税收因履行入世承诺,关税税率实质性下调,以及进口货物海关审价方法改变,明年预算的安排已低于今年实际。证券交易印花税税率下调对该项税收的影响明年将进一步显现。企业所得税受所得税分享改革影响今年增幅较高,明年增幅会缩小。金融保险营业税税率明年还将继续下调。从支出方面看,明年增加机关事业单位职工工资,实施科教兴国战略、西部大开发战略,继续推进天然林保护、退耕还林(还草)、防沙治沙工程,深化粮食流通体制改革,完善社会保障制度,减轻企业社会负担,依法实施企业关闭破产,促进国有经济结构战略性调整,支持农村税费改革以及保证国家安全等,都需要增加大量支出。
根据对明年财政经济形势的分析判断,按照中央经济工作会议精神,明年财政工作的指导方针是:以邓小平理论、江泽民同志“七一”重要讲话和“三个代表”重要思想为指导,深入贯彻落实党的十五届五中、六中全会和中央经济工作会议精神,继续实施积极的财政政策,扩大内需,鼓励出口;完善和稳定税制,加强征管,积极组织财政收入;继续调整支出结构,保障重点支出需要,努力节约开支;稳步推进财政改革,强化财政管理,加快公共财政体制建设,以扎实的工作促进实现国民经济宏观调控预期目标和社会全面进步。
(一)保持积极财政政策的必要力度,继续扩大内需
1998年以来,积极财政政策一直是拉动经济增长的一项重大措施。根据国际经济环境和国内经济发展要求,中央决定明年继续保持积极财政政策的实施力度,努力培育和扩大内需。并把扩大内需同调整经济结构、深化经济体制改革、增加就业、改善人民生活、可持续发展结合起来。在进一步调整机关事业单位职工工资、保障城市低收入居民基本生活、减轻农民负担、增加农民收入的同时,继续发行建设国债1500亿元,其中1250亿元列入中央预算,待全国人大常委会批准后正式实施,另外250亿元转贷地方使用。明年1250亿元建设国债列入中央预算后,中央财政赤字将有所扩大,但这是保持明年经济增长必须付出的代价。如果不这样做,经济发展会受到更大影响,结构性矛盾也会更加突出,亏损企业和下岗职工都会增多,不仅财政会减收增支,甚至会影响社会稳定,到时再采取措施付出的代价会更大。明年赤字规模虽然扩大了一点,但国债余额占GDP的比重仍处于国际公认的警戒线之内,处于我们能够承受的范围之内。只要国债资金发挥出应有的效益,就不会有风险。为了保证国债投资的效益,中央要求明年国债建设资金重点用于完成国债在建项目、已开工的“青藏铁路、西气东输、西电东送”等西部开发重大建设项目、第二批农村电网改造和退耕还林(还草)等。坚决防止重复建设和基础设施的过分超前建设,防止“半拉子”工程。中央安排的西部开发国债项目资金将不要求地方配套。各级财政部门要切实负起责任,严格按照有关制度规定,加强对国债资金的监管,坚决杜绝目前一些地区和部门仍然存在的挤占挪用、损失浪费国债资金的现象。
(二)努力增收节支,确保完成全年预算任务
明年财政减收增支因素较多,收支盘子的安排较紧,在执行过程中可能还会出现新的减收增支因素。而明年国际环境的变化和国内经济社会的发展,都要求财政有必要的财力准备。因此,加强收入征管,确保财政收入稳定增长是做好明年财政工作的关键。
现在社会上有一种说法,认为这几年财政收入增长过快,与经济增长不相符。这种看法是片面的。我们既没有提高税率,也没有出台新税种,没有增加企业负担。对过去靠偷税、漏税、骗税经营的企业来说,随着依法治税工作的加强,增加负担是应该的,也是合法的。财政收入增长主要是经济发展、效益提高、征管加强和堵塞漏洞的结果。如果没有这几年财政收入的大幅度增长,经济社会发展中的许多问题,如社会保障、生态环境建设、国家安全,等等,就解决不了或解决不好,就不会有今天的大好形势。所以,财政收入增加是好事,我们要旗帜鲜明、理直气壮地组织收入。当然,也不能收“过头税”,更不允许搞虚假收入。我们必须按照国务院关于完善和稳定税制、加强征管的要求,严格依法治税。任何地方、部门和个人都不得擅自批准减税、免税、缓税或实施先征后返等变相减免税政策。要进一步清理和规范税收优惠政策,积极创造条件,逐步试行税式支出管理办法。要继续强化税收征管,加大稽查力度,坚决打击各种偷税、逃税、骗税、抗税行为。要密切关注进口关税税率下调、烟酒消费税政策调整、所得税收入分享改革和深化“收支两条线”管理改革的落实情况,保证税收和其它预算内外收入的合理增长。
在狠抓收入的同时,也要强化支出管理,继续调整财政支出结构,努力保障重点支出需要,加大稽查监督力度,堵塞开支漏洞,提高财政资金使用效益。从中央到地方都要结合贯彻十五届六中全会精神,厉行节约,杜绝铺张浪费。
(三)千方百计保障机关事业单位职工工资发放
这里,我想讲讲拖欠职工工资的问题,今年上半年,中央办公厅专门下发了11号文件。年中全国财政工作座谈会又作了深入研究。下半年,中央在调整机关事业单位职工工资、解决农村中小学教师工资发放问题方面采取了一系列有利于解决县乡拖欠工资问题的措施。2001年,中央下达调整工资转移支付563亿元(含2001年10月1日调整工资转移支付60亿元),艰苦边远地区津贴转移支付56亿元,农村中小学教师工资转移支付50亿元;中央财政安排的过渡期转移支付138亿元,民族地区转移支付33亿元,也主要用于保证工资发放;经国务院批准,2001~2003年中央财政将安排县(市)乡在编人员分流期间工资补助100亿元,2001年已安排33亿元。以上几项加起来,中央财政共安排873亿元资金,可用于地方工资发放。此外,中央财政还专项安排调度资金50亿元,用于解决农业大省季节性拖欠工资问题。明年中央财政还将通过改革所得税分享办法等措施,进一步增加对中西部地区的一般性转移支付,帮助解决基层财政困难。在当前各方面支出压力较大的情况下,中央财政想了这么多办法,拿出这么多资金,用于增加对地方的转移支付,是很不容易的。一些地方也做了大量艰苦细致的工作,并取得了较好的成效。比如,有的省过去欠发工资数额较大,通过深入调研,调整政策,采取有针对性的措施后,欠发工资的现象得到大大缓解,基本做到了不再发生新的拖欠,并消化了部分积欠。有的财力非常困难的县(市),认真贯彻“一要吃饭,二要建设”的原则,千方百计保工资,令人感动。
这里需要指出的是,有些地方欠发职工工资的情况还在发展。各级财政部门对此必须高度重视。一是要提高认识,充分认识到保证机关事业单位工资的发放是维护广大人民群众根本利益,实践“三个代表”重要思想的具体体现,是各级政府和财政部门应尽的职责。长期欠发干部职工工资不仅损害了党和政府的形象,而且严重挫伤基层干部职工的工作积极性,危及基层政权的稳定,必须采取有效措施抓紧解决。二是省级财政要深入调查研究,完善财政体制,加强宏观调控,采取有针对性的措施,加大省对下的转移支付力度,切实帮助困难市县解决欠发工资问题。三是基层财政要合理安排预算,财政资金首先要用于国家规定工资的发放。四是凡是拖欠工资的县乡,不能上新的建设项目,更不准机关盖办公楼、买汽车,领导干部不准出国。五是要进一步规范保证工资正常发放的机制,完善机关公务员工资由财政统发和农村中小学教师工资上划到县统一管理的办法,认真妥善解决教师工资上划过程中出现的问题,确保农村中小学教师工资及时足额发放。六是困难县乡要加快职能转变,切实精简人员和机构,严格控制财政供养的人员范围。
(四)继续加大力度,做好明年的社会保障工作
近年来,我们在推进社会保障制度改革、落实“两个确保”等方面做了大量工作,取得了明显成效。从1998年到目前为止,仅中央财政安排“两个确保”资金就达1339亿元。但是,新的形势对做好社会保障工作又提出了更高的要求。特别是我国加入WTO后,在激烈的市场竞争中部分竞争力不强的行业和企业的下岗失业人员可能进一步增加。同时,农村的隐性失业也会更加显性化。根据一些加入WTO国家的经验,在过渡期内,失业的压力会明显加大。我们必须进一步提高对做好社会保障工作的重要性和紧迫性的认识,未雨绸缪,加快社会保障体系建设。
明年财政要会同有关部门,继续搞好在辽宁全省和其他地区部分城市完善社会保障体系的试点工作,进一步研究完善社会保障体系的方案和措施。要继续提高社会保障支出在财政预算中所占的比重,确保国有企业下岗职工基本生活费和离退休人员基本养老金按时足额发放,逐步实现国有企业下岗职工基本生活保障向失业保险并轨;要改革和完善养老保险制度,依法扩大养老保险覆盖面,提高养老保险费收缴率;要把完善、规范和落实城市居民最低生活保障制度摆到重要位置,把符合条件的城市贫困居民纳入最低生活保障范围,应保尽保。地方各级财政部门在明年预算中,要优先安排社会保障所需资金,大幅度增加投入。同时,要督促有关部门加大养老保险费的征收力度,合理控制发放水平。对财政确实困难的地区,中央和省级财政要通过专项转移支付继续给予必要的补助。对于特困行业和企业的职工,要帮助他们解决困难,切实改善城市低收入居民的生活状况。
(五)正确运用财政政策,促进经济结构调整
加大结构调整力度,促进产业结构优化是增强我国经济竞争力,实现可持续发展的关键。各级财政部门要正确运用财政政策,加大支持结构调整的力度。同时要注意把握好方向和重点,财政支持经济结构调整的方式方法要符合公共财政发展方向和WTO规则的要求。当前财政支持结构调整的主要任务:一是要认真落实关闭破产补助资金,并严格监督资金的使用,积极支持依照法定程序关闭破产一批资源枯竭、技术落后、污染严重、浪费资源的落后生产企业。二是积极稳妥地实施好债转股、国有股减持等政策,改善企业法人治理结构,支持企业重组改制,促进企业加快建立适应WTO要求和市场竞争需要的经营机制。三是运用财税政策,支持高新技术产业发展,增强我国经济的竞争能力。四是加大对西部地区重点建设和生态环境建设等方面的投资力度,调整地区经济结构。五是加大农业投入力度,增加农业综合开发、扶贫等农业专项支出,加强农业基础建设,改善农业生产条件,提高农业综合生产能力和农产品市场竞争力,促进农村和农业经济结构的战略性调整,推进农业产业化和现代化。六是要认真贯彻中央关于“放开销区、保护产区、省长负责、加强调控”的十六字方针,稳定粮食生产,增加粮农收入。要落实好粮食风险基金包干政策,在今年中央财政已适当增加主产区粮食风险基金补助的前提下,各省的粮食风险基金配套资金必须足额及时到位。
(六)强化会计工作,坚决打击做假账行为
加强会计工作,保证会计核算的真实性,是社会主义市场经济的信用基础,是整顿经济秩序的重要内容,是当前财政工作的一项重要任务,也是适应加入WTO新形势的客观要求。党中央、国务院对加强会计工作十分重视,今年朱镕基总理先后视察上海和北京国家会计学院,并在上海国家会计学院亲笔题写“不做假账”的校训,在北京国家会计学院又再次题写了“诚信为本,操守为重,遵循准则,不做假账”的校训。我们必须认真贯彻落实总理的指示,把会计工作提高到一个新的水平。要按照加入WTO的要求,进一步完善会计制度和法规,加快与国际惯例接转的步伐。要全面深入地贯彻落实《会计法》,加强财务会计监管。要加强对会计师事务所的监督和查处力度,对严重违法违规、弄虚作假的事务所,坚决予以取缔。要加强财会人员尤其是高级财会人员和企业管理人员的财会知识培训,不断提高对财会工作的管理水平。要支持和鼓励财会人员严格执法,对坚持原则、公正执法的财会人员要公开表扬和奖励,对打击报复财会人员的行为和责任人,要协助有关部门依法严肃追究其责任。
(七)建立健全财政法规,加大财政监督检查力度
要加强财政法制建设,加快建立包括预算、税收、国库管理、国有资产管理、财务会计等在内的法律法规体系,为依法行政、依法理财创造条件。积极构建事前、事中、事后相结合,涵盖财政资金运动全过程的财政监督体系。严格财政内部监督,健全制约机制,对有关人员在执行公务中造成的过错,要严肃追究责任。
财政部驻各地财政监察专员办事处是履行中央财政监管职能和实施财政监督检查的一支主要力量。近年来,各地专员办紧紧围绕服务财政改革和强化财政管理的工作中心,在加大中央财政收支和会计信息质量等专项检查力度、参与国库集中支付改革试点工作、完善监督检查机制等方面做了大量卓有成效的工作。随着财政改革的深化和财政职能的加强,财政监督的任务将更加繁重。专员办要继续发扬“不畏压力,坚持原则,依法监督,严格执法,甘于清苦,乐于奉献”的优良传统和作风,增强使命感和责任感,切实加强国债、扶贫和社保等专项资金使用,会计信息质量,国库集中支付审核,财税重大政策落实等方面的监督检查工作,为加强财政管理、促进财经秩序的根本好转作出更大贡献。
(八)抓紧熟悉掌握WTO规则,沉着应对入世对财政工作的挑战
我国已正式成为WTO的成员,这标志着我国对外开放进入了一个新的阶段。加入WTO,将对我国的经济社会发展产生深远的影响,从长远看,符合我国的根本利益。但短期内则有利有弊,关键取决于我们是否有充分的准备,能否做好工作,趋利避害。当前有两种思想值得注意:一种是认为加入WTO是“洪水猛兽”,不知所措;另一种是认为加入WTO对财政没有什么影响,“入世无事”。这种悲观和麻痹的思想对我们应对WTO的挑战都是有害的,我们必须进一步提高认识,高度重视并认真做好应对工作。
下面,结合WTO规则的要求和财政工作实际,我强调四个方面:一是要增强紧迫感、危机感和责任感,抓紧学习和掌握WTO的相关规则。这是我们应对挑战的前提。财政部已经组织专门力量研究和制定应对措施。各级财政部门也要结合本地区实际,抓紧研究应对之策。初步考虑,财政部在这次会后选择适当时间举办一些WTO的专题培训,编辑一些专门的资料,帮助大家学习掌握WTO的有关知识和规则。二是要密切关注和分析当前及今后一段时期“入世”对财政收支的影响。比如,随着关税税率的降低,我国关税收入会受到一定影响;随着一些行业开放程度的提高,相关产业和企业可能受到较大的冲击,一批效益差、竞争能力弱的企业将会破产倒闭,社会保障支出压力也可能进一步加大;财政收入的行业和地区结构将发生新的变化,等等。对这些新情况,我们要抓紧深入研究,制定应对措施。三是按照WTO规则要求,认真清理、调整财税法津法规和政策。根据国务院要求,财政部已经提出了拟废止和修订的财政规章制度32件,其中大部分已办理完毕。并根据WTO规则对各类财税优惠政策进行全面清理,取消针对个别企业和地区的财税优惠政策,为各类企业的竞争创造更为公平的政策环境。地方也要相应进行清理。四是要结合WTO规则的要求,切实转变职能,转变观念,转变作风。要进一步清理行政审批,加快转变政府对经济的管理方式;要按国际惯例提高财政透明度,今后财政部出台的政策、法规将通过《中华人民共和国财政部文告》对外公开发布;要抓紧研究适应WTO规则的支持产业发展的新办法、新措施,促进国内产业健康发展,增强竞争能力。
二、稳步推进财政改革,加快公共财政体制构建步伐
明年财政改革的任务依然十分繁重。已经推出的几项改革还需要进一步完善,一些新的改革措施又必须及时出台。而改革又涉及到观念的变化和利益的调整,矛盾和阻力不可避免,大家感到压力比较大,担子比较重,是可以理解的。但是,要克服前进中的困难,促进财政、经济和社会的持续健康发展,又非改革不可,否则就没有出路。要始终保持改革的锐气和工作的主动性,一如既往,义无反顾,勇往直前,稳步推进各项改革。
(一)积极推进所得税收入分享改革
中央决定,从2002年1月1日起,打破现行按隶属关系和税目划分所得税收入的办法,实施所得税收入分享改革。这是实践小平同志“共同富裕”战略构想和江泽民同志“三个代表”重要思想,促进国有企业改革,加快区域协调发展,促进民族团结和社会稳定,顺利实现第三步战略目标的一项重大战略措施,是进一步完善财税体制,适应加入WTO的新形势,促进社会主义市场经济健康发展的必然要求,具有重大的政治、经济和社会意义。
改革的主要内容是:除少数特殊行业或企业外,绝大部分企业所得税和全部个人所得税(包括对个人储蓄存款利息征收的所得税)实行中央与地方按比例分享。分享范围和比例全国统一。中央与地方分享比例2002年为5:5,2003年为6:4,往后根据实际收入情况再行考虑。改革以2001年为基期,对地方净上划中央所得税定额返还地方。这次改革,中央通过提高分享比例增加的收入将全部用于对中西部地区的一般性转移支付。从这个意义上讲,这次改革实际上是财力在地区之间的一种调整,是东部地区对中西部地区的支持。明年实施改革时,所得税的征管渠道暂时不变。
需要强调的是,这次改革重在建立和规范机制,改革方案反复征求了地方的意见,分享比例和基数计算都充分考虑了地方的承受能力。为了保证改革的顺利进行,按照中央要求,对虚增基数和2002年所得税收入达不到基数的地区,要相应扣减基数。目前,已发现人为抬高基数的苗头,要采取切实措施坚决制止和纠正。这次改革涉及到地区之间利益分配格局的调整,时间紧、任务重,需要各地特别是发达地区的密切配合,大力支持,做好各项准备工作,并按照这次改革确定的指导思想和原则,相应调整和规范省以下财政体制,关键是要打破按隶属关系划分所得税收入的办法。中西部地区要本着高度负责的精神,管好用好调整分配格局后增加的资金,确保最大限度地发挥资金的使用效益,尤其是要建立规范的财政转移支付制度,将资金分配落实好,重点帮助基层解决财政运行中的实际困难。
(二)深化“收支两条线”管理改革,加强综合财政预算管理
近年来,各地区、各部门按照国务院和中纪委的有关规定,在行政事业性收费和罚没收入实行“收支两条线”管理方面做了大量工作,相当一部分行政事业性收费和罚没收入已纳入预算管理,绝大部分预算外资金实行了财政专户管理,不少地方还试行了综合财政预算,统筹安排预算内外财力。但总的讲,收费和罚没收入还没有做到收支彻底脱钩,中央单位大部分收费仍未实行收缴分离,没有实行真正意义上的“收支两条线”。这种状况既不利于规范财政管理,也不利于反腐倡廉。为此,根据十五届六中全会精神和改进财政管理、加强廉政建设的需要,国务院决定2002年进一步深化“收支两条线”管理改革。核心是实行收支脱钩和收缴分离。主要内容是:对中央本级34个有预算外收入来源的行政执法机关和代行行政职能的事业单位,实行收支脱钩管理。即预算外收入全部上缴财政,收支在部门预算中按预测和实际需要及有关标准统一安排,由财政部门平衡、审核。选择这34个部门进行试点,主要是考虑到这些部门一部分是行政执法部门,其收费对社会影响较大,采取收支脱钩办法,有利于促进公正执法,防止腐败;还有一些部门收取的收入是通过代行行政职能实现的。同时,对预算外收入的收缴方式也要进行改革,实行收缴分离管理,从体制上防止截留、挤占、挪用预算外收入。各地明年也要进一步加大“收支两条线”管理力度。地方公安、法院、工商、环保、计生等执收执罚部门的预算外收入要全部上缴地方国库。其它行政事业单位也要加大“收支两条线”管理力度。
收支脱钩和收缴分离是财政资金管理方式的重大改革,直接涉及部门和单位的切身利益,涉及观念和管理方式的转变,我们一定要积极、稳妥、周密地实施,积极争取各部门的理解、支持与配合。从目前各部门反馈的意见和一些已经进行脱钩试点的地方经验看,推行这项改革要特别注意处理好两方面的问题。
一是要防止预算外收入的大幅下降。今年下半年财政部对几个省实行“收支两条线”的情况进行了调查,了解到一些情况,其中有一个省工商系统实行收支脱钩后,收费收入一年下降了6000多万元。这种情况必须引起我们高度重视。收支脱钩改革的目的是切断部门组织收入与自身利益的关系,是为了促进部门更好地依法行政,既不能多收、乱收,又不能应收不收、应罚不罚。我相信,执收执罚部门的干部是讲政治,顾大局,尽职尽责的。同时,财政部将配合纪检、监察等部门组织专门检查,对应收不收、应罚不罚的行为和有关责任人员将按有关规定严肃查处。另外,要积极研究在新情况下促进部门依法收缴预算外收入的新机制。
二是要防止改革单位的正常支出得不到保证,影响其行使职能的情况发生。各级财政部门要进一步转变工作作风,增强改革意识、服务意识和保障意识。该拨的资金要及时、足额予以拨付,该预拨的要预拨,确保改革单位行使职能不受影响;要充分考虑改革单位的实际情况,主动协商,实事求是和科学合理地核定收支规模与支出标准;明年中央和地方预算安排都要留有余地,确保改革单位的支出能及时拨付。在实施过程中,财政部门要加强调查研究,积极主动与部门沟通,充分听取部门意见,对部门反映的问题,要本着实事求是的态度,妥善予以解决。
(三)扩大试点范围,稳步推进农村税费改革
近两年来,农村税费改革在安徽、江苏等地试点取得了重要的阶段性成果,明显减轻了农民负担,初步规范了农村分配关系,推动了基层政府职能转变和乡镇机构改革,改善了党群、干群关系。同时,对一些难点问题,如农村义务教育和乡村两级运转必要经费保障等,各地在试点中也积极探索了不少好的解决办法和措施,积累了经验,完善了方案,消除了人们的担心和疑虑。更重要的是,在深入调查研究、听取基层意见、加强协调沟通的过程中,各方面对一些问题的认识趋于统一了。方案的完善、认识的统一和经验的积累,为进一步扩大农村税费改革试点范围创造了条件。但由于农村税费改革十分复杂,推进这项改革也需要财力的支持,考虑各方面的条件,按照“积极稳妥、量力而行、分步实施”的原则,国务院决定,明年将以省为单位进行改革试点的范围扩大到三分之一左右的省份,主要是领导力量较强、局部试点扎实、准备工作充分、有一定财力基础,以及农民负担问题突出的省份,重点是粮食主产省和农业大省。暂不具备条件在全省范围推开试点的省份,仍在今年局部试点的范围内试点,不扩大试点范围。有关内容和要求,我前些天在江苏农村税费改革会议上已经讲了。今天我再强调几点。一是试点要紧紧围绕国办发[2001]28号文件中提出的若干问题,从各地实际出发,认真研究解决办法。二是要着重在科学核定农业税计税要素,在机制上确保农民负担不反弹的基础上,建立和完善农村义务教育经费保障体制,努力保障农村义务教育投入,并大力推进乡镇机构改革,保证乡镇政权正常运转。三是要认真落实对农村税费改革的财力支持。中央财政明年将安排150亿元用于新增扩大农村税费改革试点地区的专项转移支付,省和市(县)财政也要安排一定的资金支持这项改革。四是要加快有关法律法规的修订和制定工作,为全面推开改革提供法律保障。
(四)进一步完善和深化财政支出管理改革
1.继续深化部门预算改革。2002年中央部门预算改革的重点:一是加大综合财政预算改革的力度,结合深化“收支两条线”管理改革,对单位预算内、外各项财政资金和其他收入,统一管理、统筹安排,提高各部门收支的透明度。使部门预算改革与深化“收支两条线”管理改革相辅相成、相互促进。二是全面试行《中央部门基本支出预算管理试行办法》和《中央部门项目支出预算管理试行办法》。三是所有行政事业单位和社会团体都要正式编制和批复政府采购预算。地方省级财政要对公安、法院、工商、环保、计划生育等部门实行部门预算,并尽可能扩大省级财政实行部门预算的范围。地(市)级财政也要对上述部门实行部门预算,并为扩大部门预算改革范围做好准备,有条件的地区也可以扩大到县级进行试点。
2.稳步推进财政国库管理制度改革。根据试点情况和目前的条件,明年要重点抓好以下工作:一是在总结经验的基础上修改完善试点办法。二是扩大财政直接支付资金的范围。对试点单位的大中型基本建设项目资金、大型修缮资金、政府采购资金、工资等实行财政直接支付,逐步取消试点初期在财政直接支付和财政授权支付范围划分等方面的过渡性措施。同时,扩大包括车辆购置税交通专项资金在内的财政直接拨付实施范围,对中央补助地方专项资金试行财政直接拨付试点。三是将改革试点的中央部门由今年的6个增加到20个左右。四是规范收入收缴办法。要结合深化“收支两条线”管理,选择10个左右中央部门试行财政收入收缴管理制度改革,为在“十五”期间全面实施财政国库管理制度改革创造条件。地方也要按照国务院批准的改革方案的原则和精神,积极稳妥地推进改革。
3.扩大推行政府采购制度。2002年全国政府采购规模要争取达到1000亿元左右。同时,要切实加强政府采购的规范化建设。一是要按照编制部门预算的要求,认真编制政府采购预算。二是要抓紧制定集中采购目录,对关系到社会公共利益和在人民群众中影响较大的采购项目,实行集中采购。三是要进一步加强政府采购法制建设,配合《政府采购法》的出台,制定相关实施办法,把政府采购工作纳入法制化管理。四是要扩大政府采购资金财政直接拨付范围,推动政府采购公开招标,促进《政府采购法》和《招标投标法》的实施,规范政府采购行为。五是要做到政府采购管理部门与政府采购执行单位必须分开,财政部门要带头做出表率。六是要加强对政府采购的检查和审计,防止腐败。
三、深入贯彻十五届六中全会精神,进一步改进和加强作风建设
党的十五届六中全会通过的《中共中央关于加强和改进党的作风建设的决定》(简称《决定》),是我们党在“三个代表”重要思想的指导下,全面科学分析党在新世纪面临的新形势、新任务及党风建设现状,作出的全面推进党的建设的重大战略决策,是我们党在新世纪迎接新挑战、经受新考验、实现新目标、赢得新发展、争取新胜利采取的又一重大战略部署。按照中央的要求,要把明年作为转变作风年、调查研究年。财政财务部门一定要认真学习,深刻领会《决定》精神,统一思想,提高认识,把中央的要求落到实处。
(一)充分认识《决定》对做好财政财务工作的重大意义
贯彻落实《决定》精神,将为财政改革与发展提供政治保证。改革开放以来,我国经济建设和社会发展之所以能够取得举世瞩目的成就,最根本的原因之一就在于我们党解放思想,解除禁锢,纠正了当时党在作风方面存在的“左倾”教条主义错误,恢复了实事求是的思想路线。经过20多年的改革开放,我国经济社会发展已经有了一个比较坚实的基础,我们党正在带领全国人民向实现第三步战略目标奋进,但前进的道路上面临着许多新的挑战。针对新的形势,党要巩固和加强执政地位,带领全国人民更快更好地实现新世纪的发展目标,就必须与时俱进,进一步改进作风,加强党的建设。江泽民总书记“三个代表”重要思想和“七一”重要讲话,以及十五届六中全会《决定》,是我们党自十一届三中全会以来又一次思想大解放、作风大转变的重要标志。必将推进我国的政治、经济和社会发展迈上一个新的台阶。贯彻落实《决定》精神,将为财政财务工作的开展创造良好的社会环境。财政既是经济范畴,又是政治范畴,涉及社会政治、经济生活的方方面面。党风、政风和社会风气都会直接、间接地对财政工作产生影响。当前存在的财经纪律松弛、财经秩序混乱、铺张浪费现象严重等问题,在某种程度上都与一些地区和单位党风、政风不正有关。解决这些问题,既需要深化改革,加强管理,严肃财经纪律,又需要在全社会形成一个依法理财、艰苦奋斗、勤俭节约的良好环境。《决定》不仅对改进和加强党的作风建设提出了全面而系统的要求,而且对严肃法纪、勤俭节约、艰苦奋斗作出了具体的规定。贯彻落实《决定》精神,不仅有利于促进党风、政风和社会风气的根本好转,而且有利于促进在全社会形成艰苦奋斗、勤俭节约、依法行政、依法理财的环境,为财政财务工作的顺利开展创造良好的外部条件。
贯彻落实《决定》精神,将为推进财政改革提供良好的机遇。我们正在推进的以建立公共财政体制为目标的各项财政改革,触及观念的转变和利益的调整,在推进的过程中面临不少困难和阻力,亟需各级党委、政府和有关部门的进一步支持。《决定》把推进财政改革作为加强党风建设的治本措施,充分说明了党中央对财政工作的高度重视,说明了做好财政财务工作、加强财政财务管理在党风建设中的重要地位和作用,说明了推进财政改革,不仅是财政问题、经济问题,而且是政治任务,不单是财政财务部门的业务工作,也是全党都要抓好的党风建设的大事。必将进一步增强各级党委、政府和有关部门对推动财政改革,加强财政财务管理的支持力度,为财政财务部门推进改革提供强大的动力。我们一定要把握机遇,认真落实《决定》对财政财务工作的各项要求,加大改革力度,为加强党的作风建设做出应有的贡献。
贯彻落实《决定》精神,将对加强财政财务部门的作风建设产生巨大的促进作用。当前财政财务部门的作风主流是好的,但也存在一些不容忽视的问题。《决定》中指出的问题,在财政财务部门都不同程度地存在,有的甚至还比较严重。比如,有的不实事求是,弄虚作假,欺上瞒下;有的缺乏改革创新意识和进取精神,因循守旧,固步自封,工作长期没有新的开拓;有的遇到困难不是主动积极想办法解决,而是“等、靠、要”,或是“绕着走”,把矛盾推给领导和上级;有的高高在上,不注意深入基层,不解决实际问题,脱离群众;有的自律不严,作风不正,办事不讲规矩,不按程序,拉关系、讲人情,甚至收受贿赂,产生腐败行为,等等。这些现象暴露出我们作风建设方面存在着不少亟待解决的问题。《决定》对加强作风建设提供了明确而具体的措施和要求。贯彻落实《决定》精神,必将使财政财务部门作风建设提高到一个新的水平。
(二)按照《决定》要求,切实加强作风建设
《决定》内涵丰富,涉及作风建设的方方面面,我们必须按照“八个坚持、八个反对”的要求,结合财政财务工作实际,逐一对照检查,针对存在的突出问题,制定切实有效的整改措施,并狠抓落实,不走过场,这是做好财政财务工作的重要保障。在落实过程中,既要防止把贯彻落实《决定》精神单纯地当做一项政治任务,不与财政财务工作紧密结合起来,又要防止只注意落实《决定》与财政财务业务直接相关的内容,忽略《决定》对财政财务部门作风建设的要求。同时,还要把握好以下几个重点:
第一,必须实事求是,防止弄虚作假。财政财务部门既是重要决策的参与者和制定者,又是各级党委、政府和部门领导的重要参谋。实事求是、讲实话、算实账、办实事,既是做好财政财务工作的客观要求,也是财政财务部门的优良传统,我们必须按照《决定》的要求,继续坚持并发扬光大。无论是反映困难,还是汇报成绩,无论是对上还是对下,无论是组织收入还是安排支出,都要坚持实事求是的态度。虚报浮夸、弄虚作假的作风,误国、误民、害己,必须坚决予以摒弃。当前要重点解决报假数字、做假账和虚列财政收支的问题。
第二,必须改革创新,防止因循守旧。小平同志曾告诫我们,“一个国家、一个民族,如果不改革,僵化守旧,固步自封,就没有前途”。江泽民总书记指出,“改革是社会主义实现自我完善和发展的根本途径和动力,不改革,不进行体制创新,很多问题的解决就没有出路”。改革开放以来,我国经济社会发展取得的巨大成就,靠的是改革和创新。财政工作的巨大发展,靠的也是改革和创新。解决当前财政运行中的问题和矛盾,还要继续靠改革和创新。作为一名财政财务干部特别是领导干部,必须牢固树立改革创新的观念,勇于改革,锐意进取,不断开拓新的局面。这既是时代发展的要求,也是财政财务干部党性和良好作风的重要体现。
第三,必须为民谋利,防止脱离群众。最广大人民群众的根本利益是我们一切工作的出发点和归宿,也是实践“三个代表”重要思想和贯彻《决定》精神的根本要求。财政收入取之于民,用之于民,财政财务工作与广大人民群众的切身利益息息相关。这就要求我们做财政财务工作的同志必须时刻想着群众,始终牢记树立群众意识,无论是政策的制定,还是政策的实施,都要将人民群众的利益放在首位。财政收支的安排既要维护人民群众的长远利益,又要关注人民群众的眼前利益。当前,要特别注意做好机关事业单位职工工资按时足额发放、“两个确保”、“低保”、扶贫等工作,帮助困难群众走出困境。
第四,必须深入基层,防止高高在上。财政财务工作的方针、政策,最终要靠基层来具体落实,落实过程中出现的问题也会在基层最早、最突出地反映出来,而基层在实践过程中又会创造出许多好的经验和做法。所以,要做好工作就必须深入基层调查研究,及时了解和掌握基层情况,这样才能制定出正确的符合实际的政策。《决定》对县以上领导干部深入基层调查研究作了明确的规定,是很有针对性的,我们必须以实际行动认真落实。需要强调的是,深入基层调查研究,一定要注重实效,不能走马观花;不能听风就是雨,以偏概全;也不能主观主义,轻易否定别人的意见。要一竿子插到底,深入基层掌握第一手资料,认真分析和研究,提出有针对性的意见和建议。部里十分重视调查研究,改进调研方式,取得了一批调研成果,在中央国家机关党工委召开的专门会议上还介绍了经验。我希望财政财务部门上上下下,特别是中央和省一级财政财务部门,要结合贯彻《决定》精神,更多地深入基层,开展富有成效的调查研究。
第五,必须艰苦奋斗,防止铺张浪费。艰苦奋斗,勤俭建国是我们必须长期坚持和发扬的优良传统和作风,是贯彻落实《决定》精神的内在要求。在当前我国经济社会发展还面临不少困难和矛盾的情况下,发扬这一传统和作风更具有现实意义。针对当前生产、建设和消费等领域普遍存在的铺张浪费现象,财政财务部门要狠抓三个环节:一是预算安排要精打细算,科学合理。二是要严格管理,提高效益。三是要以身作则,厉行节约,做出表率。特别是财政部门要加强内部管理,健全制度,严格监督,防止“灯下黑”,财政干部一出事影响很坏,这一点必须引起我们的高度重视。
第六,必须依法理财,防止约束软化。坚持依法理财,促进财政财务工作的法制化和规范化,是社会主义市场经济发展和加快民主法制建设的必然要求,是加入WTO后新形势的需要,更是做好财政财务工作的重要保证。当前财政财务管理中遇到的许多问题,如偷税骗税,乱开支出口子,拨“人情款”,做假账,等等,都与法纪松弛有密切的关系。因此,我们必须结合贯彻《决定》精神,大力推进依法理财。一是完善财经法规。积极争取出台《行政性收费管理条例》、《注册会计师法(修订)》、《财政监督条例》、《彩票管理条例》等一批财经法规。二是严格执法。财政财务部门要树立和强化法制意识,严格依法办事,减少随意性。要严格执行财经法规,强化预算约束,促进财政资金使用的规范化。三是要严厉打击违法行为。对各种违反财经法纪的行为,要加大查处和打击力度,该曝光的曝光,该追究责任的要追究责任,决不姑息迁就。
同志们,2002年财政工作任务繁重而又光荣。我们要紧密团结在以江泽民同志为核心的党中央周围,高举邓小平理论伟大旗帜,按照“三个代表”的要求,认真落实中央确定的方针政策和部署,统一思想,坚定信心,转变作风,振奋精神,齐心协力,扎实工作,圆满完成2002年财政工作的各项任务,以优异成绩迎接党的十六大召开。
(财政部办公厅整理)
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