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摘要:
在国务院的统一领导和财政部、民政部、国家体育总局的共同努力下,2000年全国彩票发行顺利,市场规模不断扩大,发行和销售方式有较大改进,公益金使用范围有所扩大,管理制度进一步完善,社会对彩票的认识和重视程度不断提高,在许多地方,彩票已成为人们日常社会生活的一项基本内容。但是,中国的彩票业仍处于初级阶段,在快速发展的过程中,仍存在着许多亟待解决的问题。
一、彩票市场的基本情况
(一)彩票发行量持续增长。2000年,国务院前后三次共批准彩票发行额度185亿元。其中,年初第一次批准彩票发行额度130亿元(民政部80亿元,国家体育总局50亿元);为落实江泽民总书记关于各级政府要尽可能多建设一些青少年校外活动场所的指示,第二次批准增加彩票发行额度20亿元(民政部、国家体育总局各10亿元),所筹公益金专项用于青少年校外活动场所的建设和维护。进入下半年,电脑彩票特别是体育部门的电脑彩票发行增长较快。民政部和国家体育总局都申请要求增加彩票发行额度(民政部后来又收回了申请),为满足彩票市场需要,财政部第三次报请国务院批准增加了35亿元彩票发行额度(根据市场分析,有3亿元彩票发行额度没有下达)。到2000年底,全国实际共...
在国务院的统一领导和财政部、民政部、国家体育总局的共同努力下,2000年全国彩票发行顺利,市场规模不断扩大,发行和销售方式有较大改进,公益金使用范围有所扩大,管理制度进一步完善,社会对彩票的认识和重视程度不断提高,在许多地方,彩票已成为人们日常社会生活的一项基本内容。但是,中国的彩票业仍处于初级阶段,在快速发展的过程中,仍存在着许多亟待解决的问题。
一、彩票市场的基本情况
(一)彩票发行量持续增长。2000年,国务院前后三次共批准彩票发行额度185亿元。其中,年初第一次批准彩票发行额度130亿元(民政部80亿元,国家体育总局50亿元);为落实江泽民总书记关于各级政府要尽可能多建设一些青少年校外活动场所的指示,第二次批准增加彩票发行额度20亿元(民政部、国家体育总局各10亿元),所筹公益金专项用于青少年校外活动场所的建设和维护。进入下半年,电脑彩票特别是体育部门的电脑彩票发行增长较快。民政部和国家体育总局都申请要求增加彩票发行额度(民政部后来又收回了申请),为满足彩票市场需要,财政部第三次报请国务院批准增加了35亿元彩票发行额度(根据市场分析,有3亿元彩票发行额度没有下达)。到2000年底,全国实际共发行彩票181.04亿元,其中,福利彩票89.89亿元,体育彩票91.15亿元,比上年增长了一倍。
(二)彩票发行方式取得重大进展。通过电脑系统发行彩票,是世界各国都在普遍采用的发行方式。但我国的彩票发行长期以来,一直以大奖组集中销售即开型彩票为主,从1993开始才在部分地方进行了用电脑系统发行彩票的试点。1999年,电脑彩票发行量只有32.5亿元,仅占当年彩票发行总量的36.1%。2000年,随着电脑彩票系统建设的迅速进展,全国有23个省、市、自治区开通了电脑彩票销售系统(其中体育部门21个,民政部门23个),电脑彩票发行额达到117.7亿元,比上年增长了2.6倍,占当年彩票发行总量的比重达到65%。
(三)彩票管理制度得到进一步完善。2000年,财政部针对彩票管理中存在的问题,对彩票管理制度作了进一步完善。一是取消了实物设奖。不仅维护了彩民的利益,而且从制度上杜绝了利用实物奖品批零差价搞不正之风的可能。二是改进了额度管理办法。对额度实行弹性控制,根据市场情况及时调整额度,促进了彩票市场的发展。三是对一些新彩票游戏规则和品种进行了深入研究,并在此基础上批准了国家体育总局在全国部分地区进行发行足球彩票的试点。
(四)彩票的性质开始向国家彩票转化。从1987年开始发行彩票以来,彩票公益金都归发行福利彩票和体育彩票的民政和体育部门自己使用,使福利和体育彩票成为了民政及体育部门的彩票。2000年11月3日,国务院第84次总理办公会议决定,暂仍维持现行彩票发行和管理体制不变,同时调整彩票资金分配结构和公益金分配政策。这一决定,从根本上改变了福利彩票和体育彩票的部门性质,使之逐步成为国家彩票,为全社会公益事业服务。国务院决定的主要精神包括:将彩票发行费用比例从不高于20%下调到不高于15%;公益金比例从不低于30%上调到不低于35%;彩票公益金分配,民政和体育部门以其2000年实际所得为基数,以后年度公益金超基数部分,80%上缴财政部,用于支持社会保障基金,20%继续留归民政和体育部门使用。另外,国务院还决定把彩票公益金用于支持青少年校外活动场所建设和举办2008年奥运会。随着彩票市场的进一步发展,彩票的社会性将会逐步增强。
二、彩票发行和管理中存在的问题
由于我国至今还没有制定专门性的彩票法规,彩票管理制度和管理体制也不完善,因此,随着2000年彩票发展规模的进一步扩大,原先隐含在管理制度和体制中的矛盾开始暴露:
(一)非法发行彩票的现象有愈演愈烈之势。非法彩票在彩票管理中通常被统称为“私彩”。“私彩”在我国虽然由来已久,(但过去主要存在于海南省)。2000年,“私彩”活动不仅在东南沿海的广东、广西、福建等地蔓延,内陆地区的一些地方也开始出现赌足球,以及以有奖销售方式变相发行彩票、代销境外彩票等。尽管当地政府及有关部门不断打击非法发行彩票的行为,但由于对“私彩”没有专门的法律规定,以及管理制度不完善等原因,仍是禁而不止。
(二)彩票机构的违规行为时有发生。2000年,财政部接到彩民举报信20多件,其中已查处、办理的共18件,涉及省市14个。已发生的违规行为大致可分为几类:一是突破对彩票单注资金最高限额的控制,比如擅自将即开型彩票单注奖金最高限额从规定的50万元提高至100万元;二是在广告、宣传中诋毁同业;三是虚设保底金额,欺骗彩民;四是违规进行促销活动;五是违反规定继续实行实物返奖等。
(三)彩票管理制度亟待进一步完善。目前,彩票管理的主要依据是党中央、国务院,以及中国人民银行、财政部制定的文件,或是民政、体育两部门自己制定的管理办法。这些管理办法基本上都是针对某些具体问题制定的,缺乏规范性和系统性,加上有些重要的管理办法是对福利彩票和体育彩票分别制定的,缺乏统一性。管理制度存在的这些问题,很难适应不断发展的彩票市场。对于管理中出现的新问题只能通过部门间协调的办法予以解决,不只缺乏相应的法律依据,也削弱了财政部门对彩票市场的监管力度。
(四)彩票游戏规则管理政策需要作进一步调整。由于彩票市场规模不断扩大,现有的一些彩票游戏规则限制了彩票市场的发展。比如,禁止发行主动型彩票,包括禁止采用“六合彩”、万字票等游戏规则。这些规定,是从当时严肃整顿彩票市场的混乱状况的具体情况出发,防止出现大规模的赌博。但彩票与我国刑法所禁止的赌博有所不同,游戏规则是选“6”或选“4”,与目前允许发行的36选7的乐透型电脑彩票只是选项数目和中奖概率的不同,不同于以赔率返奖的赌博。由于合法彩票游戏规则受到过于严格的限制,在与“私彩”的竞争中处于劣势,制约了彩票市场的发展。
三、财政部在彩票管理中所做的主要工作
财政部1999年9月开始从中国人民银行手中接管彩票监管职责后面临着四项个方面的任务:一是接管。即要迅速完成全国财政系统与人民银行系统的彩票监管交接工作。二是监管。需要进一步加强和完善彩票管理制度和规定,查处彩票市场中的各种违行为。三是改革。现行彩票管理制度已不能适应彩票业的发展,需要制定专门的彩票法规,设计新的彩票管理体制。四是研究新的发行办法和措施。财政部2000年彩票管理工作主要围绕着上述四个方面的任务展开。
(一)指导地方财政部门完成了与人民银行系统交接彩票监管工作。彩票管理对于财政部门来说是一项全新的工作。加上2000年又适逢地方省级政府机构改革,在财政部完成了与中国人民银行彩票管理职能的交接后,为使地方能尽快与当地中国人民银行分支机构完成彩票管理交接,财政部下发了《关于接收彩票监管职能有关事项的通知》,到2000年8月,全国地方财政部门基本上全面顺利地接管了当地彩票管理工作。
(二)加强对彩票发行及资金使用的监管。
1.财政部根据民政和体育部门提出的申请,向国务院上报了2000年度全国彩票发行额度。经国务院审核批准后,分别将发行额度下达给了民政部和国家体育总局,并审批了福利彩票、体育彩票对全国各地方的彩票发行额度分配方案。
2.查处违规案件。根据彩票管理的有关制度,先后查处了北京市第21届大学生运动会组委会与北京市邮政管理局擅自变相发行彩票事件;四川省福利彩票发行中心实物设奖和违规宣传事件;浙江省福利彩票中心违规发行“百万富翁”电视彩票的违规行为;协调和处理广东省民政厅禁止广州市福利彩票中心销售电脑彩票事件,维护了彩票市场的正常秩序。
3.在调查研究的基础上,财政部下发了《关于认真做好彩票发行和管理工作的通知》,规定从2000年4月1日起,发行彩票一律实行现金返奖,取消实物返奖。解决了多年来一直困扰彩票发行的老大难问题,提高了彩票发行管理的透明度,基本杜绝了利用商品的批零差价搞不正之风的现象。与此同时,财政部又下发了《关于认真做好地方彩票监管工作的通知》和《关于制止盲目发展电脑彩票有关问题的通知》等一系列管理文件,对彩票管理中存在的主要问题作了规范。
4.完成了中国福利彩票赈灾专项募集资金任务。为解决部分地区去冬今春发生的灾情,财政部下发了《关于拨给中国福利彩票赈灾专项募集资金的通知》和《关于做好中国福利彩票赈灾专项使用工作有关问题的通知》,把发行彩票筹集的公益金,通过各级财政专户直接支付给有关项目的供给商,在财政集中支付方面进行了成功的探索。
(三)研究彩票立法。自1987年开始发行彩票以来,我国一直没有制定专门的彩票法律或法规。为推动我国彩票业的健康发展,财政部与国务院法制办等有关部门一起,研究起草《彩票管理条例》草案,为进一步深化彩票法律法规研究打下了良好的基础。
(四)对彩票管理体制改革进行了研究。我国现行彩票管理体制,是以部门为主体的体制。发行的福利和体育彩票属于部门性质的彩票,即彩票发行和彩票公益金使用均归民政和体育部门,其他社会公益部门不能分享彩票公益金。这种体制既不能充分体现彩票的社会性和公益性,也不利于进一步扩大彩票市场规模。为此,国务院在2000年7月,提出要研究彩票管理体制改革问题。财政部作为国务院主管彩票的部门,积极参与了彩票管理体制改革方案的研究工作,取得了显著的成绩。不仅加深了政府各有关部门及社会各界对彩票的认识,也为今后彩票管理体制改革奠定了一个良好的理论和思想基础。
(五)研究了新的统一的彩票管理制度。为落实国务院关于彩票管理的有关决定,财政部在充分调查研究的基础上,对现行彩票管理制度进行了系统的研究和分析,提出了《彩票发行与销售管理办法》、《彩票发行与销售机构财务管理办法》和《彩票公益金管理办法》三个草案,为统一全国彩票市场的管理制度,进一步改进和完善彩票管理做了充分的准备。
(财政部综合司供稿,邱江涛执笔)
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