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摘要:
2010年,我国财政宏观调控各项政策措施的针对性和有效性增强,经济回升向好的态势进一步巩固。随着积极财政政策的深入实施,地方政府投融资平台债务、教育、医疗、行政管理成本开支等公共管理领域的热点问题引起了社会的关注。经济社会发展和财政运行面临的新形势,为加强财政理论研究提供了丰富的现实素材和实践沃土。广大财政理论工作者遵循为财政中心工作服务、为实践服务的宗旨,紧密结合客观现实,卓有成效地推进理论研究与创新,在财政理论诸多领域取得了令人欣喜的成绩。
一、关于公共管理的理论研究
为回应社会对公共服务与社会治理相关问题的关注,学界围绕政府事权划分、政府运行效率、教育公平、医疗卫生改革、住房保障体系建设等作了深入探讨。认为虽然西方发达国家的政府事权划分以横向为主,而我国的事权划分以纵向为主,但政府间事权的横向分工和纵向分工本身并无优劣之分,只有社会条件和政治环境的不同。当政府间事权分工界定与相应的社会条件和政治环境相匹配时,都能够有效地发挥出政府间事权分工的作用,提高整个政府运作和公共管理效率。提出应从政府间“委托-代理”关系这个现实出发对我国政府间事权划分、公共服务提供与社会治理机制...
2010年,我国财政宏观调控各项政策措施的针对性和有效性增强,经济回升向好的态势进一步巩固。随着积极财政政策的深入实施,地方政府投融资平台债务、教育、医疗、行政管理成本开支等公共管理领域的热点问题引起了社会的关注。经济社会发展和财政运行面临的新形势,为加强财政理论研究提供了丰富的现实素材和实践沃土。广大财政理论工作者遵循为财政中心工作服务、为实践服务的宗旨,紧密结合客观现实,卓有成效地推进理论研究与创新,在财政理论诸多领域取得了令人欣喜的成绩。
一、关于公共管理的理论研究
为回应社会对公共服务与社会治理相关问题的关注,学界围绕政府事权划分、政府运行效率、教育公平、医疗卫生改革、住房保障体系建设等作了深入探讨。认为虽然西方发达国家的政府事权划分以横向为主,而我国的事权划分以纵向为主,但政府间事权的横向分工和纵向分工本身并无优劣之分,只有社会条件和政治环境的不同。当政府间事权分工界定与相应的社会条件和政治环境相匹配时,都能够有效地发挥出政府间事权分工的作用,提高整个政府运作和公共管理效率。提出应从政府间“委托-代理”关系这个现实出发对我国政府间事权划分、公共服务提供与社会治理机制等进行完善。将公共事务的决策权、执行权、监督权和支出权进行不同程度的细分,并分权到不同层级的政府,由不同层级政府履行相应的决策责任、执行责任、监督责任以及支出责任。认为公共管理效率提高的关键,是在明确事权执行责任和执行成本的基础上,明晰相应的支出责任,特别是要推动省以下各级政府事权和支出责任划分,包括执行、监督责任的清晰化,促进实现财力与事权的动态匹配,使每一级政府都能有效地运转。学界还就加强公共风险管理的国际协调进行了探讨,按照“风险—公共风险—全球公共风险”的逻辑链条,在风险理论和公共风险理论基础上提出全球公共风险理论,指出全球公共风险具有超国家性、损害的回归性以及后果的不可逆性等特点,惟有国际社会集体行动才可防范与化解。全球公共风险理论旨在为应对气候变化的国际合作提供更具解释力的理论支撑,对避免“搭便车”现象,实现集体行动,完善全球气候治理具有重要现实意义。
二、关于政府债务的理论研究
随着积极财政政策的深入实施,与此相关的政府债务规模、结构和风险等问题引起了社会的高度关注,财政理论界对此开展了比较系统的研究,对地方政府性债务的定义、内涵和范围,政府投融资平台等进行了界定,就防范和化解地方政府性债务风险提出了理论见解。理论研究认为,地方政府性融资平台产生有着复杂的经济社会背景和政策体制原因。从大背景看是地方城市化和工业化快速发展远超地方政府财力增长的客观反映,为了保证公共基础设施建设适度超前于地方经济发展的需要,培育地方支柱产业,确保地区经济的可持续发展,地方政府必须吸纳社会资本参与到地区的公共基础设施建设中,在这样一种大背景下,加之《预算法》等现行法律约束、资本逐利、政府投资冲动、地方政府财力与事权的不匹配等因素,促使地方政府设立投融资平台举借债务资金,从而形成了大面积的地方政府性债务。有学者还从投融资平台债务偿还本身、政府信用与财政收支、经济社会发展的可持续性等方面进行了相关风险分析,提出了防范和化解地方政府性债务风险的基本目标、总体原则和技术路线,并分别从法律建设、规模控制、投融资平台运营、资金监督管理等方面进行了探讨,提出通过建立债务风险预防与控制机制,确保政府债务风险在安全控制的范围内。
三、关于预算绩效管理的理论研究
随着我国财政支出管理的日益加强,预算绩效管理引起理论界越来越多的关注。研究认为,预算绩效管理是利用预算绩效信息设定统一的绩效目标,进行财政资源配置与优先顺序的安排,以帮助管理者维持或改变既定目标计划、并且报告其结果与目标符合程度的过程。预算绩效管理不是一个单一的行为过程,而是由阐明评价的要求与任务、确定评价目的和可量化的目标、建立各种评价标准、根据评价标准进行绩效评价、比较绩效结果与目标、分析与报告绩效结果、运用绩效评价结果改善预算管理等所组成的行为系统,是一个由许多环节所组成的不断循环的综合过程。财政支出绩效评价是预算绩效管理的一个中心环节,财政支出绩效评价的结果表明了预算单位选择的战略或者行动的结果是什么,它是一种管理工具。预算绩效管理对绩效结果进行衡量主要有经济(Economy)、效率(Efficiency)、效益(Effectiveness)和公平(Equity)四个方面。而预算绩效评价体系包括绩效评价主体、对象和基本内容。加强预算绩效管理是落实科学发展观的要求。实行预算绩效管理有利于转变政府职能,提高管理效率;有利于增强政府的责任意识,提升公共服务的质量;有利于扩大公众的知情权和参与权,促进政府创新管理理念与管理方式,提高决策、管理与服务的水平。并就我国推进绩效预算管理工作,从管理机构、制度建设、评价范围、法制建设、配套改革等方面进行了理论探讨。
四、关于财政调节收入分配的相关理论研究
随着我国经济发展水平的逐步提高,社会公平、贫富差距、国民收入分配领域的矛盾日益突出。理论界以国内和国际统计资料为依据,从纵向和横向两个维度出发,通过收入法、资金流量表核算两种方法,以可比统计口径进行国际比较,客观反映我国国民收入分配的基本格局及其与其他国家的差别所在。研究认为,近年来我国国民收入分配格局存在居民收入占比下降的趋势,但这种趋势并没有直观数据所显示的那样大,而且与其他发展中大国相比,中国国民收入分配格局中居民收入占比并不明显偏低。进一步分析表明居民收入比重的下降主要发生在初次分配阶段,在再分配阶段占比偏低的情况得到一定程度的矫正,企业收入占比和初次分配类似,政府部门收入占比仍表现为有所上升,这有助于提升政府转移支付能力、增强对低收入居民和欠发达地区的支持作用,对最终收入分配调节效果形成正面效应。虽然不同经济发展阶段、市场机制不够健全等可以说明我国与发达国家收入分配格局的差异,但是却不能解释我国近十余年间“两个比重”下降的趋势。研究认为,人口红利、城镇化进程、产业转型、进出口增长、国有企业盈利增长等因素,可以部分解释我国居民收入比重偏低的格局。财政调节收入分配,应当在尊重和发挥市场调节作用的基础上,通过深化财税改革,遏制和改变“两个比重”下降趋势,优化国民收入分配格局。当前要根据社会经济发展和深化改革的需要,对政府公共收入进行结构性调整,有减有增,同时跟进遏制居民收入分配差距扩大、降低企业过高垄断利润、约束控制政府支出规模的税收和预算管理改革。及时清除不利于市场经济体制发展完善的阻滞因素,促进垄断行业、部门改革,推动政府支出责任边界清晰化和预算管理法治化,促进市场经济体制进一步完善,推动市场调节与政府调控有机结合,促进实现预期的收入分配调节目标。
五、关于推进依法理财的理论研究
随着我国财政收支规模的不断扩大,社会公众对公共管理和政府预算的关注日益提高,新的时期深入推进依法行政、依法理财,迫切需要理论上的指导和支撑。理论分析认为,推进依法理财应以宪法为前提,以民主政治为核心,以法治为基石,以加强和改进财政管理为切入点,通过公共财政建设,形成具有现代税收制度和预算体系,并相应建立健全政务透明机制和民意表达机制,以财政的制度、管理和技术创新推动现代意义的预算体系形成,促进政府职能转变和社会民主化法治化氛围与环境的形成,最终促进和加快经济体制和政治体制的全面创新改革。只有从这样一种高度来看待依法理财的意义,推进依法理财工作才会有正确的方向和持久强大的动力。
学界还重点围绕增强预算刚性、提高预算安排科学性和加强财政内部控制等方面进行了理论探讨。认为推进依法理财,首先是要强化预算收入编制的约束能力,保持年度预算的刚性,通过较为准确的收入预测(编制收入预算),来进一步提出、拟定整个政府的支出总规模及其框架结构,从而达到控制、约束整个政府支出规模的作用,这是财政服务政府决策大局、促进政府职能转变、约束政府支出行为的现实需要和努力方向。认为增强预算安排的科学性和合理性,需要在保持年度预算刚性的基础上,探索中期滚动预算管理模式,清晰反映维持政府支出责任的跨年度成本,限制部门过高的支出期望,进而避免政府对社会财富的过度汲取,让公众了解政府的民生保障情况,增强投资、消费的稳定预期。同时认为,财政部门作为依法理财的重要实施主体,加强对财政资金使用的监控和部门内部权力的制约,显得更加重要。要把企业内部控制原理运用于财政部门内部管理,在借鉴国际相关经验的基础上,进一步推动构建和完善财政内控机制。
六、关于提高财政透明度的理论研究
针对社会公众对财政透明运行和预算公开的呼声,理论界认为公民参与有助于提高政府决策的公共性,提高透明度是公民参与的必要条件。财政运行透明度主要由可获得性、及时性、相关性以及信息质量与可信赖性来进行衡量。预算反映政府活动的总量、结构和方向,是政府行为的集中体现。在公共财政建设和推进预算公开过程中,应依托现有法律法规对公权力的行使进行限制,约束和规范政府行为,在公共资源配置和公共事务管理中,通过创新预算管理机制、在预算编制管理中引入公共决策和选择机制,发展绩效预算,健全复式预算,力求达到预算的完整、规范、民主,提高预算透明度和管理水平。当前,推进预算公开受到行政管理体制等多种因素的制约,需要结合政府职能转变、实行依法理财等协调配套推进,才能取得实质性进展,切实提高财政运行透明度。推动公共财政将以适当的成本、不断提升的综合绩效,支撑民生改善和人民生活水平的不断提高,服务于我国现代化的历史进程。
七、建立有利于科学发展的财税体制机制的理论研究
按照国家“十二五”发展规划的相关部署,理论界对于新时期进一步深化财税改革、构建有利于科学发展的财税体制机制进行前瞻性的理论研究,提出了许多有益的思路和建议。有学者认为,今后一段时期财税体制改革的主攻方向应该包括:调整完善1994年财税配套改革形成的分税制为基础的分级财政体制,构建财权与事权相呼应、财力与事权相匹配的财税体制,以强化各级政府内生的科学发展动因;构建有利于支持自主创新和走创新型国家道路的财税机制,把增强自主创新能力作为发展的战略基点和调整产业结构、实施节能降耗、低碳增长的中心环节,财政应充分运用经济手段实行杠杆式支持;完善促进环境保护和资源合理利用的税费制度,针对环境污染和资源浪费严重的情况,健全惩罚和激励机制,增强政策实际约束和实施效果;完善促进基本公共服务均等化和收入合理分配的财税制度,逐步建立公共服务标准体系,构建收入分配的宏微观制度安排,完善以税收为主、多种方式互相配合作用的收入再分配调节制度。
(财政部财政科学研究所供稿,唐再富执笔)
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