一、政府内债

在继续实施积极财政政策的背景下，2010年国债预算筹资规模继续保持历史较高水平，国债筹资任务仍然较重。财政部克服宏观经济环境极为复杂、国债市场供求结构多变难测的实际困难，顺利完成了全年国债筹资任务。

（一）国债管理措施。2010年实际举借国债17850亿元，包括发行内债17752亿元和举借统借统还外债98亿元。财政部在全年国债管理工作中主要采取了以下措施：

1.储蓄国债管理措施。

（1）适当缩短储蓄国债发行期限。受通胀预期因素影响，个人等投资者期限偏好明显缩短。从3月份储蓄国债开始发行至10月份，发行1年、3年期两个品种，适当加大了1年期品种规模，暂停发行5年期品种。10月20日人民银行上调存款基准利率后，个人等投资者对5年期储蓄国债需求有所增强，11月、12月份恢复发行了5年期品种。全年发行1年期储蓄国债1514亿元，占储蓄国债发行总额的47%，比上年提高28个百分点；3年期储蓄国债1533亿元，占储蓄国债发行总额的48%，降低20个百分点；5年期储蓄国债150亿元，占储蓄国债发行总额的5%，降低8个百分点。

（2）采取包销方式发行，适当调减单次发行额。鉴于储蓄国债投资需求受通胀预期增强和银行理财产品规模增加影响而明显下降，2010年储蓄国债全部采取包销方式发行，发行期内未售出的储蓄国债由承销银行持有。同时适当调减储蓄国债单次发行额，3月份凭证式单次发行额为500亿元，5月份调减为400亿元，12月份减为200亿元；4月份电子式单次发行额为400亿元，6月份调减为300亿元，8月份减为200亿元，11月份适当调增为300亿元。

（3）加强储蓄国债承销团考评管理。为提高储蓄国债承销团成员承销积极性，2010年11月财政部和人民银行联合发布实施了储蓄国债承销团考评办法。根据办法规定，财政部和人民银行定期对储蓄国债承销团成员的国债销售表现进行打分和排名，并向社会公布排名情况；年末对全年排名居前的承销团成员进行表彰，并适当增加其下一年承销额度，对排名靠后的承销团成员，适当调减其承销额度等。

2.记账式国债管理措施。

（1）合理安排记账式贴现国债发行节奏，促进2011年全年国债均衡发行。受市场资金面波动等因素影响，第二季度5次记账式贴现国债发行流标，下半年适当调减了记账式贴现国债发行次数，第三、四季度各由年初拟定的9次减为6次，降低发行风险。同时，第二、三、四季度分别加大了273天、182天、91天国债发行力度，以提高2011年第一季度国债到期还本即可发国债规模，均衡2011年全年发债节奏。

（2）提高关键期限国债尤其是中长期品种发行规模。2010年继续坚持滚动均衡发行关键期限国债的原则，并适当提高关键期限国债发行次数。全年共发行31次，比上年增加4次；发行8733亿元，比上年增加1321亿元。其中，7年、10年期品种发行力度较大，共发行15次计4295亿元，比上年增加778亿元。加大关键期限国债尤其是中长期品种发行规模，有利于贯彻落实积极财政政策要求，促进全年国债筹资任务顺利完成。

（3）适当增加超长期国债发行规模。2010年商业银行、保险公司等机构投资者对超长期国债的需求总体较为稳定，超长期国债市场收益率上升幅度不大，全年发行超长期国债9次计2480亿元，比上年增加1060亿元。其中，发行20年期国债2次计560亿元，30年期国债5次计1360亿元，50年期国债2次计560亿元。这对于加快总体国债发行进度，以及满足机构投资者需求发挥了积极作用。

（二）国债发行及执行数据。2010年实际发行内债17752亿元，其中，发行储蓄国债3197亿元，发行记账式国债14555亿元（见表一）。

1.储蓄国债发行。2010年凭证式国债发行1900亿元，储蓄国债（电子式）发行1297亿元。分期限看，1年期储蓄国债发行1514亿元，3年期储蓄国债发行1533亿元，5年期储蓄国债发行150亿元。

2010年10月人民银行加息后，储蓄国债发行利率按同期限存款基准利率上调的百分点相应上调，其中，1年期国债由2.6%升至2.9%，3年期国债由3.7%升至4.3%，11月份恢复发行的5年期国债利率由此前的4%升至4.6%。上调后的各期限储蓄国债发行利率均比当时同期限存款基准利率高出0.4个百分点，处于较为正常的水平。

2.记账式国债发行。2010年记账式贴现国债发行3083亿元，记账式附息国债发行11472亿元，包括关键期限国债8732亿元和非关键期限国债2740亿元。2010年记账式国债发行额比上年增加1857亿元，增长15%，发行次数与上年持平。2010年记账式附息国债加权平均发行期限为11.5年，比上年延长2.5年；加权平均发行利率为3.1%，比上年上升0.3个百分点。2010年记账式国债发行主要表现出以下特点：

（1）记账式国债发行利率总体上升，其中记账式贴现国债发行利率走势分为小幅上升、略有回落、大幅攀升3个阶段，记账式附息国债发行利率先震荡下行、后小幅上升。4月份期限为91天的记账式贴现国债发行利率为1.3%，6月份升至1.9%，9月份微降至1.7%，12月份大幅升至3.7%，比4月份上升2.4个百分点。2月份10年期记账式附息国债发行利率为3.4%，9月份微降至3.3%，12月份升至3.8%，比2月份上升0.4个百分点（见图一）。

（2）记账式国债购买需求小幅波动，其中记账式贴现国债购买需求先下降、再上升、后逐步回落，记账式附息国债购买需求呈震荡上升态势。4月份期限为91天的记账式贴现国债投标额占发行额的比率即投标比率为1.3，6月份降至0.8（比率小于1表示没有发完），9月份升至1.6，12月份降至1，比4月份下降0.3。2月份10年期记账式附息国债投标比率为1.6，6月份保持在1.6，12月份升至2.3，比2月份高0.7（见图二）。

（三）国债市场运行。2010年国民经济运行态势总体良好，货币政策逐步收紧，通胀压力逐渐显现，国债市场资金面趋于紧张，市场收益率总体上升；国债交易基本正常，交易规模显著扩大，市场流动性略有提高。

1.国债市场收益率变化。2010年短期国债收益率大幅上升，中长期国债收益率稳中有升。前4个月短期国债收益率基本稳定，中长期国债收益率有所下降；5月至9月国债收益率整体稳定；10月至12月短期国债收益率大幅攀升，达到近年来高位水平，中长期国债收益率小幅上升。年初1年期、10年期国债收益率分别为1.5%、3.7%，年末为3.3%、3.9%，比年初上升1.8个、0.2个百分点；年初1年期、10年期国债收益率的利差为2.2个百分点，年末为0.6个百分点，比年初缩小1.6个百分点（见图三）。

全年国债收益率曲线总体上移，其中短期国债收益率大幅上移，中长期国债收益率上移幅度相对较小，曲线形态趋于平坦。前4个月人民银行2次上调存款准备金率，但债券市场资金面仍然较为宽裕，短期国债收益率变化不大。同时，通胀预期相对较弱，商业银行信贷投放规模受限，大量资金转投中长期债券，中长期国债收益率平稳下移。5月至9月人民银行年内第三次上调存款准备金率，通胀压力有所显现，国债收益率曲线小幅震荡调整。10月至12月物价指数连续上涨，人民银行两次加息、两次上调存款准备金率，短期国债收益率快速大幅上移，中长期国债收益率也出现一定程度的上升（见图四）。

2.国债市场交易。2010年国债市场交易总额为37.28万亿元，比上年增加9.97万亿元，增长37%。从交易场所分布看，银行间市场国债交易额为30.33万亿元，占国债市场交易总额的81%；交易所市场国债交易额为6.95万亿元，占国债市场交易总额的19%。从国债交易方式看，现券交易额为7.84万亿元，占国债市场交易总额的21%，其中银行间批发市场7.67万亿元，银行间零售市场即商业银行柜台市场42亿元，交易所市场1600亿元；回购交易额为29.42万亿元，占国债市场交易总额的79%，其中银行间批发市场22.63万亿元，交易所市场6.79万亿元；远期交易额为246亿元，仅在银行间批发市场交易。2010年国债现券、回购、远期交易额分别比上年增长85%、28%、35%。2010年国债现券交易额与可流通国债托管额的比率即现券换手率为1.3，比上年0.8的换手率有所上升，国债市场流动性有所提高。

（四）国债余额及结构。2010年末实际国债余额为67548亿元，控制在全国人大批准的年末国债余额限额71208亿元以内。2010年中央财政赤字率为2%，国债负担率为17%（见表二）。根据2010年10月国际货币基金组织公布数据，2010年美国财政赤字率和国债负担率分别为11%和93%，日本为10%和226%，德国为5%和75%，英国为10%和77%。

（1）2010年末国债余额品种结构基本合理。在实际国债余额中，内债为66988亿元，外债为560亿元，分别占全部国债余额的99%和1%，与上年末持平。在内债余额中，储蓄国债为8865亿元，包括5865亿元凭证式国债和3000亿元储蓄国债（电子式），占全部国债余额的13%；记账式国债为58123亿元，包括42621亿元普通国债和15502亿元特别国债，占全部国债余额的86%（见表三）。

（2）国债持有者结构较为稳定。外债以境外投资者持有为主，储蓄国债以个人投资者持有为主，记账式国债以社会各类投资者持有为主。记账式国债中，商业银行持有最多，占记账式国债余额的61%，比上年末增加4个百分点；其次是特殊结算会员（主要是人民银行），占记账式国债余额的26%，比上年末降低3个百分点；保险公司和基金、证券公司等非银行金融机构分别占记账式国债余额的6%和1%，分别比上年末提高和降低1个百分点。

（3）国债平均剩余期限略有延长，仍处于合理水平。2010年末国债平均剩余期限为8.1年（不含外债，下同），比上年末延长0.4年。2010年末国债余额中，剩余期限在1年及以下的占16%，1年至5年（含5年）的占28%，5年至10年（含10年）的占26%，10年以上的占30%。

二、主权外债

2010年，面对复杂多变的国内外经济环境，财政部以科学发展观为统领，以科学化、精细化管理为目标，立足于发展中国家的定位和公共财政职能，紧紧围绕“调结构、稳增长、保民生”的方针，继续推进对外合作，进一步提升主权外债管理水平和资金使用效益，支持经济社会协调发展。

（一）2010年我国政府主权外债管理的主要情况。

1.稳步推进对外合作，支持经济发展方式转变和结构调整。

（1）积极推进多边和双边对外磋商，稳定贷款规模。继续与国际金融组织和外国政府或机构保持良好合作关系，积极推动多边与双边磋商与谈判，共签订了55.02亿美元的贷款协议，其中，国际金融组织贷款37.6亿美元，涉及29个项目；外国政府贷款17.42亿美元，涉及23个项目及4个政府间框架协议。此外，获得全球环境基金赠款及赠款承诺额9054.3万美元。

（2）进一步优化贷款结构，支持经济社会协调发展。配合积极财政政策的实施，重点支持中西部地区和交通、农业、环境保护及节能减排等重要领域。2010年超过65%的国际金融组织和外国政府贷款资金用于中西部地区；国际金融组织贷款资金中约31%用于交通领域项目，15%用于农业项目，35%用于环保、能源及节能减排项目。

2.做好绩效评价和监督检查，提高主权外债管理水平。

（1）做好贷款项目绩效评价工作，加强以结果为导向的绩效管理。2010年，财政部组织开展了第三批外国政府贷款项目绩效评价工作，对573个项目进行了评价，优良率超过85%；对部分国际金融组织贷款和全球环境基金赠款在建及完工项目进行了绩效评价。

（2）认真落实审计意见，强化项目监督检查。根据审计署对部分主权外债项目审计提出的问题，积极会同国家发展和改革委员会等有关部门及地方财政部门，对相关问题逐一核查，并督促地方财政部门协调各相关单位认真落实整改。此外，与亚洲开发银行（以下简称亚行）联合举行了亚行国别项目检查研讨会，研究项目管理中存在的突出问题，指导地方财政部门和项目管理单位加强项目日常监督检查。

3.建立健全规章制度，完善科学化精细化管理体系。

（1）加强债务管理制度建设。在中央统借统还主权外债实现预算管理的基础上，研究完善统借自还主权外债纳入预算管理的具体办法，制定了《统借自还主权外债预算管理办法》（财金[2010]185号）。同时，为进一步规范和加强国际金融组织贷款赠款项目财务管理，制定了《国际金融组织贷款赠款项目财务管理暂行办法》（财际[2011]10号），对贷赠款项目的资金管理、使用及监督管理机制等进行了规范。

（2）扎实推进主权外债基础管理工作。为防范债务风险，2010年组织开发了“政府外债统计监测预警管理信息系统”，同时，为提高主权外债信息统计质量，就主权外债统计口径问题与国家外汇管理局进行沟通协调，并对转贷银行统计报表的格式和口径进行了规范。

4.完善在香港发行人民币国债的模式，做好主权信用评级工作。

（1）在香港发行80亿元人民币国债。按照国务院统一部署，2010年底在香港发行80亿元人民币国债，进一步加深了内地与香港的财政金融交流合作。本次发行大幅完善和简化了发行流程，引入了市场化竞价机制，合理控制了融资成本。

（2）实现主权信用评级提升。促成穆迪公司和标准普尔公司将我国主权信用评级分别从A1和A+提升至Aa3和AA-，实现了等级跨越；评级展望分别为“正面”和“稳定”，反映了国际社会对我国经济社会发展的认可和对未来良好发展前景的信心。

（二）我国利用国际金融组织贷款的基本情况。财政部是政府主权外债的统一管理部门，财政部国际司负责对世界银行（以下简称世行）、亚洲开发银行、国际农发基金、欧洲投资银行等国际金融组织贷款实行归口管理。截至2010年12月31日，我国利用国际金融组织贷款累计承诺额为771.4亿美元，累计提款额为587.93亿美元，累计归还贷款本金为250.59亿美元，已提取未归还贷款额（债务余额）为337.33亿美元（见表四）。贷款用于支持我国537个项目，其中，世行项目328个，亚行项目167个，国际农发基金项目23个，欧洲投资银行及联合融资项目19个。

（截至2010年12月31日）

在地区和行业分布上，上述贷款资金主要用于中、西部地区和经济社会发展的薄弱环节，重点支持农业、交通、能源、城建环保、教育、卫生等优先领域。

（三）加强国际金融组织贷款债务管理工作的举措。

1.进一步完善规章制度，提高债务管理工作水平。为推进国际金融组织贷款债务科学化、精细化管理水平，财政部国际司不断完善规章制度建设，2010年先后制定并发布了《财政部国家外汇管理局关于改进部分地区国际金融组织转贷款项目外汇管理方式的通知》（以下简称《通知》）、《国际金融组织贷款赠款项目财务管理暂行办法》（以下简称《办法》）等规章制度。其中，《通知》所制定的外债转贷款统一登记、统一结汇和统一购汇（三统一管理模式）的备案管理方式提高了国际金融组织贷款债务管理结/购汇方面的工作效率，规范了各省国际金融组织贷款项目结/购汇的具体要求和程序，解决了困扰很多省市的国际金融组织贷款结汇售汇问题，受到了各有关省市的好评。《办法》的发布进一步明确了国际金融组织贷赠款项目财务管理的各部门职责、资金支付和使用、成本费用管理、会计核算和财务监督等具体程序和要求，为进一步推动国际金融组织贷赠款财务债务科学化精细化管理提供了重要保障。

2.开展中央及地方国际金融组织贷款欠款情况调研，提出加强债务管理政策建议。2010年，财政部国际司认真履行国际金融组织贷款资金、财务、债务管理职责，根据实际工作情况，加大调研力度，先后开展了中央部门拖欠国际金融组织贷款债务以及地方国际金融组织贷款欠款情况等两项调研工作。9月向国务院上报了《财政部关于中央部门拖欠国际金融组织贷款债务处理方案的请示》，提出了处理中央部门拖欠国际金融组织贷款债务的方案，国务院于11月底批复；同时，还通过对地方欠款的调研，形成了《关于地方国际金融组织贷款项目欠款情况的调研报告》，提出了进一步加强地方国际金融组织贷款债务管理的具体政策建议。

3.强化债务管理，有效回收国际金融组织贷款拖欠债务。财政部国际司于2009年11月启动了2009年度国际金融组织贷款地方财政部门拖欠债务集中清理工作，集中清欠工作于2010年3月份圆满结束。在集中清欠过程中，注重与债务人的沟通协调，促请其按时归还拖欠债务。各地方财政部门高度重视，对年度集中清欠工作给予了大力支持和配合。集中清欠工作取得良好效果，共计收回地方欠款及到期债务19.01亿元，使地方财政部门对中央财政欠款总规模由21.42亿元降至4.32亿元，集中清欠和强化债务管理的目标圆满实现。

4.开展地方2011年国际金融组织贷款债务还本付息预测工作。为进一步做好国际金融组织贷款债务管理工作，保障国际金融组织贷款债务安全，根据《政府外债清偿管理暂行规定》规定，财政部国际司2010年11月向地方财政部门下发通知，要求各地就2011年国际金融组织贷款还本付息情况分项目进行预测并上报。12月，正式向各省下发了2011年国际金融组织贷款项目还本付息预测表，督促地方财政部门做好准备，落实偿债资金，确保债务及时足额偿还。

5.完成国际金融组织贷款统计软件系统的开发工作。为加强政府外债管理的信息化建设，提高工作效率和基础数据的准确性，财政部国际司会同金融司及信息网络中心联合开发了“政府外债统计监测预警管理信息系统”。该系统于2010年4月正式上线试运行和测试。下半年，按照系统开发工作计划，在全国范围内选择了部分债务管理工作水平较高的省市开展试点，通过试点检验系统的稳定性，及时发现系统运行中存在的问题，为正式运行打好基础。

6.积极推进世行贷款电子支付改革。世行贷款电子支付改革是世行贷款支付工作的创新尝试，也是未来世行贷款资金支付管理的重要方向，电子支付将有助于缩短提款申请审批时间，提高世行贷款资金的支付效率，降低人力资源成本。为做好电子支付改革工作，财政部国际司统一修改了52个符合电子支付条件的贷赠款项目支付信，并协调地方财政部门根据实际需要，自由选择是否采用电子支付。7月，应世行要求并经征求地方财政部门意见，财政部国际司将电子支付的项目名单扩大到目前所有正在执行的世行项目。山东、江苏等地已经开始使用电子支付向世行提款报账，效果良好。

7.继续加强对地方财政和项目单位财务管理工作的培训指导。财政部国际司不断加强对地方和项目单位财务管理工作的培训力度，2010年共计组织3次全国范围内的财务会计支付培训活动，共计培训人员300余人。

8.开展2009年度亚行贷款利差减免和2010年度世行贷款利费减免工作。2010年2月，财政部国际司向各地方下发了开展2009年度亚行利差减免申报的通知。在认真复核上报申请材料的基础上，7月正式下发了实施2009年度亚行利差减免的通知，共计减免991万美元；10月，启动了2010年度世行贷款利费减免的申报工作，并于年底前开展对各地申报材料的复核工作。

（财政部国库司、金融司、国际司供稿，韦士歌、谷体峰、李凯、孙雪莲、秦杰执笔）