“费改税”是针对目前我国“费大于税”的不规范的政府收入格局而提出的一项改革任务和政策主张。如果对“费改税”这种改革作更全面、更准确的称呼，可以称作以清理整顿预算外、制度外资金和各种收费为前提，使政府税收、规费、使用费和与政府财力无关的商业性收费分流归位的一种综合性税费改革。其中包括“费改税”这种归位，也包括众多收费向政府规费、使用费和非政府的商业性收费的各自归位，从而形成不同性质、不同形式资金的较规范的分流归位。通过“费改税”，要规范政府收入、建立合理有效的政府理财制度，形成和维护政府预算的统一性、完整性。本报告对这些相关问题及对策思路试作概括的梳理。

一、“费改税”的紧迫性和复杂性

表1 全国政府性收费、基金征收情况 （单位：亿元）

（一）“费改税”已成为当务之急

近些年来，由于各级政府机关、部门、权力环节或依托于政府权力的一些单位五花八门的各种收费，使企业和老百姓（特别是农民）不堪重负。政府收入机制不规范以及由此引发的政府部门行为的不规范，已成为推进改革和社会主义市场经济进一步完善的极大障碍。朱总理在被人们称为“就职演说”的答记者问中直言不讳：费大于税，民怨沸腾，必须整顿和改革。

1.政府职能部门的乱收费加重企业和农民负担

我国企业存在着税负不重、但整体负担不轻的状况，直接原因就是税外杂费过多。据有关部门统计，截至1997年底，全国性的中央部门和行政事业性收费项目有344个。全国各类部门基金有421项，其中，经国务院、财政部批准的基金有46项，其余基金均为省级政府和中央各有关部门自行设立（《中国财经报》1998年4月29日）。省级以下的收费更是多如牛毛，比如，我们1995年在浙江萧山（县级市）调查时了解到，那里具有各级政府“文件依据”的收费项目，就达1000多个。江苏无锡市的同志反映，那里的收费项目总计接近4000种。另据一项在山东威海市的调查，那里涉及外商投资的收费项目达5000多项，其中省级3971项，市级215项（《参考消息》1998年12月17日）。诸多的收费和基金直接加重了纳税人的经济负担，严重影响了企业的经营及其投资决策。据湖南省资料统计，一个企业基建或技改项目，各种收费占总投资的20%～40%。由于收费不同于税收，既不具有固定性，又不进入预算，所以目前建设单位普遍存在项目投资远远超出概算现象，就可想而知。据反映，国有工业企业的各种不合理负担大体上占到其当年实现利润和税收之和的20%，在有的企业甚至超过了当年实现的税利。

农民税外负担问题早已成为引起各方关注的重大问题。1995年，财政部门曾在湖南武岗市等地进行了费改税试点（基本做法是开征统一的农村公益事业、税，总税率不超出农民上年人均收入的5%，同时严禁其他形式的收费、摊派）。试点虽然取得了一些初步的成效和经验，但问题却远未解决。从全面的情况看，“乱收费”始终未得到有效遏制。例如1996年河北省某县农民负担总额为2768万元，其中各类收费占71.5%，税收收入仅占28.5%。即农民负担中，“正税”不到三成。各地农村普遍反映：“头税轻，二税重，三税四税无底洞”。

总之，混乱的收费局面，大大加重了企业和农民的负担，严重影响了企业正常生产经营、农民群众正常生活，抑制了基层组织的生产积极性，无疑对经济发展造成障碍，也对社会稳定不利。

2.乱收费及收费的膨胀，分散了政府财力，削弱了政府的宏观调控能力

政府机构收费，过去规模较小，改革之后增多，至90年代已一发不可收拾，各种名目的“费”和“金”争相“亮相”。

资料来源：《中国统计年鉴（1998）》。表中的基金和收费项目实际上是按政府非税收入规模来计量的，因此存在一定误差。之所以如此选择，是因为绝大多数政府非税收入是由基金和收费构成。

从表1可以看出，近年来，政府非税收入（主要是基金和收费）与税收之比在1996年已达到1.46∶1。如果再加上“制度外收费”，那么，政府性收费规模将进一步增大，和税收收入并驾齐驱。更值得注意的是和政府税收收入相比，政府性收费的增长速度令人吃惊。表1中显示，短短数年，税收和收费的比例由1993年的2.25∶1变为1996年的1.46：1。目前政府系统的实际收入占GDP的比重估计为25%～30%，政府的预算内收入（税收收入和列入预算的非税收入）只占GDP的11.6%（1997年数字），其余都是以收费形式取得的政府预算外收入和制度外收入。各行其是、不断膨胀的收费，造成资金归宿模糊，掩盖国家资金的本质属性，侵蚀了税基，肢解了国家财政分配职能，造成分配秩序混乱和分配行为的不规范，分散了政府财力，削弱了政府宏观调控能力。

3.政府职能部门的乱收费，是滋长不正之风和腐败现象的经济根源

政出多门的各种政府性收费的一个共同特征是各部门、各单位自收自支，不纳入预算管理，甚至也不纳入预算外资金管理范围，形成制度外收入。部门利益的刚化必然导致这些部门权力扩张、“越位”，直接进入市场并鼓励“寻租”。自收自支便利了部门、单位私设小金库，浪费挥霍，以权谋钱、以权谋私等腐败行为也由此产生并蔓延。

4.乱收费及收费的膨胀造成资金使用低效率

一方面大量收费在财政体外循环，许多资金被转入消费领域和重复、盲目的投资，造成集团和个人消费的扭曲，产业结构的失调，社会资源的极大浪费。另一方面，“三乱”行为加大了社会投资者的预期投资损失，和预期收益的不确定性，恶化了投资环境，造成整个社会资金运用的效率损失。

很显然，如此混乱的收费局面，已经危害企业正常生产经营，农民群众正常生活、社会安定以及政府系统规范运作，对国民经济运行和改革的深化造成极大的负面影响，必须加以清理整顿。尽快规范政府分配格局，按照建立社会主义市场经济新体制的大方向推进“两个转变”，实行一系列取消乱收费、正本清源、分流归位的“费改税”措施，具有十分突出的现实意义和紧迫性。

（二）“费改税”的复杂性

“费改税”及其相关问题具有十分明显的复杂性，出于这些复杂因素，“费改税”的转变又是一个较艰难的渐进过程，从理论到实践都必须有足够的认识和准备，难以一蹴而就。

1.转轨时期预算外、“制度外”收费膨胀的成因是复杂的。

我国的“预算外资金”由来已久，但预算外和“制度外”收费的大膨胀，却是80年代以来出现的现象，有其复杂的形成原因。概略分析和总结起来，主要可归纳如下几个方面：

第一，中国经济基础薄弱，“文革”后欠账累累，百业待兴，需要政府筹措大量资金去促进经济发展和社会进步。我国是一个发展中国家，改革之前50～70年代的几次折腾又几乎丢掉了近20年的发展时光。因此，中国政府在1978年启动经济发展和社会进步时，面临的欠账绝不仅仅是市场商品供给不足的问题，还包括国民经济结构严重失调，基础设施严重不足、科技落后、人力资源素质低下，干部、知识分子等需“落实政策”的历史遗留问题堆积如山，城镇居民生活环境恶劣、人口与资源矛盾尖税等多方面问题。这是一个千疮百孔、“积重难返”的摊子，无法拆东墙补西墙，只能全面补救、全面改造。而这种全面性策略所需要的资金远大于一般非平衡性策略所需资金。由于中国以前并没有经济的市场化根底，民间资本积累极度匮乏，政府只得承担起筹集资金的职责，而预算内的筹资又不可能骤然扩张以应付时不我待的资金需求。在这种背景条件下，各级政府必然要走多渠道筹资道路。

第二，分权式改革连带出了事权财权化意识，激活了原先受压抑的局部利益，中央各部门和地方各级政府机构总是试图通过多渠道筹资来落实自己扩展了的事权。改革过程中自上而下逐步把经济管理权分散给各级政府和主管部门，其目的在于充分调动地方政府及有关部门促进发展的积极性并加快实现区域经济结构的升级优化。与此同时，政府各部门也强化了自己的事权。中央政府在向地方、部门分散事权的同时，相应大大降低了自己的资金分配能力。一方面，由于预算内称之为收入上解或支出补助的转移支付存在较严重的非客观性而苦乐不均、“鞭打快牛”，因而地方政府就不再把更多的希望寄托在预算内资金的转移支付上，而是走“自力更生”的道路，扩大预算外资金和非预算外资金，走非规范之路来落实资金以履行职能（职能合理与否姑且不论）。另一方面，由于各部门并不愿仅通过政策的制定、调整权来树立自己的威望，而是希望利用实实在在的资金分配权来强化自己的地位。因此，各部门的预算外资金和非预算外资金也快速膨胀。事权自然演变为财权，财权反过来又支撑事权扩大。

第三，各级政府间彼此猜疑戒备，尽可能扩大不纳入体制约束的资金。转轨时期，我国先后进行过四次较大的财政体制改革（1980、1985、1988、1994），每次改革的目的都包括规范政府的财政资金分配原则并强化各级政府的协调。应当看到，改革效应是递增的，初始目的的实现程度逐步加深，但也必须承认，各级政府间的彼此戒备、躲闲和算计从未消除。其根源在于“一级政府、一级事权”规则的存在，势必促使各级政府维护本级利益并尽可能扩张收入，而已有的制度规范远不足以保证上下双方利益边界的清晰和稳定。在确定政府间财力分配时，决策中往往是上级说了算，下级只能提建议，并没有实际决策权能力。这样，下级政府干脆就把资金划到预算外乃至制度外。正是因为政府之间的资金分配尚未走入法治化和客观、公正、合理的道路，各级政府尽可能通过扩张收费之类预算外收入和非预算收入来不断加大自己的可支配财力。当然，这种情况在经历了1994年比较彻底、具有突破性的财税改革之后，已有所改变。

第四，“正税”的税源流失较严重，导致预算内资金增长乏力，迫使各级政府通过非规范之策筹措预算外、体制外资金。10余年间，我国的名义税率始终远远高于实际税率，各种纳税主体都在通过多种办法规避税收，税收征管机构依法治税水平和努力程度也低于合理标准，因而偷漏税和越权、滥行减免税普遍存在，预算内收入难以随经济发展同步增长。这也使各部门、地方政府倾向通过收费和自主政策来筹措所需资金缓解收支矛盾。

第五，政府系统各部门、各权利环节在本位利益驱动下，通过扩张可供他们掌握支配的预算外收入和非预算收入，来寻求其福利最大化。在市场经济大潮冲击下，公职人员工资收入不仅很快变得不再令人羡慕，而且与企业、经商单位中非公职人员收入水平的差距显著扩大，刺激政府系统及财政供养的事业单位几度出现“创收”高潮，其方式手法五花八门，除创办出来的经济实体要以种种方式对政府部门和权力环节上交部分收入之外（这种情况即使在双方名义上“脱钩”之后，仍普遍存在），也包括巧立名目直接收取各种“费”，以“办公（办案、办事等）需要”为名索要钱物，等等。所有这些政府系统创收而来的收入，一部分归入预算外，另外相当可观的一部分，则归入“制度外”。

第六，在我国经济管理体制、市场和技术条件发生较大变化情况下，必然会发生某些公共产品向“半公共产品”及至私人产品的转变，因而使公共产品边界模糊漂移，带来公共服务与商业性服务边界相应模糊漂移，不同性质的收费鱼龙混杂，使原来就具有扩张非规范收入动机的各利益主体，更借势巧立名目增加收费。

因此，在上述诸多因素综合作用下，从总体上看，我国改革开放以来经济转轨过程的一定阶段上，“收费”的膨胀具有必然性。客观地考察，前些年收费膨胀的效应也具有两重性：一方面，对于整个政府系统实施经济社会发展战略和履行优化基础结构、公共服务、地方建设等职能，提供了重要的财力来源；另一方面，也给政府行为的非规范和随意性，提供了物质条件，并以地方、部门各权力环节财力分配的各行其是，裂解了统一的政府权威，影响和阻碍中央政府全局性政策意图的贯彻和宏观调控的有效施行，扰乱了政府收入机制，造成政府资金和社会资源使用效率的损失，并为腐败行为提供滋生的土壤。随着经济、社会的发展和改革的深化，上述负面效应变得越来越明显和突出，日益成为体制模式和经济增长模式“两个转变”的阻碍因素。

2.“税”与“费”及合理收费与不合理收费范围的界定和实际操作是复杂的

第一，税与费的理论及税费关系。税与费同属政府参与国民收入的分配形式，其二者的共性在于：（1）税和费的征收主体都是政府及其授权单位；（2）都属于财政性资金；（3）其用途都是为充分行使政府职能。税与费的不同点在于：税收的特征为强制性、规范性和无偿性。税收的无偿性决定了税收收入无需直接偿还给原纳税人，可由国家统筹安排使用，因而它能成为国家财政收入的基本来源和实现国家职能，贯彻国家政策，调控经济的主要手段。公共部门收费一般也具有规范性和强制性，但同时费的缴纳者相应地从公共部门所提供的服务中直接受益，其收费与服务是一种直接对应的有偿交换关系（当然政府收费的标准一般都要约束在成本费用限度内，不以盈利为目的）。因此税和费的最大区别在于是否“无偿”。在实践中如何界定税与费具有较大的难度，其主要一点就是如何界定是否具备“无偿性”。经合组织（OECD）在对税收分类中指出，政府收费远超过服务成本，或不根据收到的金额提供相应的具体服务；交费者并非利益获得者，或受益同交费没有必然的对等关系——在以上情况下，无论是何种名称的收入形式都可视为无偿，应归入税收范畴。

从现代公共产品理论看，收费与收税的关系有一个主从关系。政府应以收税为主，收费只是补充，但收费也有独特的不可替代的地位和作用，不可偏废。

第二，“税”与“费”两种方式的选择。在政府筹集收入（特别是地方政府筹集收入）时如何选择税或费的方式？在市场经济条件下，政府筹集收入的行为也应考虑效益原则。收税和收费都要发生一定的成本，这就存在一个成本收益比较问题。在社会范围内考虑，对于某一项具体的公共物品或劳务的供给，当收税的成本收益率高于收费的成本收益率时（“纯粹公共品”一般都是此种情况），收税就是合算的，而对另一些公共品（一般为“准公共品”或“半公共品”），收费更符合节约资源、提高效益的原则，因而收费便更为合理和可取。政府应当选择成本更省的方式。问题在于纯粹公共品与半公共品的边界不是一目了然的，并随市场、技术、管理体制等因素的变化而变化，有时难以清晰划开，当情况变化时，还有必要变换收税或收费的方式。

第三，“费改税”必将涉及中央、地方、部门现有利益格局的调整。“费改税”必然牵扯到沿袭多年的既得利益格局的变化和调整。现实生活中，凡涉及既得利益的改革举措，都要遇到相当大的阻力。现在的收费体制是一种利益驱动机制，收费与地方政府、部门、单位甚至个人利益有密切联系，收费越多，主管部门、单位、乃至个人受益就越大，同时，这也使收费立项很难控制，随意性大。正是这种与利益密切相联的收费体制造成收费过多过滥、膨胀不止。过去多次清理整顿之所以未起到应有的效果，关键在于没有触及和割断收费与地方政府、部门、单位的利益联系。要根本改变收费混乱状况，必须打破现有体制和利益格局。因此“费改税”将涉及到我国政府职能、行政体制、决策体制、法制建设、财税制度、财力分配管理体制和税收征管等多项改革，是一项关系各方面利益重大调整的系统工程，自然会加大其复杂性。

第四，需要根据政府职能的定位确定收费的范围。市场经济条件下政府职能的定位和如何根据政府职能确定财政供给范围，是当前改革中急需解决的重要课题，这个基本问题如不明确，就会造成政府管理行为边界不清，进而哪些该收费、哪些不该收费的界限不清。乱收费造成的政府收入机制不规范，其深层次的原因就在于政府、企业关系没有按市场经济的要求理顺，即政府职能转变没有到位。应由政府承担的职能推向了社会，而应推向社会的事却由政府包揽，这种政府职能的“缺位”与“越位”，是导致收费混乱的基本背景，因此政府收费体制的改革应结合政府职能的转变和政府机构改革同步进行。

第五，实现“费改税”必须研究的两个法制问题。其一，赋予省一级地方政府一定的税收立法权。地方政府作为一级政府，承担着一定的事权，需要一定的政府支出，需要足够的收入予以支持。1994年财税改革虽然建立了以“分税制”为基础的分级财政的初步框架，但地方税体系的建设仅刚刚尝试着“破题”。目前地方税的大部分是分散、收入零星、缺乏稳定性的税种，地方政府大宗、稳定的税源不足，并且没有设税权，除屠宰税、筵席税外，也无选择权。在这种收入格局下，地方政府作为“理性经济人”，会充分利用中央政府未建立起对地方收费有效监督约束机制的漏洞，自然而然地选择依赖大规模收费筹集收入。随着市场经济的发展，地方政府的这种行为动机会日趋加强，中央政府在推进改革时应注意到这一点。要想使“费改税”改革得以成功，从中长期看赋予地方政府一定的税收立法权是必要的，是配套措施之一。但地方的设税权应置于中央政府的必要约束和指导之下，以免再次引发混乱现象。

其二，强化依法管费，要将现行多个部门、多个层次审批收费的局面过渡到依法设定收费。在限定政府机关收费范围的前提下，经人代会审议通过法律法规设定收费，透明度高、权威性强，可以较有效地避免行政审批的随意性和盲目性，提高收费的合理性，是今后的方向。

第六，费改税也具有一系列管理和技术操作上的难度。在实际操作中，对某些收费改为征税意见较一致，但具体到改为哪种税，采取何种方式征收？往往存在较大的分歧。这说明费改税在实际管理和操作过程中存在很大的难度，有时不易掌握和处理。

例如，人们普遍认为将公路养路费改为燃油税是合理的。显然，它可以遏制目前公路收费“三乱”及公路收费“养人”严重等混乱及腐败现象，将公路养路资金纳入规范的税收公配渠道之中，有利于消除收费的弊端，而且燃油税属于源头控制税，较易防止税源流失，降低征收成本。但是，开征燃油税面临复杂的界定工作，由此而产生的连带问题的处理难度并不小。如许多燃油并不使用于公路，例如飞机、轮船、农用机械、军用设备等等，开征燃油税对这部分用油的税收征管如何掌握难度较大；另外开征燃油税，必然推动燃油价格上涨，由此而产生的生产成本上升，农民费用加大导致负担增加的问题也需妥善解决。而且燃油价格的上涨还极易诱发走私、倒卖行为，以非公路用途名义购买燃油再将其用于公路机动车之上，这类问题在管理上如何控制？还有，由于地区经济发展的不平衡，燃油税的税源会较多地集中于经济发达地区，在此情况下如何支持老、少、边、穷地区的公路建设和发展也需一并考虑。以上问题都需要认真研究，妥善处理，否则将给燃油税的征管带来障碍。仅由公路养路费改燃油税一例就明显反映了“费改税”这一转变的复杂性和工作的难度，必须引起足够的重视。

综上所述，“费改税”是一项意义重大、时不我待而又涉及面广、需要各方面配合的系统工程。鉴于“费改税”的紧迫性和复杂性，我们必须积极借鉴国际经验，结合中国国情深入研讨，努力寻求下一轮税费改革的可行之路。

二、市场经济国家税费的大致格局和收费的成因值得研究借鉴

表2 部分高收入国家中央政府非税收入占经常收入总额的百分比 %表3 美国城市政府收入结构 （%）表4 美国州、县、市财政收入结构的三个实例（1989年财政年度）表5 美国宾夕法尼亚州蒙特雷巴伦镇财政收入结构（1989年） 单位：美元表6美国城市政府收入年均增长率（1952～1975年） %表7美国地方政府收入结构（1957～1977年） %

正是因为税费改革需要顺应市场经济的客观要求，所以市场经济比较成熟的国家中政府税费的大体格局，以及在它们那里收费的成因，值得我们研究借鉴。

从一般的情况而言，在世界上主要的市场经济国家中，预算内的税收（所谓“正税”），是以法律为依托的、规范的政府主要筹资方式和调节经济与社会生活的手段；同时，各级政府还可以通过一定的法律程序决定开征一些规费，即政府机关对居民或法人提供特定服务时收取的手续费或工本费（在全部政府收入中只占很小部分）。地方政府在提供区域的或社区的某些公共服务项目时，还可按“使用者付费”原则向接受服务者收取一定数量的使用费，如高速公路、地铁的收费，污水或垃圾处理的收费等（也要经过法定程序确定收费条款；此类收入有时可占地方政府收入不小的比重）。而且，在近一二十年，扩大“使用者付费”范围成为不少市场经济国家的流行趋势，被认为有利于提高资源配置效率。正税、规费、使用费收入，都应反映在政府预算收入中。当然在预算中可形成与某些资金对应的相对独立的部分，有时还貌似“预算外”（如美国有所谓off—bud—get的社会保险基金部分），但政府总体预算的“完整性”是始终不可动摇的，既不允许将政府资金由政府部门、单位自收自支、分散掌握而不反映到政府收支总账上。同时，企业也可以有“收费”，但这属商业行为，与政府财力运作系统无关。上述情况是当今世界上市场经济国家的通例。不纳入预算却归于“预算外”分散管理的政府收费，在那些坚持政府收入规范化和预算“完整性”原则的市场经济国家完全不能理解，只是在社会主义国家传统体制中，作为高度集中管理于另一极端上的“补充”而存在，并且在我国经济转轨过程中膨胀起来；至于那些连“预算外资金”的报表上都不反映、只能划为更不透明的所谓“制度外”政府财力的收费和摊派等，则大抵可说是我国经济转轨过程中独特的现象。

从表2可以看出，80年代以来，世界上主要的高收入市场经济国家，中央政府非税收入占经常性收入总额的百分比，一般不超过15%。唯一的例外是新加坡，前10年高达40.1%，后5年也明显下降了（其高非税收比重与新加坡东方城市小国的具体国情关系较大）。非税收入并不完全是由收费形成，但包含各种收费，所以，表2至少可以使我们从实证角度了解市场经济国家政府收入中，收费所占份额的上限。

美国80年代城市政府收入结构情况如表3所示。从表中可知，美国城市政府总收入中税收比重仅约1/3，而来自收费和“使用者付费”的收入也要占近1/3。当然，美国城市政府间具体情况的差别有时是相当大的，但一般而言，城市政府收入中“费”的比重明显高于县、州政府的同一指标。表4是宾夕法尼亚州和该州阿里甘尼县与匹兹堡市1989年财政年度财政收入概况，聊可管中窥豹。

另外，从表5我们还可以了解美国一个镇政府1989年财政收入结构的实例（蒙特雷巴伦镇人口约2万，与中国的一个乡镇相仿）。可以看出，美国在这样“最基层”的地方政府（这是借用中国概念。美国大到几百万人口的市，小到几千人的镇，都是同一层次的地方政府），收费与使用者付费收入也不超出政府总收入的1/5。

总之，在西方市场经济国家，财政收入始终不是单一化的，收费在各国收入结构中的比重不一致，但从未消除。从发展动态看，二战之后，在西方主要国家里，收费规模还呈现出扩张趋势，特别是在市、县、镇政府层面，收费早已成为地方公共产品的供给资金支柱之一，其规模扩张速率超过税收增长率，甚至有所谓“税改费”之税。从表6、表7中可以看到，作为典型国家的美国，50～70年代，其城市政府和地方政府收费的增长率都明显快于税收增长。既然收费是一种市场经济国家里的普遍现象，那么，我们就有必要研究它的依据与成因。简要概括起来，有如下几个方面：

第一，收费存在公共财政理论上的依据。收费在政府收入体系中长期占有一席之地，有其确切的理论依据。西方公共财政理论认为：政府的职责是管理公共事物并提供公共产品和公共服务。政府履行职能需要耗费财力。由于政府是民众的政府，民众有义务向政府提供相应的财力。当然，提供多少财力和如何提供财力，需要经过民众的认可。政府因提供公共产品和公共服务而向公众收取财务时，可采取多种形式。税收和收费本质上是一样的，都属于政府收入。两者的区别只是在于：纳税与公共产品和服务的具体受益不发生直接的对应性，付费则与公共产品与服务的具体受益存在直接对应性。换言之，政府可把税收收入用作社会成员转移支付的来源，而收费收入却不具备转移支付功能，只用作弥补提供公共产品或服务的成本费用。当政府的职能范围扩大或职能实现的成本增加时，政府收入自然要扩大。如果与收费相关的公共产品和公共服务需求扩张，那么，收费规模就理应扩张。中央政府有责任为全国公众提供公共产品和公共服务，因而可以面向全国收取体现中央政府职能的使用费。地方政府职责在于提供地方公共产品和公共服务，自然有权力面向本地收取体现地方政府职能的使用费。各级政府收费均按照一定的法规程序、根据公众需要确定其具体项目和标准，一般不至引起公众的普遍反感。

第二，西方国家越来越大的财政支出压力，导致收费规模的扩张。西方国家政府支出占GDP比重的平均水平1920年是18.7%，1937年是23.2%，1960年为27.9%，1990年达到43%。主要有三点原因：一是政府职能范围扩大，特别是二战之后，西方国家政府普遍接受了凯恩斯主义理论，打破最廉价政府就是最好政府的律条，扩大了公共事务管理的范围并强化经济干预强度。在此背景条件下，财政支出规模被当做反周期的工具，财政支出结构变动成为调节社会结构的工具。因此，政府支出的有意识扩张成为刺激经济增长的手段，居民之间转移支付规模的扩大成为调节利益分配、稳定社会的重要工具。此间，一些市场经济国家走上了福利社会道路，政府把公共福利提高视为社会进步的表现，公众也以同样的价值判断标准来衡量现期政府的优劣。这样，财政支出压力难免不断加强。二是社会结构发生了巨大变化。一方面，西方国家的人口规模在继续扩大，另一方面，城市化水平迅速提高，城乡基础设施和公用事业等公共工程大量举办。这两点直接加大了对公共产品和公共服务的需求。三是通货膨胀。西方国家实施凯恩斯主义经济政策的直接负面效应是通过膨胀，直接加大了公共产品和公共服务的提供成本，使得财政支出扩张系数自然需要提高。面对财政支出压力，西方国家在税收上做了很多文章，比如提高税率和开征新税。但这仍不足以解决问题，特别是地方政府，因为税制的统一性和支出压力的不均等性是一对矛盾，其在地方的表现尤其突出。有鉴于此，各国政府都选择了增加收费的办法来应付支出扩张局面。特别是地方政府，只得采取尽可能扩大收费的办法来解决公共产品和公共服务不断多样化、高质化的需求扩张问题。

第三，收费形式自身的特点使其具有某种不可替代性，并能适应“公共选择”制度框架的发展。政府收费具有更强的使用针对性和征收便利性。一般来说，税收要有相对固定的税源，纳税人要有一定规模，要涉及多个社会收入阶层。税收收入的征收形式是无偿的，使用也是不求回报的，一般没有“给付——使用”两者间的特定针对性。然而收费却具有给付和使用上的明显对应性。由于西方国家财政经过漫长的制度建设，已大体纳入“公共选择”的框架，民众参与性强，社会各界要求政府收入使用高度透明，因而政府（特别是地方政府）往往更愿意采用收费形式来筹措收入。因为很多地方准公共产品或服务不是每个人都享用，而且享用的次数也不一样，采用收费形式来筹措资金，更符合公众的等价交换意识，也易取得公众对政府行为的认同。另一方面，政府收入的源泉大多是多元化的，特别是在经济发达国家，收入分配阶层化显著，社会利益集团斗争激烈，税制的改变和税种的推出难免要经过长期讨论，有时方案讨论来讨论去还要流产。所以与其花费高昂代价去设税征税，不如干脆以公众易接受的方式对某些准公共产品和准公共服务明码标价收费。这样做，“谁付钱，谁受益”，一一对应，公众也明白钱怎么花的，便于监督，不易产生抱怨，并有利于提高政府资金的使用效率；而政府也可获得税收征不到的收入，因为费源相比税源来说更分散、更零星、更波动，由政府在提供公共服务的具体环节征收，最为便利，成本最低。

综上可小结如下：（1）市场经济相对成熟、发达的国家中，各级政府也都有一定比重的财政收入来自规费和使用者付费，不存在政府只收税、完全不收费的情况。但总体上说，收税为主，收费为辅。在收费时，付费者的给付，与其取得的公共服务之间，存在明显的直接对应关系。（2）这些国家来自政府收费而形成的财政收入，也要反映在政府预算之内，并且也要通过与税收相类似的审议批准程序，因而收费的规范程序比较高，管理也比较严格。（3）一般而言，地方政府收费占财政总收入的比重大于中央政府，特别是在人口稠密区集中提供公用事业服务的城市政府的财政收入中，收费收入所占的比重较高。（4）收费的权力在政府本身，任何部门无权自行制定收费计划、核定收费标准和范围。政府机构只是执行政府收费法规和指令的办事部门。（5）具体的收费规模和收费结构及其变动，取决于需要，伸缩性较大，但一般都与政府服务对应而不具有单纯筹措收入的色彩。

反观我国的现实情况，有如下几点主要差别：（1）收费的数量庞大。据财政部统计，预算外资金收入规模相当于预算内资金收入规模的50%以上。另据研究测算，“制度外资金”的规模也大体与预算外资金相当（参见贾康、白景明《中国政府收入来源及其完善对策研究》，《经济研究》1998年第6期）。“预算外”和“制度外”两大块资金加在一起，至少要与预算内资金“平起平坐”，其中大部分来自各种各样的收费。（2）项目繁多、五花八门的各种收费，基本上不反映在预算中，甚至相当大的部分也不反映在预算外资金收入中。这些收费不受预算程序的制约，规范性很低。（3）不仅我国城市区域地方政府收费的比重很高，农村区域也如此。乡镇一级政府往往在“头税轻，二税重，三税四税无底洞”的格局下，使收费自筹资金成为财力大头。从东部、中部一些地区的调查情况看，有不少乡镇自筹资金相当于预算内资金的比重可以高达100%～300%，管理上则相当混乱。（4）政府各个部门和机构，往往取代政府本身职权，自行发布收费指令，收费规模失控膨胀，收费标准和范围混乱无序，并把收费单纯当作创收手段，实际上与公共产品与服务项目不具备对应性，同时也不可能透明。

总而言之，我国政府体系的税费格局及管理现状，与世界上市场经济国家的通常情况相比，差别是巨大的。借鉴市场经济国家经验，对照我国现实，可知要建立社会主义市场经济新体制，在政府收费方面的努力方向是，一应减少其数量规模，二应提高其管理上的规范程度。

三、我国税费改革基本思路探讨：分流归位

我们认为，“费改税”这种约定俗成的称呼，实际上指的是以清理整顿预算外、制度外资金和各种收费为前提，使政府税收、规费、使用费和非政府预算的商业性收费分流归位的一种综合性税费改革，其中既包括“费改税”这种归位，也包括众多收费向政府规费、使用费和非政府的商业性收费的各自归位，从而形成不同性质、不同形式资金的较规范的分流归位。

关于这种分流归位税费改革的基本思路和要点，可提出如下一些内容。

（一）税费改革的基本思路

以积极稳妥的精神，在清理整顿各种现行收费的基础上，按照现代市场经济的导向，决定税收、规费、使用费和非预算收费的组合方式和通盘管理框架，依不同的资金性质、特点使它们分流归位，各行其道，从而大大提高政府资金分配与运作的规范性、合理性和资金使用效益，并理顺相关的分配关系及社会经济关系。

（二）分流归位的基本设想

对现行政府系统全部行政事业性收费、附加费和基金等，分门别类，取消一批，改税一批，规范一批，剥离一批，并配套推进地方设税权、公众集资的法规制度建设。

——从清理整顿现行各种收费项目入手，并结合政府机构的精简，将那些明显不合理的收费取消。企业、居民、农民群众得以减轻负担，将主要由此而来。

——在优化现行税制的大原则下，适当开征若干新的税种，覆盖和替代原来具有合理性的政府与部门收费的很大部分，从而以正税形式筹集吸纳必要的资金用于公益事业、基础设施、公共服务、社区建设等。与此相对应，所筹资金的支出也可以显著提高规范性、严密性和使用效益。考虑到我国税制和宏观税负的现状及各种制约因素，新开征的税种不宜过多，并应注意出台时间的循序渐进、衔接照应，不宜强求一步到位。首先可考虑以燃油税替代原来的道路养路费；进而可考虑以社会保障税的征收替代社保基金的交纳；以教育税的征收替代原来上交的附加与多种收费；等等。

——在提高税制的法治化和规范化程度、加强地方税体系建设的同时，与以分税制为基础的分级财政体制的逐步完善相呼应，应给予地方立法机构（首先是在省级）适当的因地制宜设税权、某些税种开征与否的决定权或税率调整权。这些税收机动权限，本是分税制分级财政的题中应有之义，但在体制过渡色彩较重的情况下，只能审时度势徐缓推进。

——某些具有合理性，但由于量小、零星以及与具体特定的政府服务直接相关等原因而不宜改为正税的收费，也应力求转为预算内的规费与使用费形式。

——社会公用服务事业的使用者付费，应通过必要的法律程序确定征收标准或价格的上下限，在有关部门与公众的监督下执行。由于公用服务事业单位的“自然垄断”性质，其运作管理制度必须区别于纯粹商业性的企业，将经营性与公益性合理结合。

——除正税、规费、使用费外，在我国现实生活中还很难完全排除地区、社区内出于公共工程、公益事业等目的而进行的某些一次性集资。在原则上，这类集资应经过公共选择程序（如社区全体公民投票、人民代表会议审议等）决定其可行与否、数量多少以及在不同社区成员间如何分摊等事宜，不应简单地由政府部门和领导者个人专断决定。

——那些属于原政府单位“企业化”之后的经营性收费（包括中介服务收费），应与政府财力动作系统脱钩，转入商业性（企业经营型）资金运作模式。这方面的一个关键因素，是这类收费单位企业化之后，要真正与政府权力背景完全脱离，进入市场公平竞争，这样其收费才能够真正商业化。

（三）可供选择的过渡性安排及远景目标

考虑到我国预算外、制度外资金问题的复杂性和现阶段配套改革中多种主、客观因素的约束，我国政府预算完整性的实现，必要经历渐进过程，需作出过渡性安排去积极地逐步接近远景目标。总体上恐怕要划分“三而二，二而一”两大阶段。

第一大阶段的目标，可设定为将预算外资金和制度外资金全面纳入财政视野，进而将“制度外”并入“预算外”，取消后者的存在，并对预算外资金以全面的专户存储、“收支两条线”等方式加强管理，但仍需保留预算外资金范畴。在把那些已可水到渠成地转为预算内的资金“内转”的情况下，这一阶段上仍然不得不多少保留一些继续属于预算外资金的收费，同时要坚决促成商业性收费的“外转”。概言之，这一阶段以归位为导向的分流已见眉目，但还不得不保留预算外收费的一席之地，原来政府系统的三块财力只是并作两块。然而，预算外的规模将明显缩减。

第二大阶段的目标，再延展推进到将预算外收费乃至预算外资金范畴完全取消，形成真正完整统一的政府预算。届时预算内、外两块财力归于一统，政府税收、规费覆盖所有赁借政府权力的财力征收，一次性集资和非政府的商业性收费也将有成熟的规范，分流归位将真正到位。当然，这一境界的实现，可能至少要待社会主义市场经济新体制基本建成之时。

（《管理世界》1999年第4期）