自1998年开始，在特定历史条件下，即在投资、消费需求不足，经济增长乏力情况下所实施的积极财政政策，是中国在财政政策运用方面的一次果敢而有益的尝试，且取得了明显的政策效果，引起了国内外的普遍关注。时至今日，对此决策如何评论，政策的前景又当如何判断与把握，亦是人们更为关心和正在思考的问题。

一、积极财政政策的理论依据

简要地说，在现代市场经济条件下，运用财政政策调节经济景气的理论依据，主要源于财政政策在宏观调控中所处的重要地位与作用，以及作为宏观调控两大政策支柱的财政与货币政策协调配合的客观需要。

长期以来的理论分析表明，在经济紧缩或经济偏冷时期，由于货币政策的时滞期较长，政策的传导环节较多，而且结构调整的效果不如财政政策明显，体现政府的调控意愿和鼓励方向也不如财政政策那么直接，因此世界各国都倾向于更多地使用财政政策手段，特别是通过扩大政府支出规模来拉动投资和消费的增长，刺激经济的回升，以达到反周期的目的。

其次，现代市场经济和经济理论的发展历史表明，自由资本主义时代占统治地位的机械预算平衡或年度预算平衡理论，早已为补偿性和相机抉择的财政政策理论所取代。在注重“自动稳定器”（主要指累进所得税制和社会福利制度）作用的同时，相机抉择财政政策的运用显得更加频繁，也更为重要。这是一种带规律性的历史和理论发展趋势。因为在科技进步影响、产业升级和结构调整、市场竞争格局变动，以及经济全球化趋势日渐加强，即在国内外影响经济、社会发展的不稳定性因素日渐增多的情况下，财政政策的反周期作用，熨平经济波动的任务和必要性，也越来越显得重要和明显了。特别是在经济紧缩或经济萧条期，在民间投资意愿和大众消费需求趋减的形势下，政府就不宜再囿于保持财政年度收支平衡的目标，而需通过增支、减税等补偿性或相机抉择的财政政策的灵活运用来刺激需求，保持和促进经济的适度增长。

再则，理论分析表明，尽管扩张性财政政策容易导致抑制社会投资的所谓“挤出效应”，但在不同的情况下，需对这种“挤出效应”进行具体分析，不宜一概而论。一般说来，在有大量生产能力和生产要素可供利用，而民间投资又不能有效吸收、消化这些闲置的经济资源时，政府支出规模包括投资规模的扩大，非但不会导致通常所说的“挤出效应”、不会产生由于供求失衡而诱发的通货膨胀，而且还将对闲置资源的利用，促进和带动民间投资的增长，引导社会资金的流量与流向等产生积极作用。政府投资所进行的社会基础设施建设，还会为全社会投资环境的改善、为国民经济后劲的提高和增强创造良好条件。所以，只要把握好扩张性财政政策的“力”和“度”，就可以避免经济学含义上所说的那种“挤出效应”。

二、实行扩张性财政政策的国际经验

自1929～1933年的资本主义第一次经济大危机开始，特别是在所谓“凯恩斯革命”之后，西方经济发达国家就频繁使用财政政策来进行景气调节。尤其是在经济萧条时期，扩张性财政政策的运用就成了一种不可或缺的宏观调控政策工具。其中，既有成功的经验，也有失败的教训。纵观现代市场经济国家的财政政策运用史特别是在经济收缩期（萧条期）的扩张性财政政策运用史，可资借鉴的主要经验大致有四：

一是准确的形势判断。这是实行扩张性财政政策能否取得预期效果的关键之所在。这方面成功的例子，30～40年代，有众所周知的美国的“罗斯福新政”。由于当时扩张性财政政策与货币政策的有效运用，在很大程度上避免了美国经济面临全面崩溃的厄运。从50年代到1973年，在经济高速增长的形势下，日本政府所采取的紧缩财政政策，以及在1973～1975年危机之后所采取的以实行普遍减税、大量增加公共事业投资和提高福利支出比重等为中心的扩张性财政政策，也取得了较好的刺激效果。然而，自90年代以来，日本经济一直处于不景气的状态之中，其间的1995、1996两年虽略有复苏，但仍具有“体质虚弱”和内需不足之弊。但此时的日本政府却作出了经济不景气已经走出谷底的乐观判断，采取了大幅度提高某些税种税率、缩减财政赤字等紧缩措施，致使经济状况大恶化。于是1997年之后，又只好转而实行以扩大内需为主旨的“综合经济政策”。可见，形势的正确判断和时机的准确把握是至关重要的。

二是合理的政策取向。实行扩张性财政政策，扩大政府的支出规模，必须抓住影响经济增长、抑制需求扩展的主要矛盾或矛盾的主要方面，方能达到预期的目的。综观各国运用扩张性财政政策的正反两方面经验，要使其具有合理的政策取向，一般应注意如下几点：

——把增加投资规模与刺激、拓展最终消费需求相结合。因为在市场经济—买方市场条件下，需要刺激的重点是消费需求，有效需求是制约国民经济发展的主要方面。刺激投资和生产固然也是在提供需求，但这只是中间需求，它究竟能对经济增长发挥多大的作用，究竟能否提高经济效率，则取决于最终需求的状况。正是有鉴于此，经济发达国家在实行扩张性财政政策时，一方面固然有用于公共工程、基础设施建设、地区开发等等的大量投资性支出，同时，诸如减税政策特别是降低所得税税率的做法，提高社会福利性支出比重，增加对低收入者的财政救助措施等，又对最终消费需求的增长产生刺激作用。

——使财政支出总量的扩张与经济结构的调整、优化相结合。因为无论在什么时候或什么条件下，市场的疲软，投资和消费需求的不足，往往总是与有效需求（有支付能力的购买力）层面的结构扭曲（如收入分配体制障碍、各阶层收入差距的悬殊等），以及供给层面的结构失调紧密相关的。正因如此，结构调整或结构转换才成了现代经济发展的永恒主题和财政政策的一个重要取向。近些年来，为了摆脱长期以来的“滞胀”阴影，促进知识经济的发展，增加经济的竞争力，有利于产业升级和结构调整，美国国家财政在总量扩张的同时，其支出结构政策也发生了相应的变化。特别是通过增加以信息技术为主的高技术产业投资、增加研究与开发经费、增加教育投入以实现布什政府制定的《美国2000年教育战略》等，为美国经济的持续增长创造了条件。事实上，财政总量政策与结构政策的有机结合，无论在经济扩张期抑或在经济萧条期，都是同样必要的。只不过在后一种情况下，显得更为紧迫罢了。

——使扩大内需的即期政策效应与中长期政策效应相结合。因为，在现代市场经济条件下，既然需求不足将是一种常态，是制约各国续经济发展的一个重要因素，因而扩张性财政政策的实施、当前经济问题的解决，就不能只顾眼前、不计长远。在政策取向、政策效应的分析和估量上，必须把短期与长期、当前与今后加以统筹考虑。这种统筹考虑，既要顾及实现国家宏观经济、社会发展目标的现实需要，又要顾及财政本身的承受能力，使二者双向协调、有机结合，处理好经济决定财政和财政反作用于经济的辨证关系。在各国扩张性财政政策的运用实践中，虽然没有可资模仿的“样板”（事实上，由于各国的具体国情相异，也难以找到这样的模式），但有一点却是确定无疑的，那就是决不能陷入经济和财政双危机的泥潭。因为这样的双重危机，不仅将使经济景气的调节丧失财政政策这一重要手段，而且经济的进一步恶化又必将给国家财政造成基础性和灾难性的后果。如果发生了这样的情况，就意味着反周期财政政策运用的彻底失败，应立即改弦易辙了。

三是明显的政策效应。实行扩张性财政政策的初衷，就是为了达到调节经济景气或反周期的目的。因此在经过一定的时间（政策的时滞期）之后，是否取得了这样效果，就是评估这种财政政策必要性的一个重要标准。如果既付出了财政代价甚至冒了一定的财政风险而又未能达到刺激投资、消费需求和增加净出口的目的，没有产生应有的拉动作用和带动效应，那么这种政策的可行性就值得怀疑了。

四是适时的政策转换。包括进入扩张性财政政策的时机把握，以及逐步退出直至最后放弃此种政策的时机选择，都需进行认真的形势分析与利弊得失判断。上述美、日的例子，已经说明了扩张性财政政策适时转换的必要性。一般地说，进入时机迟误，将对经济发展的推力出现缺位现象，从而不利于增长与就业。而该退出时不适时退出，则又不仅容易产生上述的“挤出效应”，导致经济过热和通胀形势的逆转，而且还将造成不应有的财政负担或财政拖累。

三、对1998～1999积极财政政策的评价

鉴于特殊的国际国内经济态势，近两年中国采取的积极财政与货币政策，已经在稳定经济、安定社会、促进增长等方面收到了明显成效，得到了国内外的好评。

（一）政策选择上，在亚洲金融危机影响加深，消费、投资需求不足，出口增长受限，经济增长乏力的特殊情势下，适时适度地运用财政—货币政策尤其是重点实施积极的或适度扩张的财政政策，加强政府对宏观经济的调控和干预力度，即是有理论根据的，实践上也是成功和有效的。在极其困难的条件下，1998年所取得的经济增长实绩，以及在促进就业、稳定社会等方面的成绩，就是一个有力的证明。据世界银行专家的估计，1998年的积极财政政策，主要是增发1000亿元国债和银行1000亿元的信贷资金配套投入，对当年经济增长率的拉动可达到0.5到1个百分点，第二年可达到1.5到2个百分点。国家统计局提供的分析和数据表明，1998年通过增发国债扩大基础设施投资，拉动经济增长1.5个百分点，对基本实现年初确定的经济增长目标起了至关重要的作用。同时对当年和后续财政收入保持较快增长也产生了积极效应。1999年，积极财政政策的这种经济增长拉动效应无疑将更为明显。

（二）政策取向上，使总量扩张与结构调整双向着力、协调配合的财政政策运用，既符合中国的具体国情，符合推增总量、优化结构的战略构想，又有利于把短期政策效应与中长期政策效应有机地结合起来，不致因短期的总量扩张政策举措而使中长期的结构调整目标、转变经济增长方式的目标受损受挫。把1998年的增发国债定向用于基础设施建设的举措，的确已经和正在收到刺激投资、改善结构、制止重复建设、有利于提高经济增长质量和增强经济发展后劲等多重功效。为了进一步提高积极财政政策的经济带动效应，1999年，中国政府又及时调整了国家财政投资的使用方向或使用结构，在当年增发的600亿元国债中，除了继续加强基础设施建设以外，还抽出153亿元资金专项用于支持企业的技术改造和科技进步。

（三）政策配合上，注重财政政策与货币政策的双向协同。在现代市场经济条件下，作为宏观调控主要手段的财政—货币政策，虽然各有其特定功用，但又有着紧密的内在关联，不宜单向思维与决策。在1998年的政策运用中，诸如在资金筹集上，定向向国有商业银行发行国债；在资金运用上，注意财政投资与信贷资金在基础设施建设上的密切配合；发行特种国债2700亿元，以提高国有商业银行的资本金充足率等等，都体现了两大政策协同考虑、双向兼顾的特点，收到了较好的成效。为了有效解决国有商业银行的不良贷款问题，1999年国家财政又注入资本金数百亿元，成立了经营国有商业银行不良债权的四大资产管理公司。

传统的经济学理论往往认为，财政政策长于结构调整，货币政策则优于总量扩张。事实上，无论是在经济扩张还是在经济紧缩阶段（时期），两大政策都能对总量与结构两个方面同时产生影响，只不过在某些特定的条件下（如财政或货币政策的传导通路局部受阻），影响的程度有所不同罢了。中国的最新例证是，1998年以增发1000亿元国债为重点、以实行积极财政政策为主导的政策调整，无疑就对适度的总量扩张起了关键性的作用。而在当年货币政策的调整运用上，包括对用于加强基础设施建设的1000亿元国债的配套信贷资金投入，其它信贷投向上对企业结构、所有制结构、生产与消费结构的调整等，又不能说货币政策没有或少有结构调整的作用和功效。正是有鉴于此，在促进我国以结构优化为重要内容的经济增长方式转变过程中，两大政策自身及其协调配合运用，既不应失之于偏，更不能顾此而失彼。

与此同时，两年来以扩大内需为主旨的财政一货币政策运用，也给我们提供了诸多的启示，主要似有以下三点：

（一）连续两年实施的积极财政政策，对投资需求起了明显的拉动作用，但对最终消费需求的提升作用还有待加强。在传统的计划经济—卖方市场一短缺经济条件下，我们一直习惯于把刺激经济的重点放在投资和生产上，亦即放在增加产品供给上。因为供给的“短边”约束始终是矛盾的主要方面。然而，在买方市场已初步形成的条件下，需要刺激的重点则是消费需求，有效需求是制约国民经济发展的主要方面。从一定意义上讲，刺激投资和生产固然也是在提供需求，但这只是中间需求，它究竟能对经济增长发挥多大的作用，究竟能否提高经济效率，则取决于最终需求的状况。1999年下半年，中国政府在财政困难的条件下，较大幅度提高了国家机关和事业单位的人员工资，提高退休者的养老金标准，以及大幅提高对城镇下岗职工和最低生活保障线的补贴水平等举措，的确对刺激消费起了明显作用，但其政策力度仍有继续加大的必要。

（二）货币政策的传导机制亟待改进和健全。此次启动经济，一些市场经济条件下惯用的货币政策手段，诸如利率、准备金率、信贷的扩张等，之所以作用效果不甚明显，一方面固然与体制、制度和结构障碍直接相关，另一方面也与政策传导机制或传导路径的缺乏和阻滞有很大关系。比如，长期以来的信贷投放对象都是国有企业和所谓物质生产领域，而对消费需求的刺激作用甚微，非国有经济部门的信贷“饥渴”现象也一直是一个久议待决的问题。这些方面的政策传导梗阻，一方面对货币政策的应有功能产生弱化作用，对启动社会投资造成了一定困难，同时又增加了对财政政策的扩张要求和扩张压力。

（三）在体制、制度、结构等方面的问题依然突出的情况下，不宜过分夸大宏观经济政策，以及政府干预的功能与作用。因为上述问题，会对财政一货币政策赖以发挥作用的政策环境产生不利影响乃至干扰和破坏。因此，必须把进一步深化改革，解决体制和结构障碍，创造良好的宏观政策环境，与充分发挥财政—货币政策的调控功能有机结合起来，使之相辅相成、相得益彰。

四、进一步的财政政策选择

从我国当前和今后一个时期的实际情况来看，在1998年实施积极财政政策的基础上，今后有利于治理通货紧缩的财政政策选择，似应重点考虑以下几个方面：

（一）调整财政投资政策的内容和方向，尽可能放大财政投资政策的即期扩张效应及中长期的维持与推动效应。

正如买方市场条件下的需求不足，将是今后我国经济生活中的一种“常态”、是一项长期的战略性任务一样，当前的政府（财政）投资拉动政策，是在我国特定条件下采取的一种特殊举措，不可能长此下去。它的主要作用在于“拉动”和“带动”，而不可能是包办或替代——对民间投资的替代。因此，如何放大财政投资政策的即期乘数效应，并为中长期投资需求的增长奠定基础，就成了衡量积极财政政策功效的一个重要标志，也是有利于化解通货紧缩矛盾的一个重要因素。为此，必须适时调整扩张性财政投资政策的方向和内容。从我国目前的实际情况看，这方面可供考虑的举措似主要有三：

——适当缩小国家财政对公共基础设施的直接（全额）投资规模，抽出部分财政投资资金，通过财政贴息、财政参股、财政担保等多种途径，以吸纳、带动社会资金参与公共基础设施建设。这样做，一则可收到放大财政政策“乘数效应”之利；二则可把近期的基础设施建设保持在必要而合理的规模上：三则还可为国家财政直接投资规模的逐步缩减，以及积极财政政策的择机转型创造条件。

——调整财政投资方向。去年实施的积极财政政策，将增发的1000亿元国债以及与之配套的1000亿元信贷资金主要投向了基础设施建设，这对推动当年和近期的经济增长无疑起了明显的拉动作用。但从中长期来看，过分强调不搞加工工业，特别是不投入技术装备工业和技术改造的做法，将对后续的经济增长带来不利影响。因此，为了把财政政策的短期和中长期效应有机结合起来，须对财政投资方向进行适时调整。即除了继续进行国家重点基础设施建设之外，还应有选择地对国有大中型企业的技术改造和产业升级，对关乎工业和国民经济现代化的加工工业特别是技术装备工业，以及高科技产业的投资需求，予以更大的财政支持。其中包括通过实行结构性的税收减税、投资抵免、加速折旧等政策措施，以定向支持企业的科技进步，促进那些具有旺盛活力与关联、带动效应的高科技产业的发展，并通过基础性的技术装备工业的升级换代，为提高国民经济的整体素质和市场竞争力，冲出由于实体经济不发达和低水平所造成的市场疲软、需求约束和通货紧缩陷阱而创造条件。这样做，不仅符合我国结构调整、产业升级和经济增长方式转变的根本方向，而且是缓解乃至消除通货紧缩压力的一项治本之策。

——发行专项建设国债。一方面减轻国家财政的债务压力，提高投资效果，同时可收到更好更大的政策扩张效应。所谓专项建设国债，简而言之，就是将此类国债的发行，以及项目投资、项目经营和还本付息等活动，建立在运用这些国债所形成的资产及其收益上，并最终以（国有）资产转让和经营收益，作为还本付息的财产基础和资金来源。这种做法，能收到刺激经济、减少财政债务负担、提高投资的资本化（资本金）程度、增加国有资产比重和控制力、优化经济和产业产品结构等多重功效。事实上，除了某些所谓“纯公共产品”之外，现有的许多财政性投资对象（如公路、铁路、机场等），都可考虑和试行这种筹投资形式。60年代中期到70年代中期，日本政府就发行了大量的专项建设国债，用于满足某些公共事业、公共工程和大型项目的贷款需要，收到了较好的效果。

（二）采取积极措施，加大财政政策直接启动消费需求的力度。

去年实施的积极财政政策，对投资需求起了明显的拉动作用，但对最终消费需求的提升作用还有待加强。在传统的计划经济—卖方市场—短缺经济条件下，我们一直习惯于把刺激经济的重点放在投资和生产上，亦即放在增加产品供给上。因为供给的“短边”约束始终是矛盾的主要方面。然而，在买方市场已初步形成的条件下，需要刺激的重点则是消费需求，有效需求是制约国民经济发展的主要方面。从一定意义上讲，刺激投资和生产固然也是在提供需求，但这只是中间需求，它究竟能对经济增长发挥多大的作用，究竟能否提高经济效率，则取决于最终需求的状况。正是有鉴于此，近期就应适时加大直接启动我国消费需求的财政政策力度。

从我国的实际情况看，这方面的突出矛盾，就是广大干部职工的低收入、高支出预期已成了扩大即期和中远期消费需求的一个严重障碍。理论和国内外的实践都充分表明，稳定人们的收支预期尤其是增加对低收入者的补贴，不仅是在经济紧缩期保持社会稳定、促进社会公平的客观需要，而且其直接转化为即期消费需求的比例也最高、最快；定向增加对国家工薪阶层的住房补贴，不仅可以缓解现行低工资与住房货币化的尖锐矛盾，而且是使建筑业成为支柱产业的一个重要推力；社会保障制度的尽快建立，则是消除目前大多数人消费后顾之忧和消费心理不确定性的一个关键性因素。

然而，无论是改革收入分配体制还是加快建立和健全社会保障制度的步伐，都需要国家财政投入大量资金。在国家财政长期紧张的情况下，如何筹措这些资金就成了举国上下普遍关注的问题，也是进行收入分配体制改革的难点和焦点之所在。从当前我国的现实出发，满足上述需要的筹资对策有：

——调整国家的现有预算安排。改善低收入者的收入状况，提高工薪阶层的收入水平及其预期，充实社会保障资金来源等。就财政支出属性而言，这均属于经常性支出的范畴。因此如何扩大经常性财政支出的来源，就是问题的关键之所在。其中，可供考虑的一个办法就是调整现有的国家预算安排，即把近年来的经常性预算结余不再转入建设性预算，而留作用以扩大经常性预算之需。这可称之为“调”。

——调整、优化财政支出结构，“挤”出一部分财政资金用来满足上述需求。例如，配合市场化进程和政府职能转换，适当缩减政府的支出与投入范围；配合国企改革，逐步减少企业的亏损补贴；在价格持续走低的情况下，大力压缩各种形式的价格补贴；配合政府机构改革，以及支出制度的创新（如政府采购制度），逐步压缩行政事业费支出等等。

——通过对国有资产存量的有效利用，“变”（现）出一块资金来支持社会保障制度的建立与健全。例如，对大中型国有企业的“办社会”资产部分实行“剥离”，一方面可减轻企业的经营压力，同时又间接增加了在职职工的社会保障资金来源。通过对中小企业国有资产的多种处置方式，也可变现出一部分资金来满足类似的需求。

（三）从速推进费税体制改革，是持续扩大内需、遏制当前通货紧缩的一个重要环节。

从我国的现实情况看，这种重要性和必要性主要表现在如下两个方面：

其一是，通过费税体制改革，切实减轻企业和农民的非税负担以增加其可支配收入，为提高城乡市场主体的投资一消费能力奠定基础。

我国人口中2/3居住在农村，农民理应是最大的消费群体。但农村消费品零售额占全社会消费品零售额的比重，却从“七五”时期将近50%锐减至1997年的39%。其中，农民的实际可支配收入增长缓慢，购买力水平低下，可说是一个基础性的原因。而造成这种情况的一个重要影响因素，则是“苛费猛于虎”，大量侵吞和蚕食了农村和农民的有限收入。有关资料表明，1998年，尽管农民人均纯收入比上年下降2.36%，但农民上缴的三提留、五统筹仍比上年增长了1.4%，加上各种摊派和罚款，比交纳的税金还多出13%。参见曹力群《增加农民收入才能提高农民购买力》，载《经济日报》1999年7月7日。至于各类企业所承受的各种非税负担，更是有过之而无不及。在此只例举三个数字就可见一斑：一是据初步统计，近年来企业上缴国家财政的资金，仅占各种收费摊派的1/3强；二是近两年取消不合理收费26710项，涉及金额每年985亿元，相当于全国国有工业企业实现利润的两倍；三是在有些技术改造项目中，除按国家规定上缴固定资产投资方向调节税以外，还要交纳各种费用20多种，两者合计占总投资的30%以上！参见程远《“三乱不除 企无宁日》，载《经济日报》1999年7月6日。难怪不少企业扼腕长叹：不改造等死，改造找死。

可见，大力、从速推进税费体制改革，切实减轻农民和企业难以承受的非税负担，不仅是完善企业制度、规范市场竞争环境、保护企业积极性的紧迫需要，也是依法增加农民和企业可支配收入、促进城乡投资和消费需求、缓解通货紧缩压力的必要举措。大量事实已充分表明：“三乱”不除，非但企业无宁日、农无宁日，扩大内需、化解通货紧缩的目标也必将遭严重挫折。正因如此，我们把它视为治理通货紧缩的一项重要对策。

其二是，通过清费正税，大力整顿、规范和完善政府的收入机制，认真解决多年来愈演愈烈的各种行政性收费和预算外资金恶性膨胀，以及大量蚕食和挤占国家财政收入的积弊，为增强国家可支配财力，振兴国家财政并在此基础上提高财政政策的反通货紧缩力度提供必要条件。

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