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摘要:
新中国成立五十年来,我国财政体制改革大致经历了三个阶段:第一阶段是1978年以前,高度集中的管理体制是这一时期的主要特征。在这种背景下进行的财政体制改革,主要是周期性地对财权进行下划和上收。第二阶段是1978~1993年,放权让利是这一时期经济和财政体制改革的主线。为了突破传统的高度集中型财政体制,国家财政先后通过实行多种分成体制、“分灶吃饭”以及财政承包制等形式,进行了不懈的探索。第三阶段为1994年以后,通过改革推进财税制度创新,逐步建立与社会主义市场经济相适应的规范化财政体制的阶段。建国以来的历次财政体制改革,既有成功的经验,也有失败的教训,对经济社会发展产生了不同程度的影响。尤其是1994年以来进行的分税制财政体制改革,初步建立了适应社会主义市场经济发展要求的财税体制基本框架,对推进整个经济体制改革,促进经济持续快速健康发展起到了积极的作用。
一、1978年以前的财政体制改革
1978年以前,我国基本上实行高度集中的财政体制。财政权力主要集中在中央政府,地方政府和企业的自主权很小。这种体制的基本框架形成于建国初期,它是为适应当时特定的政治和经济形势建立的。
(一)高度集中型财政体制的初...
新中国成立五十年来,我国财政体制改革大致经历了三个阶段:第一阶段是1978年以前,高度集中的管理体制是这一时期的主要特征。在这种背景下进行的财政体制改革,主要是周期性地对财权进行下划和上收。第二阶段是1978~1993年,放权让利是这一时期经济和财政体制改革的主线。为了突破传统的高度集中型财政体制,国家财政先后通过实行多种分成体制、“分灶吃饭”以及财政承包制等形式,进行了不懈的探索。第三阶段为1994年以后,通过改革推进财税制度创新,逐步建立与社会主义市场经济相适应的规范化财政体制的阶段。建国以来的历次财政体制改革,既有成功的经验,也有失败的教训,对经济社会发展产生了不同程度的影响。尤其是1994年以来进行的分税制财政体制改革,初步建立了适应社会主义市场经济发展要求的财税体制基本框架,对推进整个经济体制改革,促进经济持续快速健康发展起到了积极的作用。
一、1978年以前的财政体制改革
1978年以前,我国基本上实行高度集中的财政体制。财政权力主要集中在中央政府,地方政府和企业的自主权很小。这种体制的基本框架形成于建国初期,它是为适应当时特定的政治和经济形势建立的。
(一)高度集中型财政体制的初步形成。新中国是在经历数十年的民族独立战争和国内解放战争以后建立起来的。建国初期的国家财政必须同时承担支持革命战争、促进经济恢复和加强国家建设等多项任务。在筹组中央人民政府过程中产生的《中国人民政治协商会议共同纲领》第四十条明确规定,国家的财政税收政策“应以保障革命战争的供给,照顾生产的恢复和发展及国家建设的需要为原则”。为了有效地利用有限的财政经济资源,保证国家的军需民用,中央人民政府成立不久,即于1950年3月3日颁布了《关于统一国家财政经济工作的决定》。其基本内容是:统一全国财政收支,统一全国物资调度,统一全国现金管理。
1.“统一全国财政收支”的具体内容:(1)一切财政税收制度、人员编制和各项开支标准均由中央制订;(2)所有财政收入全部收归中央,只有极少数地方捐税划归大区和省政府留用;(3)一切开支均需列入预算,地方需按月、按季报中央政府核定执行,并在年度终了报请中央审查;(4)建立全国统一的财政预决算制度和严格的审计、会计及财政监察制度,只有地方级收入的超收分成部分才由各地方机动使用。上述内容是当时财政体制的基本特征,是比较典型的统收统支。
2.中央与地方政府的收支范围和财政责任。根据1951年上半年,中央提出的“统一领导,分级负责”这一指导全国财经工作的基本方针,对中央与地方政府的收支范围和财政责任作了初步划分:(1)由中央财政部门划定大行政区的收支,再由大行政区财政部门划定各省(市)财政收支;(2)各级政府的预算和收支范围按照企业、事业和行政机构的隶属关系进行划分;(3)地方预算上年结余分别列各级财政收入,编入本年预算,决算后实际结余超过预算编列数者,其超过部分经中央核定后酌留地方;决算实际结余不足预算编列数者,不足部分由中央补助。
至此,我国高度集中的财政体制已经初步形成。它对于促进经济恢复和支持抗美援朝战争,以及初步建立我国的工业化基础都发挥了积极作用。
(二)对高度集中型财政体制的调整。为了调动地方政府和企业的积极性,从第一个五年计划开始,我国财政体制进行了一些改革和调整的探索。但是,在整个经济体制高度集中的环境下,财政体制的调整与改革始终是以维护集中型体制为前提,基本上是在“收权”和“放权”之间循环,对集中型体制没有实质性突破。
1.统收统支体制的相对松动。1954年,中央制定了财政管理六条方针。其中第二条规定“支出包干使用”。“包干”主要是对中央各部门和地方大区政府而言,目的是为了让“条条”和“块块”共同负起责任,防止突破预算。在强调责任的同时,各部门和地方在包干范围内也拥有了比过去更大的自主权;第三条规定“自留预备费,结余不上交”。这是作为中央对各部门和各地方完成包干任务的奖励,实际上也使它们在处理收支结余上有了更大的自主权。这两条方针显示,高度集中的统收统支体制开始有所松动。1956年,松动的迹象更为明显。财政部长李先念在当年的预算报告中明确提出:“在地方财政方面,除了在本年国家预算中已经适当地增大地方预算的增长率,照顾地方的需要以外,还准备适当地扩大在财政管理上的权限和机动性,使地方在预算总额的控制数字以内,能够根据当地实际情况安排自己的收支。”
2.1958年财政放权的尝试。1958年,我国实行了较大规模的经济管理体制改革,将80%左右的中央企业下放给地方管理。与此同时,在财政体制方面,中央对地方实行“以收定支,一定五年”的办法。具体内容是:(1)将地方收入划为地方固定收入、固定比例分成收入和调剂分成收入三个部分;(2)在划定的收入范围和分成比例之内,地方自求收支平衡,多收多支,少收少支;(3)基本建设支出、重大灾荒救济费、大规模移民垦荒支出等,中央专案拨款解决;(4)收支范围和分成比例一定五年不变。
1958年的财政体制改革首次对统收统支体制实现了较大突破,其主要内容与后来实施的“分灶吃饭”体制有某些相似之处。“收支自求平衡”意味着地方政府在中央划定的收支范围内完全拥有自主权。相对于原来“一年一定”的制度安排,“一定五年不变”使得地方政府能够进行比较长远的财政安排,制订较长时期的发展规划,拥有的自主权也比原来更为稳定。但是,由于制度建设和干部培训等方面的准备不足,以及其他种种客观原因的影响,1958年实行下放经济管理权限的改革后,地方上出现了“瞎指挥”和“共产风”,宏观经济秩序混乱,企业虚盈,财政虚收,银行信贷资金被挪作基本建设投资,结果造成生产下降,以致稍后出现了严重的经济困难。因此,到1959年6月,这一改革就被停止执行。在财政体制方面,取代“以收定支,一定五年”体制的是“总额分成,一年一定”的体制,即根据核定的收支总额,在中央与地方之间实行收入分成。这一体制一直实行到1970年。其间,为了克服60年代初期的严重经济困难,中央曾在1961~1963年颁布了财政银行双六条,加强中央财政集权,并一度把地方财权集中到大区(协作区)和省,而将专区、县和公社的财权大大缩小。直到1964年,才又恢复了中央、省、县三级财政体制。
3.在“放权”与“收权”之间轮回。1970年,国家再次将大批中央企业以及基建和物资管理权下放给地方。在此基础上,1971年实行了“财政收支大包干”体制,即根据每年国民经济发展计划核定财政收支总额,收大于支,包干上缴,收小于支,补助包干。到1974年,这一体制进一步发展为“收入固定比例留成,超收另定分成比例,支出按指标包干”。1974年的财政体制仍然是一种典型的“大锅饭”体制。在这种体制下,地方支出按核定的年度预算指标包干,收入不足部分由中央补助。执行结果是超收的地区少,短收的地区多,地方政府实际上包支不包收。所以人们称它是让地方财政“旱涝保收”的体制。与此同时,中央财政却因缺乏足够的调剂能力而显得比较被动。为了改变这种局面,中央于1976年又恢复了“总额分成,一年一定”的办法。
总的看来,1978年以前,我国财政体制的基本特征是集中型体制,地方财政和企业的自主权有限。这是由当时整个经济体制的基本模式决定的。虽然这一时期也进行了一些分权式改革的探索,但是,囿于当时特定的历史条件,财政体制改革和调整始终没有摆脱集中型体制的束缚。
二、1978~1993年,对高度集中型财政体制的不断突破
1978年以后,随着政治上的拨乱反正,经济体制改革快速推进和对外开放持续扩大,财政体制也不断创新。从1978年到1993年,财政体制改革大胆探索了新的模式,并为逐步建立规范化的中央与地方的财政关系积累了经验。
(一)实行多种分成体制。1978年,为了改变以往资源分配过于集中、地方财权偏小的状况,中央决定根据各地的不同情况,同时试行四种较为灵活的体制形式:一是“收支挂钩,总额分成,一年一定”。即按照对地方核定的支出总额和收入总额计算出一个比例,作为收入分配的依据;二是“收支挂钩,增收分成”。即按核定的收支指标求出分成比例,对收入比上年增长部分按规定比例分成;三是“收支挂钩,全额分成,比例包干,几年不变”(这种办法只对江苏实行);四是“民族自治地区财政体制”。即民族自治地区,除多留预备费和机动金外,还增拨了民族地区补助费,并允许民族地区将超收部分全部留用。
这些体制在形式上虽与以前实行过的某些体制有许多相似之处,但具体内容已有较大改进。而且在同一时期,对不同地区分别实行四种不同的体制也是以往没有过的。
(二)“分灶吃饭”体制的试行与推广。1980年,在总结江苏“比例包干”办法的经验并综合上述四种体制优点的基础上,中央对全国15个省试行“划分收支,分级包干”的办法。即明确划分中央与地方的收支范围,核定地方财政收支包干基数。以1979年预算执行数为基础,凡收入大于支出的地方,多余部分按一定比例上交;反之,由中央给予定额补助,一定五年不变。这就是通常所称的“分灶吃饭”。同时,对广东、福建两省还分别实行了“定额上交”和“定额补助”的大包干体制,也是一定五年不变,五年间所有增加的收入全部归两省财政支配。
1985年,在两步利改税完成以后,中央将“分灶吃饭”的体制进一步修订为“划分税种,核定收支,分级包干”,并将这一体制推广到除广东、福建和民族自治地方以外的其他省、市。“分灶吃饭”和“大包干”都是以“块块”为主而进行的财政安排。这一改革在打破高度集中的财政分配格局方面迈出了实质性步伐。这两种体制一直实行到1988年。
(三)推行“财政包干”制。1988年,在总结“分灶吃饭”和“大包干”体制经验的基础上,进一步推行了财政承包制的新模式。按照这种体制模式,全部财政收入划分为中央固定收入、地方固定收入、中央和地方固定比例分成收入及中央与地方共享收入;支出仍按隶属关系进行划分。根据各地的不同情况分别实行了六种不同的包干方式,即:总额分成、总额分成加增长分成、定额上交、定额补助、上交递增包干、收入递增包干。财政承包体制基本以1987年各地的收支决算数为基础,参照各地近几年的收入增长情况,确定包干指标。实际上就是承包“上缴中央财政的数额或比例”或“要求中央补助的数额”。即以保证中央财政收入稳定增长为前提,使地方政府在其自身的职责范围内拥有更大的自主权。承包制激发了地方政府增收的积极性。但是,由于受各种主客观条件的限制,中央政府很难事先对地方财政收入的增长潜力作出准确的估计,因而很难制定一个合理的承包指标。执行的结果是财政收入的增量部分大多归于地方政府,中央财政收入在全部财政收入中所占比重呈现下降的态势。
概言之,1978年以后,我国财政体制改革不断取得新的突破。这主要得益于政治上的思想解放和宏观经济管理体制的全面改革。这一阶段探索的以放权让利为特征的多种收支划分模式,扩大了地方政府在组织收入和安排支出方面的自主权,促进了经济和各项社会事业的发展,为此后实行分税制财政体制奠定了一定基础。
三、规范化分税制体制的建立
经过1978年以来的一系列重大改革和调整,虽然逐步改变了旧体制财权、财力高度集中的状况,但从科学性和规范性角度看,各种分级包干体制都不是完备的体制类型,与科学的分级财政体制相比还有相当大的距离。一是以“块块”为主的财政体制,在刺激地方政府增收积极性的同时,也增强了地方本位主义行为,直接或间接地导致了某些方面的结构性缺陷;二是改革过程中经常采用的基数法的缺陷,以及体制频繁变动所带来的政府间分配关系的不稳定,助长了地方政府的短期行为;三是改革过分地注重对财政收入增长的刺激,对宏观分配的公平性注意不够,出现了地区间收入差距不合理地扩大的矛盾。随着经济发展和市场取向改革的深化,这种体制弊端日益明显,与发展社会主义市场经济的要求越来越不相适应。为此,从1994年开始,根据党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》的要求,我国对财政体制进行了一系列重大改革,初步建立起了中央与地方分税制财政体制。
(一)进一步明确了中央与地方的支出责任。根据中央政府与地方政府的事权,划分各级财政的支出范围。中央财政主要承担国家安全、外交和中央国家机关运转所需经费,调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控所必需的支出以及由中央直接管理的社会事业发展支出。包括:国防费,武警经费,外交和援外支出,中央级行政管理费,中央统管的基本建设投资,中央直属企业的技术改造和新产品试制费,地质勘探费,由中央财政安排的支农支出,由中央负担的国内外债务还本付息支出,以及由中央本级负担的公检法支出和文化、教育、卫生、科学等各项事业费支出。地方财政主要承担本地区政权机关运转所需支出以及本地区经济、社会事业发展所需支出。包括:地方行政管理费、公检法支出,地方统筹的基本建设投资,地方企业的技术改造和新产品试制费,支农支出,城市维护和建设经费,地方文化、教育、卫生等各项事业费,价格补贴支出以及其他支出等。
(二)重新界定了中央与地方的收入范围。根据财权与事权相适应的原则,按税种划分中央与地方的收入。将维护国家权益、实施宏观调控所必需的税种划分为中央税;将同经济发展直接相关的主要税种划分为中央与地方共享税;将适合地方征管的税种划分为地方税。同时分设中央与地方两套税务机构,中央税务机构征收中央税和中央与地方共享税,地方税务机构征收地方税。税种划分的具体格局是:
1.中央固定收入包括:关税、海关代征消费税和增值税,消费税,中央企业所得税,非银行金融企业所得税,铁道、各银行总行、保险总公司等部门集中交纳的收入(包括营业税、所得税、利润和城市维护建设税),中央企业上缴利润等收入;外贸企业出口退税,除1993年地方实际负担的20%部分列入地方财政上交中央基数外,以后发生的出口退税全部由中央财政负担。
2.地方固定收入包括:营业税(不含各银行总行、铁道、保险总公司集中交纳的营业税)、地方企业所得税(不含上述非银行金融企业所得税),地方企业上交利润,个人所得税,城镇土地使用税,固定资产投资方向调节税,城市维护建设税(不含铁道部门、各银行总行、保险总公司集中交纳的部分),房产税,车船使用税,印花税,屠宰税,农牧业税,农业特产税,耕地占用税,契税,国有土地有偿使用收入等。
3.中央与地方共享收入包括:增值税、资源税、证券交易(印花)税。增值税中央分享75%,地方分享25%。资源税按不同的资源品种划分,海洋石油资源税作为中央收入,其他资源税作为地方收入。证券交易(印花)税,中央与地方各分享50%。
近年来,根据分税制运行情况和宏观调控的需要,对收入划分又作了一些调整。主要包括:将证券交易(印花)税分享比例由原来中央与地方各占50%,调整为中央占80%,地方占20%,后又调整为中央占88%,地方占12%;将金融保险业营业税税率由5%提高到8%,提高税率增加的收入归中央财政;为了严格控制土地使用,将其中新批转为非农建设用地的部分收入上交中央财政;1999年恢复开征利息所得税,收入归中央财政。
(三)建立了政府间财政转移支付制度。财政转移支付制度是分税制财政管理体制的一项重要内容。1994年分税制改革在重新划分中央与地方财政收入的基础上,相应调整了政府间财政转移支付数量和形式,除保留了原体制中央对地方的定额补助、专项补助和地方上解外,根据中央固定收入范围扩大、数量增加的新情况,着重建立了中央对地方的税收返还制度。从1995年起,中央又在税收返还制度之外建立了过渡期转移支付办法。根据财政收入情况,中央每年增加安排一部分资金,采用相对规范的办法,重点解决一些困难地区特别是民族地区的财政矛盾。具体办法是,按影响财政支出的因素,核定各地的标准支出数额,凡地方财力能够满足标准支出需要的,中央不再转移支付;对地方财力不能满足支出需要的,再对财政收入进行因素分析,凡财政收入达不到全国平均水平的地区,收入努力不足的部分由地方通过增收解决相应的支出需要;凡财政收入达到全国平均水平或通过增收仍不能解决其支出需要的,其财力缺口作为计算转移支付的依据,中央根据新增转移支付资金总额和各地财力缺口分配补助资金。
(四)确立了新的预算编制与资金调度规则。实行分税制后,中央和地方均按照新口径编报财政预算。由于中央对地方的税收返还支出数额很大,为避免资金的往返划拨,保证地方财政正常用款,将中央税收返还数和地方原上解数抵扣,按抵顶后的净额占当年预计中央消费税和增值税收入数的比重,核定一个“资金调度比例”,由金库按此比例向地方划拨资金。
1994年的财政体制改革取得了巨大成就,通过这次改革,我国基本形成了适应社会主义市场经济要求的、相对规范的财政体制框架。一是建立了稳定的中央与地方财政收入渠道,财政收入保持了较快的增长速度。新财税体制确立以后,充分调动了各级政府理财的积极性,各地普遍加强了税收征管,初步改变了以往随意减免税的状况。1999年全国财政收入11377亿元,比改革前(1993年)的4349亿元增加了7028亿元,年均增加额为1171亿元,相当于过去一个五年计划增加的收入。同时,财政收入占GDP比重下降的势头得到遏制。尤其是“九五”以来,全国财政收入占GDP的比重逐年提高,1996~1999年每年分别比上年提高0.2、0.7、0.8和1.5个百分点,1999年达到13.9%。二是增加了重点投入,有力地支持了经济建设和各项社会事业发展。1994年以来,财政对农业、教育和科学事业费以及基础设施建设投入大幅度增长。此外,国家财政还通过制定实施一些必要的优惠政策支持了经济改革与发展。三是营造了公平的竞争环境,促进了经济结构的合理调整。新的财税体制及《企业财务通则》和《企业会计准则》的实施,改变了不同地区、不同行业、不同企业之间不平等的财政、税收和财务政策,为企业的公平竞争创造了条件。新体制建立以后,各地开始根据不同产业对财政的贡献度,逐步把投资重点转向有利于地方财政增收的第一产业和第三产业,农业、服务业、基础设施等薄弱环节得到加强,经济结构正在向好的方向转化。
四、财政体制改革的基本方向与现阶段的主要任务
(一)现行财政体制存在的主要问题。尽管1994年的财政体制改革取得了巨大成功,但与社会主义市场经济发展要求的财政体制还有较大差距,现行体制本身在运行中仍然存在一些有待进一步解决的问题。
1.分配关系没有完全理顺,“两个比重”仍然偏低。(1)政府间收入范围和支出责任的划分不尽合理。1994年的分税制改革,是在对政府间事权和支出范围没有作出大的调整的情况下进行的,收入划分也大体维持了1994年以前的格局。收入方面,企业所得税仍按隶属关系划分,带有原包干体制的色彩,不仅不适应企业所有制结构变化和调整的需要,使得收入在各级政府间的划分越来越难以操作,而且不利于企业平等参与市场竞争。支出方面,中央与地方政府间事权和支出责任的划分在某些方面还不够科学,经济性事务的权限划分较为模糊,一些支出项目存在不合理交叉。(2)省以下分税制财政管理体制不够完善。1994年以来,各地按照中央对省实行分税制改革的基本原则与模式,结合本地情况,实施了对下级政府的分税制财政管理体制。但是,目前这一体制还不够健全,多数地方都将大部分收入划为共享收入,而作为一级政府的专享税种相对较少,有的地方财政还缺乏稳定的收入来源,有些地方资金调度也不落实。中央财政在核定地方资金调度比例时,曾明确规定各地必须将资金调度比例逐级核定到县,以保证县级财政资金周转需要,但这项规定执行不够彻底,在一定程度上影响了县级财政的正常运转。此外,尽管各地都采取了一定的财力均衡措施,但方式不规范,力度也有限,各省辖区内的地区间财力差异仍然较为悬殊。(3)政府间财政转移支付制度还不规范。目前我国政府间财政转移支付由体制补助、税收返还、专项补助、过渡期转移支付等形式构成。作为转移支付主体的税收返还基本上是在原体制基础上为了照顾地方既得利益演变过来的,不能对均衡地方财力发挥明显作用。1995年后实行的过渡期转移支付办法虽然有明显改进,但这部分转移支付的数量有限,均衡作用还不大。同时,中央对地方专项补助(拨款)的分配和使用与财政分级管理的原则也不相适应。相当部分专款用于地方事权范围的支出,分配办法也有待规范。此外,中央政府有关部门管理的某些补助地方的资金,还没有统一纳入中央政府对地方的转移支付范畴,与财政转移支付资金的统筹运用存在脱节。这些情况表明,现行转移支付制度还不够规范和科学,与实现各地基本公共服务水平均等化,强化中央政府宏观调控的目标有较大差距。(4)政府收入体系不规范,分配秩序混乱。目前预算外资金的规模约相当于预算内收入的50%左右,其他体现政府行为的非规范收入难以统计。一方面,一些地方“三乱”现象时有发生,坐支挪用财政性资金的问题比较突出;另一方面,财政预算内收入占政府财政收入比重低,影响了国家财政宏观调控能力。目前我国预算收入占政府财政收入的比重只有60%,明显低于其他国家平均80%~90%的水平。(5)“两个比重”仍然偏低。1994年财税体制进行重大改革后,财政“两个比重”下降的局面开始得到扭转,近两年财政收入占GDP的比重在逐步上升,但总体水平仍然较低。1999年我国财政收入占GDP的比重为13.9%,明显低于发达国家45%左右、发展中国家25%左右的水平。1998~1999年,中央财政收入占全国财政收入的比重分别只有49.6%和51%,而目前世界多数国家都在60%以上。
2.支出管理改革相对滞后,财经违纪现象比较普遍。1978年以来我国财政体制改革的重点大多是在财政收入方面,而对计划经济体制下形成的财政支出制度尚未进行大的改革,特别是涉及支出管理的两项基础性管理制度,即国库支付制度和预算科目体系,基本上是沿用过去旧的做法。支出管理方面存在的诸多问题和矛盾没有得到很好解决,影响了财政资金使用效益的提高和反腐倡廉工作的深入开展。(1)现行国库分散支付制存在很多弊端。
我国目前实行的是国库分散支付制度,是将预算确定的各部门和单位年度支出总额,按期(中央部门按季,地方部门按月)拨付到各部门或单位在银行开立的账户。在这种支付制度下,支出过程脱离财政监督,财政部门只能靠各支出部门的财务报告进行事后审查监督,不能及时发现和制止支出过程中的违纪违法行为。而且,由于各单位资金都是逐渐支用的,在预算资金按期拨付,资金分散支付和储存的情况下,大量财政资金分散在各单位形成沉淀,而财政部门为应付短期资金需要,有时不得不向银行借贷或发行短期公债,增加了财政负担,影响了整个财政资金的使用效率。同时,由于财政资金分散存在各部门和单位的银行账户上,财政部门和中央银行无法全面了解整个财政资金的运转状况,难以对财经形势作出及时、准确的分析和判断。(2)预算科目体系分类不规范。现行政府预算收支科目是在我国传统经济体制的基础上建立起来的,收支科目特别是支出科目的设置,与社会主义市场经济和进一步健全财政职能、加强预算管理的要求不尽一致。一是科目无法准确、全面反映政府事权和收支全貌,大量体现政府职能的收支仍留在预算外。二是部分收支项目的分类较粗,不利于细化预算编制和强化预算约束。三是收支科目分类标准不统一,逻辑体系不完整,不能直观地反映政府各项职能。四是与国际通行的一些分类办法不衔接,不便于进行国际交流和国际比较分析。作为财政管理中一项重要基础性工作,政府收支分类问题已经影响到预算编制、政府采购、国库集中支付等项改革的顺利推进。因此,必须对现行政府收支科目体系进行全面、系统的改革,以适应财政管理的需要。
3.财政支出结构不合理,影响政府职能的转变。(1)财政支出范围不合理。目前我国财政支出范围过大、包揽过多等问题还没有得到根本解决。一些有条件进入市场的经营性事业单位,如行政事业单位办的出版社、杂志社、培训中心等,以及一些民间性的协会、学会、研究会等,仍然由财政负担经费;一些应由市场配置资源的领域,如企业生产经营所需流动资金、挖潜改造资金等,在一定程度上仍由各级财政负担;与此同时,一些本应该由财政供给资金的项目却得不到充足的资金保证,如普及教育、基础科研、卫生保健等方面的支出满足不了日益增长的需要,全国还有不少县甚至无力维持政府机构的正常运转,有的连工资都难以按时发放。(2)支出刚性项目多,财政供养负担过重。近几年来,我国财政支出的刚性项目越来越多。一是国家对部分重点支出项目的增长作出了与收入(支出)增长挂钩的规定,有的还以法律形式确定下来。比如,农业、科技、教育、卫生、环境保护、计划生育、宣传文化、政法等项支出,都有明确要求。二是随着经济和社会的发展,国防、社会抚恤救济、价格补贴、公务员工资等支出需求不断增加。三是由于机构、人员膨胀,财政供养人员多,特别是在经济基础比较薄弱的地方,逐年增多的吃“皇粮”人员对财政压力很大。加之一些地方、部门越权出台各种津贴、补贴,使财政负担越来越重。每年新增财政收入的相当一部分都要用于人头费支出。在一些财政困难县,每年新增财政收入中,约有2/3以上要用于各种人员经费。(3)预算内外资金使用缺乏统一协调。由于缺乏有效管理,大量预算外资金长期游离于财政管理之外,乱支滥用现象十分严重。国务院《关于加强预算外资金管理的决定》(国发[1996]29号)颁布以来,这种状况已有所改变,但由于种种原因,预算内外资金使用与管理仍然缺乏有机衔接,“两张皮”的现象没有根本改变,导致资金使用效率不高。
(二)财政体制改革的基本方向和现阶段的主要任务。根据我国财税体制的现状,按照社会主义市场经济发展的要求,财政体制改革的基本方向是:规范政府分配秩序,进一步理顺中央与地方、政府与企业及个人之间的分配关系,改变财力分散状况,合理提高财政“两个比重”,建立适应社会主义市场经济发展要求的财政保障机制和规范的转移支付制度;积极推进预算管理改革,实行部门预算制度、国库集中收付制度、零基预算制度和政府采购制度,强化支出管理;调整和优化财政支出结构,逐步建立公共财政框架,健全和完善国家财政职能。
1.积极推进税费改革,完善和规范财政体制。(1)通过对现行收费管理制度的改革,从根本上遏制乱收费,理顺政府与企业和个人分配关系。一是通过将部分具有税收特征的收费,用相应的税收取代,进一步完善税制;二是通过将一部分非政府性收费,转为经营性收费,界定和规范政府行为;三是通过取消大量不合理、不合法收费,进一步规范政府收入分配行为;四是对保留的少量政府收费,实施规范化财政管理,加强人大监督和社会监督。(2)合理调整中央与地方财政分配关系。考虑到利益分配关系调整的复杂性和艰巨性,今后一个时期调整中央与地方的财政分配关系,应采取分“两步走”的办法。第一步,在“十五”期间适当调整某些税种中央和地方分享办法和比例,逐步扩大过渡期转移支付规模,重点增强中西部地区财政保障能力。一是改变企业所得税按照企业隶属关系划分收入的办法,实行按比例共享或分率共享。二是将个人所得税调整为中央和地方共享税。三是适当调整证券交易印花税中央分享比例。上述调整个人所得税、证券交易印花税中央增加的收入,全部用于对中西部地区的转移支付。四是进一步推进省以下分税制体制改革,使市、县级财政有比较稳定的收入来源,增强市、县级的财政保障能力。第二步,在“十五”末期至2015年,按照规范的分税制财政体制的要求,合理调整中央和地方的事权和财政收支范围,严格核定各地区的标准化收入和标准化支出,在此基础上实行规范化的财政转移支付制度,逐步实现各地区公共服务水平的均等化。
2.优化支出结构,建立公共财政的基本框架。针对我国财政支出中存在的问题,现阶段应在调整和优化支出结构方面采取以下措施:(1)控制行政事业经费规模,努力降低政府运转成本。政府运转费用属于社会成本,在保证政府正常运转的前提下,该项费用越少对社会越有利。目前全国约有3000多万吃“皇粮”的人,其中2/3是事业单位人员。今后要在政府机构改革和事业单位改革的基础上,控制行政事业经费的过快增长,合理界定财政支出范围,在区分事业单位“公益性”和“经营性”的前提下,逐步减拨部分事业单位经费。(2)逐步停止对竞争性领域的财政投资。竞争性领域的资源配置应通过市场机制解决,财政应逐步停止竞争性投资,这不仅可以节减财政支出,而且有助于规范政府投资行为,减少财政支出错位可能产生的“挤出”效应,为各类企业公平竞争创造良好的外部环境。(3)根据不同时期经济和社会发展的重点,确定财政支出优先次序。对现行的支出挂钩项目要根据形势的发展变化,适时加以调整。同时要坚决制止一些部门擅自要求地方财政按比例安排配套资金,以及其他一切干扰预算正常执行的做法。在此基础上,按照党和政府在一定时期确定的经济和社会发展重点,以及公共财政的要求,合理确定财政支出的优先次序,努力保障政权建设、科技教育、社会保障、农业、基础设施建设等重点支出的资金需要。
3.改革支出管理制度,强化支出管理。今后改革支出管理制度的重点是实行国库集中收付制度、改革预算科自体系和编制方法和推行政府采购制度等。(1)实行国库集中收付制度。实行国库集中收付制度是市场经济国家的通行做法。建立国库集中收付制度是建立我国科学、规范的预算管理制度的重要基础。国库集中收付制度,就是由政府财政(国库)部门对所有政府性收入,包括预算内收入和纳入财政专户管理的预算外收入进行集中收纳管理;同时,对各部门和各单位的支付过程实行集中统一处理的制度。在这种制度下,各种政府性收入将不再通过各种中间环节,而直接缴入国库账户;财政部门对各部门、各单位的经费不再按期预拨,各部门和单位根据自身履行职能的需要,在预算确定的范围内,决定购买何种商品和劳务,但付款过程由国库集中处理。国库管理部门在办理支付的过程中,可以直接对各部门和单位的支出实行全程监督。将现行的国库分散收付制度改为集中收付制度,要相应取消各部门和单位在银行设立的收支账户,改变财政部门向各部门和单位按期拨付预算资金的做法,所有财政性支出均通过国库单一账户集中收付。同时要改革现行国库管理体制,有效地发挥财政的国库管理职能。(2)建立科学规范的预算科目体系。财政预算科目体系要与政府行政管理体制和财政履行职能相衔接。改革预算收支科目体系,应该遵循以下原则:一是结合税费改革和强化预算外资金管理的需要,将体现政府行为的收支纳入预算,统一在政府预算收支科目中反映;同时,结合财政支出结构调整,取消一部分用于竞争性、营利性支出的预算科目。二是配合预算编制方法改革的需要,细化预算收支科目,为科学地编制预算、强化部门预算控制和监督机制创造条件。三是尽量与国际通行做法相衔接,以增进国际间交流和比较研究。四是科目名称力求简化、通俗,方便使用,以逐步提高我国财政政策和预算管理的透明度。(3)积极推行政府采购制度。今后,政府各部门的直接支出,包括各类用于办公用品、设备、公共设施及政府所需的其他劳务,在条件允许的情况下都应按法律、法规规定的方式向社会购买。当前要在总结各地政府采购试点经验的基础上,进一步加强立法,根据《政府采购暂行办法》制定相关的配套办法,将采购程序和文件规范化、格式化,以协调各地区的政府采购试点工作。在此基础上,制定和逐步完善(政府采购条例),对政府采购工作的基本原则、适用范围、采购程序、采购计划、采购管理、采购方式、货款支付和采购监督等作出原则性规范,保证我国政府采购工作健康发展。
(本文作者系财政部国库司司长)
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